ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5388/2023

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 9.08.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de inspecția de integritate și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 226/CA din 4 noiembrie 2021, Curtea de Apel Constanța a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În contextul expunerii pe scurt a situației de fapt, a argumentelor reținute de prima instanță în fundamentarea soluției pronunțate și prin raportare la art. 371 din Codul administrativ care reglementează noțiunea de funcționar public și art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000, recurentul-reclamant a susținut în esență, că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte, respectiv a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Apreciază că raționamentul judecătorului fondului reprezintă o interpretare eronată a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme, în opinia sa, în cauză, nu au fost întrunite condițiile imperative prevăzute de legiuitor pentru existența stării de incompatibilitate. Din această perspectivă, recurentul a argumentat că instanța de fond a reținut existența incompatibilității pornind de la premisa că ar exista riscul unei interferențe între atribuțiile fișei de post aferente funcționarului public cu statut special și activitatea desfășurată în calitatea de instructor auto.

Or, la dosarul cauzei nu există vreun document care să confirme faptul că s-a produs această interferență între atribuțiile aferente fișei de post a funcționarului public și activitatea realizată în calitate de instructor auto.

Întrucât examinatorii din cadrul DRPCIV Constanța sunt numiți prin ordin al Prefectului, recurentul apreciază că nu se poate stabili o legătură directă/indirectă cu atribuțiile de funcționar public cu statut special, reglementat de Legea nr. 218/2002, precum și de Legea nr. 360/2002.

Recurentul a arătat că și-a desfășurat activitatea de agent II de poliție la poliția mun. Mangalia-Biroul de ordine publică, potrivit dispoziției nr. 85929/03.11.2020 a șefului Inspectoratului de Poliție Județean Constanța, iar activitatea de instructor auto în cadrul școlii de șoferi societatea B. S.R.L. a fost realizată cu preponderență în localitatea Albești.

Cum localitatea Albești se află în competența secției 3 de poliție rurală Mangalia, recurentul solicită să se observe că nu există o legătură directă/indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, dat fiind faptul că are calitatea de agent de poliție II în cadrul Poliției mun. Mangalia.

Cu alte cuvinte, locul în care își desfășoară activitatea de funcționar public este diferit de cel în care activează în calitate de instructor auto, astfel că nu se poate vorbi despre vreo interferență în exercitarea/îndeplinirea atribuțiilor de serviciu.

De altfel, recurentul consideră că intimata-pârâtă nu a explicat în concluziile raportului de evaluare cum activitatea de instructor auto desfășurată în altă localitate și care intră în competența unei alte secții de poliție decât în cea în care activează, se află în legătură directă/indirectă cu atribuțiile sale de serviciu care, potrivit fișei de post, pot fi exercitate doar pe raza mun. Mangalia.

Prin urmare, se impune reformarea sentinței de fond în sensul admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare întocmit de pârâtă.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

Susține, în esență, că prima instanță a aplicat și interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul-reclamant a exercitat simultan e de o parte funcția de agent de poliție și calitatea de polițist rutier, iar pe de altă parte calitatea de instructor auto, ambele activități aparținând domeniului legislație auto, care implică, deopotrivă, aceeași pregătire profesională, precum și aplicarea, respectiv punerea în practică a acelorași cunoștințe și competențe profesionale.

II. Soluția instanței de recurs

II.1 În ceea ce privește excepția nulității recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată și urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-reclamant A. se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 același Cod.

II.2 În ceea ce privește fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Din circumstanțele concrete ale cauzei și din precizările exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant a învestit instanța de control judiciar cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021, prin care intimata Agenția Națională de Integritate, în urma finalizării activității de evaluare desfășurate în lucrarea nr. x/27.05.2020, a constatat că, prin deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice cu statut special de agent de poliție (polițist rutier) în cadrul Inspectoratului Județean de Poliție Constanța, cât și a funcției de instructor auto în cadrul societății B. S.R.L., în perioada 15.01.2019 (data la care a fost desemnat polițist rutier) - 01.03.2020 (data la care contractul individual de muncă încheiat cu societatea B. S.R.L. a încetat), recurentul-reclamant a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Lege nr. 161/2003.

Prin antereferitul raport s-a reținut incidentul de integritate al incompatibilității, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanța de fond prin sentința recurată.

Analizând sentința de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de recurent fiind nefondate, câtă vreme soluția instanței de fond reflectă o corectă interpretare și aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare.

Din această perspectivă se reține că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului".

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcție de demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor și, prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților.

