ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5832/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 7 martie 2018 sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018 emis de pârâtă, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 186 din data de 14 noiembrie 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ și fiscal promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței menționate în punctul I.2. a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate prin invocarea motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, invocând și jurisprudența CEDO, recurentul-reclamant a susținut, dintr-o primă perspectivă, că hotărârea atacată nu respectă prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în contextul în care judecătorul fondului nu a realizat nicio mențiune referitoare la probatoriul solicitat, încuviințat și administrat, iar expunerea de fapt reținută de instanță nu face nicio trimitere la probele administrate în cauză și nici la motivele pentru care s-au înlăturat susținerile reclamantului. Printr-o altă critică în recurs, a arătat recurentul că prima instanță a aplicat greșit prevederilor de drept material, în contextul în care B. este o entitate non - profit, constituită în baza Decretului nr. 31/1954 și O.G. nr. 26/2000, din toți crescătorii de animale din Comuna Siliștea înregistrați în Registrul Agricol și autorizați ANSVSA, în scopul de a promova interesele unor astfel de crescători și de a gestiona activitatea de pășunat de pe raza comunei Siliștea, având drept obiective preluarea în administrare a pășunii satului. A mai arătat recurentul că instanța de fond a ignorat faptul că pășunea este administrată, întreținută și curățată în integralitate de Asociație, nefiind parcelată, motiv pentru care pășunatul vitelor se face "de-a valma", în mod liber pe toată suprafața pășuni, iar recurentului nu i-a fost alocată nicio suprafață de teren, neavând, astfel, un beneficiu direct și nici un interes personal la adoptarea H.C.L. nr. 24/2014, votul său fiind exprimat în reprezentarea interesului general și comun al tuturor crescătorilor/deținătorilor de animale. Totodată, a învederat recurentul că sus indicata hotărâre de consiliu local, prin care s-a aprobat închirierea suprafeței de pășune de 467,7267 ha din proprietatea privata a comunei Siliștea, jud. Constanta către B., contra unei chirii, a intrat în circuitul civil, a fost contrasemnată pentru legalitate de către secretarul comunei, nu a fost vreodată contestată nici de către secretarul comunei, nici de instituția Prefectului, nici de către o alta autoritate ori persoana interesată, nu a fost anulată de instanță, nu a fost revocată de autoritatea emitentă, producând efectele juridice specific și bucurându-se de prezumția de legalitate. Din această perspectivă, a invocat recurentul prevederile art. 44, 47, 48, 115 alin. (7) și art. 117 din Legea nr. 215/2001.

Apărarea intimatei-pârâte Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, ca fiind temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 12 iulie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 24 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente, dar și de apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Instanța de fond a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluționarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, emis de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut că reclamantul, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Siliștea, jud. Constanța, s-a aflat în conflict de interese, în sensul că a încălcat dispozițiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, ale art. 75 și 77 alin. (1) și (2) din Legea nr. 393/2004 și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii nr. 24/29.04.2014 privind aprobarea închirierii suprafeței de 467,7267 ha pășune către B., jud. Constanța. Instanța a respins acțiunea reclamantului, în considerarea faptului că acesta s-a aflat în conflict de interese prin participarea la adoptarea Hotărârii nr. 24/29.04.2014, urmată de semnarea contractului de închiriere nr. x/13.05.2014, soluție pe care instanța de control judiciar, realizând propria verificare a incidenței prevederilor legale relevante în raport cu situația de fapt, o găsește ca fiind legală, în contextul în care, printr-o motivare conformă prevederilor art. 425 C. proc. civ., reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente materiei conflictului de interese. Răspunzând punctual motivelor de recurs formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate criticile subsumate de acesta cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constatând că motivarea judecătorului de primă instanță răspunde adecvat tuturor aspectelor invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată. Înalta Curte nu poate să dea eficiență criticilor recurentului privind neanalizarea de către primul judecător a unor aspecte, câtă vreme motivul de recurs invocat nu are în vedere analizarea expresă a fiecăruia dintre argumentele de fapt și de drept expuse în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun și să le răspundă în cadrul unui singur considerent. Exigența motivării hotărârii judecătorești este o garanție a caracterului echitabil al procedurii și împotriva arbitrariului instanței, fiind reglementată de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Pe de altă parte, astfel cum Înalta Curte a arătat în jurisprudența sa