ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2811/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea, înregistrată, inițial, la data de 10.08.2021, sub nr. x/2021, pe rolul Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 emis de pârâtă, prin care au fost identificate elemente de încălcare a legislației privind regimul juridic al incompatibilităților întrucât în perioada 28.08.2008-04.03.2020 a exercitat simultan funcția de agent (polițist rutier) în cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Constanta și funcția de instructor auto în cadrul societății B. S.R.L., încălcând astfel dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnității publice a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Prin sentința civilă nr. 1964 din 8 noiembrie 2021, Tribunalul Constanța a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 02.12.2021, sub nr. x/2021*. Prin sentința civilă nr. 31 din 14 februarie 2022, Curtea a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului.

Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, admiterea în parte a acțiunii și anularea în parte a Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de pârâtă. După ce a prezentat situația de fapt, a susținut recurentul-reclamant că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, invocând excepția nulității parțiale a Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021, pe considerentul că aspectele învederate de ANI privesc o perioadă anterioară intrării în vigoare a art. 96 din Legea nr. 161/2003, articol care a fost introdus la 01.01.2011, prin Legea nr. 284/2010, și față de dispozițiile Legii nr. 176/2010, de modificare și completare a Legii nr. 144/2007, intrată în vigoare la 05.09.2010, încălcându-se principiul tempus regit actum. Nulitatea parțială absolută constă în faptul că raportul cuprinde o perioadă când legea nu era încă în vigoare, respectiv pentru cea cuprinsă între 2008-2011, când alin. (1) al art. 96 a fost introdus la 01.01.2011, prin modificarea de la pct. 3 al art. 40 Cap. IV din Legea cadru nr. 284/2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 877 din 28.12.2010. Astfel, atât timp cât nu exista cadrul legal pentru cuprinderea în cadrul raportului și a perioadei dintre anii 2008-2011, este vorba despre o greșită aplicare a legii, încălcându-se principiul tempus regit actum, neputându-se reține împrejurarea că în mod continuu reclamantul a deținut și exercitat simultan funcția de agent în cadrul Inspectoratului de Poliție Constanța și funcția de instructor auto, cât timp nu exista cadrul legal pentru aplicarea unui text care va fi introdus abia în anul 2011. De asemenea, nu se poate face constatarea incompatibilității în baza unei legi și stabilirea abaterii disciplinare în baza altui act normativ, cu atât mai mult cu cât articolul aplicat nu era în vigoare nici în Legea nr. 161/2003, nici în Legea nr. 176/2010 pentru perioada pretinsă ca fiind incompatibilitate. A mai arătat recurentul că Inspectoratul de Poliție al Județului Constanța, prin Raportul cu propunerea de aprobare nr. x/20.09.2004 și Adresa nr. x/24.09.2004, a aprobat desfășurarea de activități didactice. În Legea nr. 161/2003 nu era menționat art. 96 alin. (1) în forma actuală, și numai din data de 01.01.2011 incompatibilitățile stabilite agenților de poliție (polițist rutier) ar putea deveni aplicabile, ori raportul de evaluare cuprinde o perioadă mult înaintea modificării și aplicării legii. Întrucât în Legea nr. 161/2003 deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice de agent de poliție cât și a celei de instructor auto a fost legiferată ca incompatibilitate în art. 96 alin. (1) în forma actuală la 01.01.2011, calificarea de instructor auto a fost raportată la activitatea de cadru didactic, activitate permisă de lege la data încheierii contractului de muncă nr. x/11.05.2006. În contract era menționată funcția de instructor auto, care avea atribuții să predea cursuri privind Regulamentul rutier și cursuri de conducere, care erau și teoretice și practice. Ordinul MAI nr. 140/2016 prevede la art. 1 că polițistul poate exercita funcții sau activități în domeniul didactic, astfel că, potrivit acestui act normativ, se putea exercita activitatea de instructor auto. Nu a existat o normă specială care să prevadă expres care funcții sau activități desfășurate de funcționarii publici sunt incompatibile, abia prin art. 462 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr. 555/05.07.2019, făcându-se această distincție, fiind aplicabile dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. A mai arătat recurentul că s-a aflat în fața unei erori de fapt, neavând semnificația culpei, întrucât starea de incompatibilitate nu era prevăzută expres de lege, fiind introdusă abia în anul 2019, moment în care a demisionat, la 04.03.2020.