În speță, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliție Județean Constanța, se observă că recurentul - reclamant a deținut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcția de agent II poliție în cadrul compartimentului Siguranță publică și patrulare al Poliției Municipiului Medgidia din cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Constanța, iar prin Dispoziția Inspectorului General al Poliției Române nr. 709 din 15.01.2019 a fost desemnat ca polițist rutier.

Funcția de instructor auto a fost exercitată de recurentul-reclamant în perioada 15.01.2019-29.02.2020, activitatea de instructor auto fiind menționată în declarațiile de avere și raportată de recurent către Inspectoratul de Poliție Județean Constanța, aspect ce rezultă din cuprinsul punctului de vedere expus de persoana evaluată în fața Agenției Naționale de Integritate .

Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că acesta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Textul de lege nu reglementează nicio mențiune/trimitere suplimentară, după cum și-ar dori recurentul, astfel că, pentru reținerea nerespectării regimului incompatibilităților, este suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existența situației de exercitare simultană a celor două funcții/calități ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Din această perspectivă se reține că regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor.

Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută cu scopul de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată.

Pentru aceste considerente, nu pot fi valorificate în cauză argumentele recurentului prin care acesta clamează necesitatea existenței unui act normativ cu valoare de lege care să expliciteze chiar activitatea didactică ce poate fi realizată de funcționarul public vizat.

Din analiza memoriul de recurs, Înalta Curte reține că, dintre cele două condiții reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică, în fapt, doar maniera în care a fost analizată și dezlegată, de către prima instanță, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutier.

Așadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice și a unei activități conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparație, atribuțiile din fișa postului de funcționar public și cele din domeniul de activitate din sfera privată.

Documentele prezentate de către societatea B. S.R.L. în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităților specifice de instruire a cursanților în scopul de a cunoaște elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte și pentru conducerea în siguranță.

Pe de altă parte, din fișa postului înaintată de către Inspectoratul de Poliție Județean Constanța rezultă că reclamantul derula, în perioada de referință, atribuții de îndrumare, supraveghere și controlul respectării prevederilor legale privind circulația pe drumurile publice.

De asemenea, la pct. 3 subpunctul 3.4 din această fișă de post este indicată deținerea/obținerea de către reclamant a calității de polițist rutier, existând o potențială relaționare între atribuțiile specifice unei astfel de funcții și atribuțiile exercitate de recurent în calitate de instructor auto la școala de șoferi, circumscrise activității de predare a normelor privind legislația rutieră și instruire în vederea susținerii examenului de obținere a permisului auto.

Astfel, ca polițist rutier însărcinat cu verificări în trafic, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu și eventual constata și aplica sancțiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la școala de șoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutier există o legătură directă.

Recurentul-reclamant reiterează faptul că, întrucât își desfășoară activitatea de funcționar public într-un loc diferit de cel în care activează în calitate de instructor auto, nu se poate vorbi despre vreo interferență în exercitarea/îndeplinirea atribuțiilor de serviciu.

Or, așa cum în mod just a observat și instanța de fond asupra acestui aspect, "chiar dacă, prin ipoteză, raza teritorială în cadrul căreia își desfășoară atribuțiile aceștia (n.r. instructorul auto și polițistul rutier) diferă iar examinatorii auto sunt numiți prin ordin emis de Prefect, nu se poate nega posibilitatea producerii unei interferențe între atribuțiile exercitate în domeniul circulației pe drumurile publice de persoana care instruiește teoretic și practic un viitor conducător auto și persoana care controlează respectarea normelor de circulație pe drumurile publice".

În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând în mod corect că activitățile desfășurate în cadrul privat al școlii de șoferi sunt în legătură cu atribuțiile prevăzute în fișa de post a funcției publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant în perioada în care, având calitatea de funcționar public cu statut special (agent de poliție și polițist rutier) a desfășurat și activitatea de instructor auto.

Nu poate fi primită nici critica ce vizează asimilarea activității derulate de către recurent în calitate de instructor auto cu o activitate didactică.

Din această perspectivă se reține că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013 "Școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere", astfel încât nu se poate reține o încadrare a acestora în sfera de reglementare a Legii nr. 1/2011 a educației naționale, ce vizează activitatea din domeniul didactic.

Totodată, potrivit art. 2 din aceeași Anexă "Școlile de conducători auto își desfășoară activitatea în baza unei autorizații eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condițiile prezentelor Norme, sau în baza autorizației eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier", motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învățare în sensul Legii nr. 1/2011, astfel că acest argument nu poate fi reținut.

Prin urmare, criticile formulate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 226/CA din 4 noiembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 noiembrie 2023.