constantă, motivarea hotărârii judecătorești nu reprezintă o chestiune de cantitate, de volum, fiind necesară analiza acelor motive și apărări care sunt esențiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, acest aspect fiind evidențiat și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (hotărârea din Cauza Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, hotărârea din Cauza Perez împotriva Franței). Transpunând aceste repere teoretice în contextul criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că obligația instanței de fond de a motiva sentința pe care a pronunțat-o privește, în esență, arătarea situației de fapt pe care a reținut-o și a considerentelor de fapt și de drept pentru care a pronunțat soluția criticată în recurs, criterii legale pe care sentința recurată le îndeplinește. În realitate, în argumentarea susținerilor privind nemotivarea, recurentul-reclamant face trimitere doar la modalitatea de soluționare a raportului juridic dedus judecății, de apreciere a probelor și cum aceste probe trebuiau, în opinia sa, interpretate și coroborate între ele, declarându-și dezacordul față de concluzia instanței și față de sentința pronunțată. Or, aceste aspecte nu pot fi cenzurate de instanța de recurs, întrucât ele vizează temeinicia hotărârii recurate și nu pot constitui obiect al recursului, câtă vreme într-o astfel de cale extraordinară de atac instanța de reformare este ținută de limitele controlului de legalitate ce nu poate fi exercitat decât pentru motivele expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. În acest context, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Nefondate sunt și criticile circumscrise de recurent prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar apreciind că judecătorul fondului a realizat o corectă interpretare și aplicare a art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004 cu modificările și completările ulterioare, ce au fost invocate de intimata - pârâtă în justificarea emiterii Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 și a reținerii nerespectării, de către recurent, a normelor incidente regimului juridic al conflictelor de interese. Astfel, dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 definesc conflictul de interese, prin prisma existenței posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de către cel ce deține o demnitate/funcție publică, arătând că: Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Instanța de recurs reține că, din interpretarea teleologică a unui astfel de text normativ, rezultă că scopul reglementării a fost acela de prevenire a corupției (în acest sens fiind chiar titlul Legii nr. 161/2003), urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, rațiunea fiind aceea de a garanta respectarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care, în exercitarea acestora, interesul privat ar putea prevala asupra interesului public. În acest sens este și art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, care prevede astfel: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus". Totodată, "interesul personal" prevăzut la art. 75 din Legea nr. 393/2004 se referă, în mod complex, la natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj chiar pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care are o relație de angajament, indiferent de natura acestuia, sfera conflictului de interese reglementat de această lege fiind mai largă. În acest sens, art. 75 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleșilor locali arată că: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: (...) f) o asociație sau o fundație din care fac parte". Totodată, potrivit art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali prevede astfel: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". În cauză, reclamantul, în calitatea sa de consilier local al Comunei Siliștea, județul Constanța, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 24 din 29.04.2014, votând favorabil atât în sensul suplimentării ordinii de zi a ședinței Consiliului Local Siliștea din data de 29.04.2014 cu proiectul de hotărâre privind aprobarea închirierii suprafeței de 467,7267 ha pășune către B., jud. Constanța, cât și pentru aprobarea unei atare închirieri (hotărârea nr. 24 din 29.04.2014 fiind votată de toți cei 9 consilieri locali prezenți la ședință, printre care și recurentul). Relevant, din perspectiva incidenței conflictului de interese, este și faptul că, la data adoptării unei astfel de decizii, recurentul deținea calitatea de președinte și membru fondator al B., jud. Constanța ("Asociația"), semnând, de altfel, la data de 13.05.2014, în calitate de președinte al unei astfel de Asociații, chiar Contractul de închiriere pășune nr. 1937, perfectat cu Comuna Siliștea. În lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 393/2004, recurentul- reclamant, în calitatea sa de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Siliștea, județul Constanța și de membru fondator al Asociației, anticipând că o decizie a autorității publice din care face parte ar putea reprezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru Asociație sau pentru propriul patrimoniu, avea obligația "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor (mai precis situația sa de crescător de animale și președinte al Asociației), precum și obligația ca, din această cauză, să nu participe la dezbatere. Or, astfel de obligații legale nu au fost îndeplinite de reclamant, acesta