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivului de casare invocat de recurent, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente. 5.1. O primă critică invocată de recurentul-reclamant A. se referă, în esență, la încălcarea principiului tempus regit actum, reiterând argumentele prezentate prin acțiune cu privire la faptul că cele reținute prin Raportul de evaluare întocmit de ANI ar privi o perioadă anterioară intrării în vigoare a art. 96 din Legea nr. 161/2003, în forma sa actuală, și față de dispozițiile Legii nr. 176/2010. Recurentul susține că, pentru perioada 2008-2011, nu se putea face constatarea incompatibilității în baza unei legi și stabilirea abaterii disciplinare în baza altui act normativ, cu atât mai mult cu cât articolul aplicat nu era în vigoare nici în Legea nr. 161/2003, nici în Legea nr. 176/2010, și că, odată cu aplicarea Legii nr. 176/2010, s-ar fi realizat o abrogare tacită a Legii nr. 161/2003, ope legis. Înalta Curte constată că prima instanță a constatat, în mod legal și temeinic, legalitatea Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care s-a reținut în sarcina recurentului-reclamant incompatiblitatea prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în forma în vigoare la data faptelor. Contrar alegațiilor recurentului, textul legal care reglementa incompatiblitatea a rămas, în esență, neschimbat pentru întregul interval în care s-a analizat starea sa de incompatibilitate, 2008-2020, forma articolului fiind aceeași, atât pentru perioada anterioară anului 2009, cât și pentru perioada 2009-2020. Astfel, art. 96 prevedea, în toate formele sale, faptul că funcționarii publici pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice (forma anterioară modificării aduse prin Legea nr. 330/2009), și în alte domenii de activitate din sectorul privat, activități care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului (forma ulterioară modificării din 2009). În ceea ce privește Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, în temeiul căreia intimata-pârâtă intimată a efectuat verificarea recurentului, Înalta Curte constată că, de asemenea, critica este neîntemeiată deoarece, întocmind raportul contestat în cauză, ANI a aplicat doar dispozițiile procedurale ale legii în vigoare la data când s-a făcut verificarea. Cu alte cuvinte, intimata-pârâtă ANI a aplicat legal, cu respectarea principiului neretroactivității legii, normele de drept material în vigoare la data faptei (respectiv Legea nr. 161/2003) și normele de procedură în vigoare la data verificării și întocmirii raportului (respectiv Legea nr. 176/2010). De altfel, sub acest aspect, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut în Procesul-verbal de unificare a practicii din data de 30.06.2014, că "nu este încălcat principiul neretroactivității legii civile în situația în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi". Aceste argumente sunt valabile și cu referire la excepția nulității raportului de evaluare, invocată de recurentul-reclamant prin recurs. Astfel, aplicarea dispozițiilor de drept substanțial se face potrivit normelor de drept procedural stabilite de Legea nr. 176/2010, iar în acest sens se poate afirma că cele două acte normative fac corp comun, și nu că Legea nr. 176/2010 ar fi abrogat tacit Legea nr. 161/2003. În această ordine de idei, Înalta Curte apreciază că este util să citeze considerentele reținute de Curtea Constituțională a României la pct. 27 din Decizia nr. 449/2015, prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, considerente prin care, în legătură cu art. 11, s-a arătat: "Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii (…)". Acest comentariu prezintă utilitate în cauză, întrucât confirmă faptul că dispozițiile din Legea nr. 176/2010 nu constituie norme de drept substanțial ci de drept procedural, reglementări care se supun principiului de imediată aplicabilitate a normelor de procedură. Astfel, întreaga procedură s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, iar, din punct de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum. 5.2. Un alt argument invocat de recurentul-reclamant în susținerea recursului vizează faptul că activitatea de instructor auto ar fi fost permisă de lege, la data încheierii contractului de muncă nr. x/11.05.2006, calificarea de instructor auto fiind raportată la activitatea de cadru didactic. De asemenea, mai apreciază recurentul că abia la 01.01.2011, art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 ar fi legiferat situația de incompatibilitate privind calitatea de polițist rutier și cea de instructor auto. Înalta Curte reține că finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice. Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi. O funcție de demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor, și prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților. Or, în cauză, aspect necontestat, recurentul-reclamant, în perioada 28.08.2008-04.03.2020, a exercitat simultan funcția de polițist rutier în cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Constanța și funcția de instructor auto. Activitatea de instructor auto a fost menționată și în declarațiile de avere aferente perioadei respective. Din interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiții pentru existența stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfășoare în același domeniu de activitate, iar între funcția deținută în celălalt domeniu de activitate reținut și atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, stabilite prin fișa postului, să existe o legătură directă sau indirectă. Așadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice, și a unei activități conexe, în mediul privat, se vor avea în vedere, spre comparație atribuțiile din fișa postului de funcționar public și cele din domeniul/domeniile de activitate din sfera privată. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că există o legătură directă între cele două activități atâta vreme cât din fișa postului depusă la dosarul de fond a rezultat că reclamantul derula în perioada de referință atribuții grefate pe activitatea în domeniul aplicării/controlului respectării prevederilor legale privind normele de circulație rutieră, supravegherea, îndrumarea și controlul, în condițiile legii, a participanților la traficul rutier, atribuții ce au o potențială relaționare cu atribuțiile exercitate de acesta în calitate de instructor auto la școala de șoferi, circumscrise activității de predare a normelor privind legislația rutieră și instruire în vederea susținerii examenului de obținere a permisului auto. Așadar, a fost demonstrată fără putință de tăgadă existența unei legături între aceste două activități, în condițiile în care activitatea de agent de poliție însărcinat cu verificări în trafic presupune constatarea și aplicarea de sancțiuni chiar și a acelor conducători auto pe care, eventual, i-a îndrumat ca instructor școlar. În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând în mod corect că activitățile desfășurate în cadrul privat al școlii de șoferi fiind în legătură cu atribuțiile prevăzute în fișa de post a funcției publice. Nu poate fi primită nici opinia recurentului-reclamant, în sensul că activitatea desfășurată ca instructor a fost aprobată de conducerea IPJ Constanța pentru că viza activități didactice. Faptul că ar fi avut aprobarea IPJ Constanța nu are relevanță din perspectiva existenței stării de incompatibilitate, ci, eventual, poate fi avută în vedere la o eventuală procedură disciplinară. De asemenea, nu se poate reține că ar fi desfășurat "activități în domeniul didactic", pentru că acestea presupun activități desfășurate în sistemul de învățământ, public sau privat, pe când activitatea de instructor auto este o activitate specială, atestată de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, activitate care, în mod evident, se află în strânsă legătură cu activitatea poliției rutiere. Referitor la susținerea recurentului, că textul art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 abia în anul 2011 ar fi legiferat situația de incompatibilitate privind calitatea de polițist rutier și cea de instructor auto, Înalta Curte constată, după cum a reținut și prima instanță, că forma modificată a articolului menționat este mai permisivă decât forma inițială a actului, anterioară anului 2011, care permitea doar exercitarea de activități în domeniul didactic, al cercetării ștințifice și al creației literar-artistice și care nu făcea nicio distincție/excepție și nu permitea exercitarea unor funcții din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate de funcționarul public. Deci, sunt nefondate criticile recurentului că forma inițială a art. 96 alin. (1) nu ar fi legiferat incompatibilitatea dintre funcția de agent rutier și cea de instructor auto, care, după cum s-a reținut, nu poate fi asimilată unei activități în domeniul didactic. Prin urmare, susținerile recurentului-reclamant nu sunt apte a dovedi incidența motivului de casare invocat, prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea recurată fiind pronunțată și motivată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile în cauză. 5.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.