ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5999/2023

Ședința publică din data de 13 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26.02.2021 pe rolul Tribunalului Constanța sub nr. x/2021, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, contestație împotriva raportului de evaluare nr. x/12.02.2021 întocmit la data de 12.02.2021 de pârâtă, prin care s-a reținut incompatibilitatea exercitării funcției publice, cu statut special, în cadrul IPJ Constanța.

1.2. Prin sentința civilă nr. 1011 din data de 28.05.2021, Tribunalul Constanța a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, unde cauza a fost înregistrată sub nr. x/2021*.

2.1. Prin încheierea din data de 11 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefiind utilă pentru soluționarea cauzei, cererea de probatorii referitoare la emiterea unei adrese către IPJ, în sensul de a solicita acestei instituții să precizeze dacă a dat o rezoluție, un răspuns unei cereri despre care reclamantul A. afirmă că ar fi fost depusă la IPJ în momentul în care s-a angajat la școala de șoferi și prin care a solicitat o aprobare, un punct de vedere cu privire la aspectul sus indicatei sale angajări la școala de șoferii, Totodată, ulterior acordării cuvântului pe fondul cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 394 C. proc. civ., Curtea de Apel Constanța a constatat încheiate dezbaterile, rămânând în pronunțare asupra cererii, cu amânarea pronunțării la data de 21.04.2022.

2.2. Prin sentința civilă nr. 75 din data de 21 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, contestația formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței menționate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul anulării raportului de evaluare nr. x/12.02.2021, întocmit de pârâtă.

În contextul expunerii pe scurt a situației de fapt și a argumentelor reținute de prima instanță în fundamentarea soluției pronunțate, recurentul - reclamant a susținut, în esență, că nelegalitatea încheierii pronunțate în data de 11 aprilie 2022 ar deriva din demersul de respingere a solicitării sale de emitere a unei adrese către angajatorul IPJ Constanța, prin care acesta să indice punctul de vedere exprimat față de cererea depusă de recurent cu privire la exercitarea activității de instructor auto, având în vedere că, în opinia recurentului, exercitarea activității de instructor auto în cadrul S.C. B. S.R.L., în perioada 22.12.2017 - 07.05.2020 s-ar fi desfășurat cu acordul conducerii IPJ și al Protecției Interne din cadrul IPJ.

A mai arătat recurentul că, potrivit prevederilor art. 45 din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, competența analizării cazurilor concrete ce ar putea fi calificate ca reprezentând interdicții în deținerea anumitor funcții și calități ar reveni conducerii instituției în raport de care funcționarul public cu statut special se află în raport de subordonare, precum și că a depus anual declarațiile de avere, astfel cum s-a reținut și în raportul de evaluare.

Printr-un alt set de argumente, făcând trimitere la prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul a învederat că instanța de fond nu a indicat, în concret, care este legătura indirectă dintre activitatea de instructor auto și funcția de polițist în activitate, în raport de activitatea efectiv desfășurată, în contextul în care, în opinia recurentului, activitatea întreprinsă în calitatea sa de agent șef principal de poliție în cadrul IPJ Constanța - Poliția Municipiului Mangalia - agent de siguranță publică nu a avut nicio legătură cu cea de instructor auto.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a invocat, în principal, excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond, drept temeinică și legală, arătând, în esență, că prima instanță a aplicat și interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul - reclamant a exercitat simultan pe de o parte funcția de agent de poliție, iar pe de altă parte calitatea de instructor auto.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete ale cauzei și din precizările expuse în memoriul de recurs, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a învestit instanța de control judiciar cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. x/12.02.2021 întocmit la data de 12.02.2021, prin care intimata Agenția Națională de Integritate ("A.N.I."), în urma finalizării activității de evaluare desfășurate în lucrarea nr. x/27.05.2020, a constatat că, în perioada 22.12.2017-07.05.2020, recurentul - reclamant, prin deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice cu statut special de agent de poliție în cadrul Inspectoratului Județean de Poliție Constanța - Poliția municipiului Mangalia, cât și a funcției de instructor auto în cadrul societății B. S.R.L., a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Lege nr. 161/2003.

Prin raportul indicat supra s-a reținut incidentul de integritate al incompatibilității, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanța de fond prin sentința recurată.

Totodată, prin încheierea de ședință din data de 11 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a apreciat ca nefiind utilă pentru soluționarea cauzei cererea de probatorii privind emiterea unei adrese către Inspectoratul Județean de Poliție Constanța în sensul de a solicita acestei instituții să precizeze dacă a dat o rezoluție, un răspuns unei cereri despre care reclamantul A. afirmă că ar fi fost depusă la IPJ în momentul în care s-a angajat la școala de șoferi și prin care a solicitat o aprobare, un punct de vedere cu privire la aspectul sus indicatei sale angajări.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că, deși toate argumentele expuse în cale de atac au fost subsumate de recurent cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin cele prin care este evocată nelegalitatea încheierii de ședință din data de 11 aprilie 2022 recurentul tinde la invocarea unei nerespectări, de către prima instanță, a unor norme de procedură, fiind criticat modul în care judecătorul și-a exercitat prerogativa de a aprecia cu privire la încuviințarea probelor, aspecte ce intră, în realitate, în sfera de reglementare a pct. 5 al sus indicatului text normativ, din perspectiva căruia vor fi și analizate.

Examinând încheierea recurată, Înalta Curte observă că aspectul pus în discuție este cel al legalității argumentelor pentru care prima instanță a dispus respingerea probei solicitate, mai precis modul în care judecătorul fondului a apreciat asupra utilității acesteia.