participând la deliberarea și adoptarea hotărârii în cauză, dispoziția legală sus indicată necondiționând abținerea de la discutarea problemei supuse dezbaterii, de votul pe care alesul local intenționa să-l exprime. Din cuprinsul textelor de lege anterior citate rezultă că interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes personal al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor alesului public ce are un interes personal, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză. Contrar susținerilor recurentului, care de altfel a recunoscut situația de fapt, instanța de control judiciar apreciază, pe de o parte, că simpla calitate a Asociației de organizație non - profit nu este suficientă spre a înlătura obligațiile ce incumbau recurentului în virtutea sus indicatelor texte normative, cu atât mai mult cu cât unul dintre obiectivele asociației, a cărei președinte era recurentul, era tocmai cel de preluare în administrare a pășunii satului. Or perfectarea acelor acte juridice menite a asigura Asociației îndeplinirea obiectivelor pentru care a fost constituită (precum Contractul de închiriere pășune nr. 1937 din 13.05.2014), reprezintă un beneficiu pentru aceasta. Trebuie observat că textele normative evocate în paragrafele anterioare nu disting între tipurile de beneficii, sens în care orice categorie de beneficiu atrage incidența conflictului de interese de natură administrativă. Faptul că, în anumite situații, există și beneficii evaluabile în bani nu înseamnă că aspectul pecuniar concret este determinant. Totodată, modul de utilizare a pășunii, fie el "de-a valma" sau în variantă parcelată, nu înlătură efectele pe care utilizarea concretă a acesteia de către fiecare deținător de ovine (precum recurentul) le generează patrimoniului acestora, cel puțin din perspectiva asigurării necesarului de hrană a animalelor aflate în patrimoniul fiecăruia dintre membrii Asociației. Or, din Anexa nr. 2 a Contractului de închiriere pășune nr. 1937/13.05.2014 rezultă că, din totalul de 467,7267 ha pășune, a căror închiriere către Asociație a fost aprobată prin Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014, recurentului i-a fost alocată o suprafață de 18,51 ha în vederea asigurării pășunatului unui număr de 223 ovine, proprietatea recurentului, un atare beneficiu fiind unul individual, iar nu general, cum susține recurentul. Or, un astfel de aspect este de natură a infima susținerile recurentului privind lipsa unui beneficiu direct sau personal pe care adoptarea Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014 l-ar fi putut genera patrimoniului său. Înalta Curte nu poate valida aspectele evocate de recurent, privind necesitatea indicării, în concret, a folosului material generat, întrucât interpretarea dată în jurisprudența instanței supreme sintagmei "interes personal", din dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, este în sensul că determinant pentru atragerea sancțiunii conflictului de interese este simplul fapt al posibilității anticipării unui potențial beneficiu, al prefigurării acestuia, nepunându-se în discuție existența propriu-zisă, materializată, a beneficiului ori a unui folos, rațiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidența Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice. Astfel de aspecte rezultă în mod neechivoc din conținutul normativ al sus indicatului text, în care legiuitorul utilizează sintagmele "să anticipeze" și "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj". Totodată, instanța de control judiciar subliniază că, în cauza de față, controlul de legalitate nu vizează validitatea Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014, ci legalitatea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, prin care intimata-pârâtă a stabilit că recurentul a încălcat regimul conflictelor de interese, motiv pentru care Înalta Curte apreciază susținerile recurentului privind caracterul hotărârii de act administrativ ce a intrat în circuitul civil și nu a fost contestat, ca fiind străine de aspectele deduse judecății în litigiul pendinte. Pe cale de consecință, instanța de fond a analizat în mod corect efectele adoptării Hotărârii nr. 24 din 29.04.2014, în raport de prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, fiind întemeiată concluzia că recurentul - reclamant a avut un interes atât în calitate de președinte și membru fondator al Asociației, cât și unul personal în adoptarea hotărârii, câtă vreme aceasta i-a permis să atingă scopul utilizării pășunii aparținând unității administrativ- teritoriale pentru asigurarea pășunatului ovinelor proprietate personală. În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în persoana reclamantului, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal, iar hotărârea instanței de fond, care-l validează, este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material. Prin urmare, toate criticile formulate de recurentul - reclamant A. sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță fiind motivată în condițiile impuse de art. 425 C. proc. civ. și pronunțată urmare a unei corecte aplicări și interpretări a prevederilor legale incidente cauzei, motiv pentru care, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, nefiind identificate, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din același cod, motive de reformare a sentinței civile nr. 186 din data de 14 noiembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,