ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 634/2023

Ședința publică din data de 8 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, la data de 30.06.2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/10.06.2021, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin sentința civilă nr. 280/CA din 22 decembrie 2021 Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea promovată în contencios administrativ de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile a formulat recurs recurenta-reclamantă A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta critica, în principal, neîntrunirea condiției esențiale referitoare la contribuția persoanei evaluate în ceea ce privește emiterea autorizațiilor de construire, din perspectiva art. 25 din Legea nr. 176/2010, în sensul că recurenta, prin prisma dispozițiilor legale incidente (art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991), respectiv a atribuțiilor de serviciu menționate în fisa postului, nu a emis un act administrativ nu a încheiat un act juridic, nu a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii.

În ceea ce privește prima ipoteza, în raport de natura juridică a actelor administrative la care se face referire în cadrul raportului de evaluare, respectiv autorizații de construire, este cert că există dispoziții legale exprese cu privire la emitentul acestui gen de act administrativ, și anume art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 5,071991, potrivit cu care autorizațiile de construire/desființare pentru construcțiile și lucrările de orice fel se emit de către primarii municipiilor sau orașelor.

Nu există nicio altă dispoziție legală expresă care să instituie necesitatea obținerii unui aviz favorabil prealabil sau necesar, în funcție de care emitentul autorizației de construire să emită o decizie de aprobare a emiterii actului administrativ sau de refuz al eliberării acestuia.

În strânsa legătura cu susținerile anterioare, este cert ca recurenta nu a luat nicio decizie în procesul de emitere a autorizației de construire, întrucât aceasta nu avea atribuții legale în acest sens. Nici în raportul de evaluare nu se face vreo mențiune în acest sens, în afara susținerii că reclamanta a întocmit cele 4 autorizații.

În final, consideră că nici ultima ipoteza nu este incidența în cauza, întrucât reclamanta nu a participat efectiv, la luarea unei decizii, nefiind identificat în mod concret actul care să ateste manifestarea de voința a acesteia în sensul aprobării emiterii actelor administrative la care se face referire.

În concret, așa cum s-a menționat, autorizațiile de construire se semnează de către primar, secretarul unității administrativ teritoriale și de arhitectul șef al municipiului/județului sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului si urbanismului, în contextul inexistentei unui arhitect șef.

În realitate, contrasemnarea de către reclamantă a autorizațiilor de construire este mai mult o practică administrativă derulată la nivelul autorității competente, Primarul Municipiului Constanta, practică ce semnifică doar identificarea persoanei care a întocmit, în sensul completării în mod formal a autorizației de construire, fără ca acest funcționar să fi luat decizii, să fi dat aprobări sau avize cu privire la emiterea actului administrativ, în concret a autorizațiilor de construire.

Suplimentar, niciunul dintre beneficiarii reali ai actelor administrative constând în cele 4 autorizații de construire nu au vreo legătura cu reclamanta din perspectiva art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În concluzie, exercitându-și prerogativele legale, în limitele competenței, recurenta nu s-a aflat în situația de a avea un drept de opțiune cu privire la emiterea autorizațiilor de construire, respectiv între a semna sau nu respectivele documente.

Astfel, în condițiile în care nu a participat la luarea unei decizii în ceea ce privește emiterea autorizațiilor, semnarea lor fiind realizata în baza atribuțiilor de serviciu și nu în urma unui proces deliberativ, nu se poate susține ca recurenta s-ar fi aflat în conflict de interese.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs raportat la sentința atacată și la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/10.06.2021, pârâta Agenția Națională de Integritate a stabilit că în urma finalizării evaluării efectuate în lucrarea nr. 45372/S/II05.12.2018 privind pe A., că au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese, având în vedere că în perioada 05.04.2018 - 21.06.2018, reclamanta a întocmit în calitate de funcționar public în cadrul Serviciului Autorizații în Construcții, Direcția de Urbanism - Primăria Municipiului Constanța, patru autorizații de construcție având la bază documentația tehnică elaborată de B. S.R.L., societate la care soțul persoanei evaluate deține calitatea de asociat, încălcând astfel dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

S-a mai reținut că persoana evaluată deține funcția publică de inspector în cadrul Serviciului Autorizații în Construcții, Direcția de Urbanism din Primăria Municipiului Constanța începând cu data de 28.08.2014, în perioada 08.11.2014 – 09.07.2018 a fost căsătorită cu dl. C. și în perioada 05.04.2018 - 21.06.2018 a întocmit/redactat cele patru autorizații de construire, având la bază documentația tehnică elaborată de societatea în care soțul deținea calitatea de asociat.

