ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 946/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată, în urma declinării de competență de la Tribunal Constanta, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 18.02.2021 pe rolul Curții de Apel Constanța sub numărul x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/19.11.2020 emis de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 78 din data de 19 aprilie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare act administrativ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată. În contextul expunerii pe scurt a situației de fapt și a argumentelor reținute de prima instanță în fundamentarea soluției pronunțate, recurentul - reclamant a susținut, în esență, că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte. În cadrul unei prime critici, recurentul a arătat că raționamentul judecătorului fondului reprezintă o interpretare eronată a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme, în opinia sa, în cauza pendinte, nu au fost întrunite condițiile imperative prevăzute de legiuitor pentru existența stării de incompatibilitate. Din această perspectivă, recurentul a argumentat în sensul că aspectele expuse în raportul de evaluare și îmbrățișate de instanța de fond reprezentă doar suspiciuni și ipoteze prezumtive privind o posibilă favorizare a elevilor instruiți de reclamant, fără ca Raportul ANI să facă referire la situații concrete, probate corespunzător, din care să rezulte o atare favorizare. A arătat recurentul că, în calitate de lucrător de poliție, în afara orelor de activitate profesională, a activat ca instructor auto, însă, în exercitarea unei astfel de calități, nu a săvârșit nicio faptă de natură penală, nefavorizându-și elevii și netraficându-și influența pe lângă alți lucrători de poliție sau funcționari publici din cadrul Instituției Prefectului în scopul favorizării elevilor săi, context în care, în opinia sa, ar fi incident principiul aplicat în legea penala, respectiv in dubio pro reo. A mai arătat recurentul că anterior începerii activității de instructor auto a formulat un raport înaintat IPJ Constanța prin care a anunțat instituția și a solicitat acesteia opinia cu privire la începerea activității de instructor auto, fără ca reprezentanții IPJ Constanta să fi obiectat asupra începerii unei astfel de activități, motiv pentru care nu se poate reține reaua sa credință în interpretarea art. 96 din Legea nr. 161/2003. De asemenea, recurentul a precizat că activitatea de instructor auto poate fi asimilată unei activități didactice, iar activitatea de agent de poliție nu se află în strânsă legătură cu cea de instructor auto.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală, susținând, în esență, că prima instanță a aplicat și interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul - reclamant a exercitat simultan pe de o parte funcția de agent de poliție și calitatea de polițist rutier, iar pe de altă parte calitatea de instructor auto. În opinia intimatei, cea de-a doua anterior indicată calitate (instructor auto) nu poate fi asimilată unei activități didactice, în sensul Legii nr. 1/2011, activitatea desfășurată de recurent fiind în strânsă legătură cu cea de polițist rutier.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 20 septembrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei și din precizările exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a învestit instanța de control judiciar cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. x/19.11.2020, prin care intimata Agenția Națională de Integritate ("A.N.I."), în urma finalizării activității de evaluare desfășurate în lucrarea nr. x/27.05.2020, a constatat că, în perioada 11.06.2019-11.03.2020, recurentul - reclamant, prin deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice cu statut special de agent de poliție și calității de polițist rutier în cadrul Inspectoratului Județean de Poliție Constanța, cât și a funcției de instructor auto în cadrul societății B. S.R.L., a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Lege nr. 161/2003. Prin antereferitul raport s-a reținut incidentul de integritate al incompatibilității, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanța de fond prin sentința recurată. Analizând sentința de fond prin prisma criticilor formulate de recurent, ce, deși nu au fost încadrate în drept de recurent, se subsumează cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de parte fiind nefondate, câtă vreme soluția instanței de fond reflectă o corectă interpretare și aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare. Din această perspectivă se reține că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului". Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice. Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi. O funcție de demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor și, prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților. În speță, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliție Județean Constanța, se observă că recurentul - reclamant a deținut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcția de agent II poliție în cadrul compartimentului Siguranță publică și patrulare al Poliției Municipiului Medgidia din cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Constanța, iar prin Dispoziția Inspectorului General al Poliției Române nr. 6295 din 26.09.2017 a fost desemnat ca polițist rutier. Funcția de instructor auto a fost exercitată de recurentul reclamant în perioada 11.06.2019-11.03.2020, activitatea de instructor auto fiind menționată în declarațiile de avere și raportată de recurent către Inspectoratul de Poliție Județean Constanța. Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă. Contrar celor învederate de recurent, un atare text de lege nu reglementează și condiția ca, pentru reținerea nerespectării regimului incompatibilităților, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete săvârșite (în cauza de față a unor fapte de favorizare a foștilor elevi), fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existența situației de exercitare simultană a celor două funcții/calități ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Din această perspectivă se reține că regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor. Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută cu scopul de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată. Pentru aceste considerente, nu pot fi valorificate în cauză nici argumentele recurentului prin care acesta clamează necesitatea aplicării principiului in dubio pro reo. Din analiza memoriul de recurs, Înalta Curte reține că, dintre cele două condiții reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică, în fapt, doar maniera în care a fost analizată și dezlegată, de către prima instanță, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutiere. Așadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice și a unei activități conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparație, atribuțiile din fișa postului de funcționar public și cele din domeniul de activitate din sfera privată. Documentele prezentate de către societatea B. S.R.L. în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităților specifice de instruire a cursanților în scopul de a cunoaște elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte și pentru conducerea în siguranță. Pe de altă parte, din fișa postului înaintată de către Inspectoratul de Poliție Județean Constanța rezultă că reclamantul derula, în perioada de referință, atribuții grefate pe activitatea în domeniul aplicării/controlului respectării prevederilor legale privind circulația pe drumurile publice și pe cea de efectuare a verificării (interogării) în bazele de date ale IGP permise auto și de întocmire/efectuare a mențiunilor în documentele aferente. De asemenea, la lit. B) pct. 3 subpunctul 3.4 din aceste fișe de post este indicată deținerea/obținerea de către reclamant a avizului de polițist rutier, existând o potențială relaționare între atribuțiile specifice unei astfel de funcții și atribuțiile exercitate de recurent în calitate de instructor auto la școala de șoferi, circumscrise activității de predare a normelor privind legislația rutieră și instruire în vederea susținerii examenului de obținere a permisului auto. Astfel, ca polițist rutier însărcinat cu verificări în trafic, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu și eventual constata și aplica sancțiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la școala de șoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că între funcția de instructor auto și cea de agent de poliție - polițist rutiere există o legătură directă. Faptul că recurentul - reclamant a solicitat, anterior ocupării funcției de instructor auto, prin raport scris, aprobarea șefului/comandantului direct, nu înlătură necesitatea respectării de către acesta a regimului incompatibilităților, acestuia revenindu-i, în mod primordial obligația de a verifica dacă atribuțiile exercitate ca funcționar public cu statut special potrivit fișei postului sunt sau nu în legătură directă sau indirectă cu activitățile desfășurate în cadrul școlii de șoferi. În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând în mod corect că activitățile desfășurate în cadrul privat al școlii de șoferi sunt în legătură cu atribuțiile prevăzute în fișa de post a funcției publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcționar public cu statut special (agent de poliție și polițist rutier) a desfășurat și activitatea de instructor auto. Nu poate fi primită nici critica ce vizează asimilarea activității derulate de către recurent în calitate de instructor auto cu o activitate didactică. Din această perspectivă se reține că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013 "Școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere", astfel încât nu se poate reține o încadrare a acestora în sfera de reglementare a Legii nr. 1/2011 a educației naționale, ce vizează activitatea din domeniul didactic. Totodată, potrivit art. 2 din aceeași Anexă "Școlile de conducători auto își desfășoară activitatea în baza unei autorizații eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condițiile prezentelor Norme, sau în baza autorizației eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier", motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învățare în sensul Legii nr. 1/2011, astfel că acest argument nu poate fi reținut. În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate de recurent sunt nefondate, judecătorul fondului interpretând și aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente cauzei în raport de starea de fapt dedusă judecății. În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.