Contrar celor arătate de recurent, Înalta Curte reține că rolul activ al judecătorului, statuat prin art. 22 C. proc. civ., conferă acestuia, alături de celelalte prerogative specifice care concură la soluționarea litigiului dedus judecății în concordanță cu standardele unui proces echitabil, și posibilitatea de a aprecia cu privire la admisibilitatea probelor propuse de părți, respingând administrarea acestora în situația în care consideră că nu se încadrează în condițiile prevăzute de art. 255 C. proc. civ. - "Admisibilitatea probelor" și art. 258 C. proc. civ. - "Încuviințarea probelor".

Astfel, pentru ca o probă să fie admisibilă, ea trebuie să fie legală, dar, în același timp, trebuie să fie verosimilă, utilă, pertinentă și concludentă. În cauza pendinte, argumentul adus de instanță în demersul de respingere a probei a fost cel al lipsei acesteia de utilitate. Utilitatea probei se demonstrează prin aptitudinea acesteia de a conduce la rezolvarea cauzei. Or, în contextul în care chiar apărătorul ales al reclamantului a afirmat, în ședință publică de la data de 11 aprilie 2022, că reclamantul nu are nicio dovadă a cererii depuse și nici una a emiterii vreunui înscris, în acest sens, de către Inspectoratul Județean de Poliție Constanța, din piesele dosarului nu rezultau elemente care să probeze că demersul de emitere a unei adrese către sus indicata autoritate publică în sensul indicat supra ar fi avut aptitudinea de a contribui, în mod concret, la soluționarea cauzei. Pe cale de consecință, sunt nefondate criticile aduse de recurent încheierii din 11 aprilie 2022.

Analizând, în continuare, sentința instanței de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de parte fiind nefondate, câtă vreme soluția instanței de fond reflectă o corectă interpretare și aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare.

Din această perspectivă se reține că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului".

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcție de demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor și, prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților.

În speță, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliție Județean Constanța, se observă că recurentul - reclamant a deținut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcția de agent I poliție - siguranță publică și patrulare în cadrul Poliției municipiului Mangalia, conform atribuțiilor din fișa postului, agentul desfășurând și activități de politie rutieră, câtă vreme a fost desemnat polițist rutier prin Dispoziția Inspectorului General al Poliției Române nr. 3120/29.05.2013 .

Funcția de instructor auto a fost exercitată de recurentul reclamant în perioada 22.12.2017-07.05.2020, conform contractului de muncă aflat la filele x ale vol. I al dosarului Tribunalului Constanța și a deciziei de încetare de la fila x a aceluiași dosar, activitatea de instructor auto fiind menționată în declarațiile de avere.

Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Contrar celor învederate de recurent, un atare text de lege nu reglementează și condiția ca, pentru reținerea nerespectării regimului incompatibilităților, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete săvârșite, fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existența situației de exercitare simultană a celor două funcții/calități ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Din această perspectivă se reține că regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor.

Înalta Curte arată că prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută cu scopul de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată.

Din analiza memoriul de recurs, Înalta Curte constată că, dintre cele două condiții reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică, în fapt, doar maniera în care a fost analizată și dezlegată, de către prima instanță, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutiere.

Așadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice și a unei activități conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparație, atribuțiile din fișa postului de funcționar public și cele din domeniul de activitate din sfera privată.

Documentele prezentate de către societatea B. S.R.L. în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităților specifice de instruire a cursanților în scopul de a cunoaște elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte și pentru conducerea în siguranță.

Pe de altă parte, din fișa postului înaintată de către Inspectoratul de Poliție Județean Constanța rezultă că reclamantul derula, în perioada de referință, atribuții grefate pe activitatea în domeniul aplicării/controlului respectării prevederilor legale privind circulația pe drumurile publice și pe cea de efectuare a verificării vehiculelor suspecte.

De asemenea, la lit. B) pct. 3 subpunctul 3.4 din aceste fișe de post este indicată deținerea/obținerea de către reclamant a avizului de polițist rutier, existând o potențială relaționare între atribuțiile specifice unei astfel de funcții și atribuțiile exercitate de recurent în calitate de instructor auto la școala de șoferi.

Astfel, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu și eventual constata și aplica sancțiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la școala de șoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutiere există o legătură.

Contrar celor afirmate de recurentul - reclamant, obligația de a verifica dacă atribuțiile exercitate ca funcționar public cu statut special potrivit fișei postului sunt sau nu în legătură directă sau indirectă cu activitățile desfășurate în cadrul școlii de șoferi, revine, în mod primordial recurentului, iar nu conducerii instituției, inclusiv în lumina prevederilor art. 45 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 360/2002.

Se mai reține că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013: "Școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere".

Totodată, potrivit art. 2 din aceeași Anexă "Școlile de conducători auto își desfășoară activitatea în baza unei autorizații eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condițiile prezentelor Norme, sau în baza autorizației eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier", motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învățare în sensul Legii nr. 1/2011, derulată de către recurent în calitate de instructor auto.

În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând în mod just că activitățile desfășurate în cadrul privat al școlii de șoferi sunt în legătură cu atribuțiile prevăzute în fișa de post a funcției publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcționar public cu statut special, a desfășurat și activitatea de instructor auto.

În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii din 11 aprilie 2022 și a sentinței civile nr. 75 din 21 aprilie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.