Potrivit prevederilor art. 79 din Legea nr. 161/2003, "(1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situații: (...); c) interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice".

Conform art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni".

Recurenta în motivele de recurs susține în mod eronat că soluția instanței de fond este "netemeinică și nelegală", arătând că nu sunt întrunite cumulativ condițiile legale pentru a se constata conflictul de interese,(.) .

Înalta Curte apreciază că hotărârea instanței de fond, sub aspectul criticilor invocate de recurentă, este temeinică și legală.

Astfel în perioada 05.04.2018 - 21.06.2018 în calitate de funcționar public în cadrul Serviciului Autorizații în Construcții, Direcția de Urbanism - Primăria Municipiului Constanța, recurenta a întocmit 4 (patru) autorizații de construcție având la bază documentația tehnică elaborată de S.C. B. S.R.L. (societate la care soțul persoanei evaluate deține calitatea de asociat), încălcând astfel dispozițiile art. 79 alin. 1it. c) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 7 din Legea nr; 50/1991 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții "autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, in cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții.

Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, "(1) Autorizația de construire constituie actul final de autoritate al administrației publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcții corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea realizarea; exploatarea și postutilizarea construcțiilor. (2) Autorizația de construire se emite în baza documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, elaborată în condițiile prezentei legi, în temeiul și cu respectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, avizate și aprobate potrivit legii.

Or, autorizația de construire a fost semnată și de către recurenta-reclamantă, fiind îndeplinită ipoteza prevăzută de art. 79 alin. (1) lit. și) c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare:

Prin urmare, recurenta s-a aflat în conflict de interese întrucât a întocmit în calitate de funcționar public în cadrul Serviciului Autorizații în Construcții, Direcția de Urbanism - Primăria Municipiului Constanța, patru autorizații de construire având la bază documentația tehnică elaborată de SC B. S.R.L., societate la care soțul persoanei evaluate deține calitatea de asociat.

Astfel, întocmirea și semnarea autorizațiilor de construire nu reprezintă o simplă formalitate, ci o operațiune asumată de verificare a legalității actelor care stau la baza emiterii autorizațiilor de construire, potrivit fișei postului, care prevede printre atribuții verificarea documentațiilor tehnice prezentate de către beneficiari și întocmirea autorizațiilor de construire.

Coroborând perioada supusă evaluării, respectiv data de 05.04.2018 - 21.06.2018 cu perioada de emitere a celor patru autorizații de construire, rezultă că recurenta-reclamantă A. a fost numită prin Dispoziția nr. 3481/29.09.2017 în funcția publică de execuție din cadrul Serviciului autorizări, Direcția urbanism, iar potrivit fișei postului nr. 126701/02.10.2017, aceasta avea, printre atribuții: verificarea documentațiilor tehnice prezentate de către beneficiari, întocmirea autorizațiilor de construire, întocmirea și trimiterea centralizatoarelor cu lucrările autorizate în vederea urmăririi respectării documentațiilor tehnice vizate spre neschimbare, instituțiilor cu drept de control.

Or, contrar celor afirmate de recurentă, cum în mod corect a reținut și instanța de fond, din documentele aflate la dosarul cauzei și fișa postului se observă că aceasta avea atribuții în verificarea documentațiilor tehnice care erau prezentate în vederea obținerii autorizațiilor, de construire, activitate de verificare ce putea duce la obținerea sau nu a autorizației, astfel că elaborarea și întocmirea actului nu reprezintă o simplă formalitate, o operațiune în realizarea căreia funcționarul public însărcinat în acest sens nu ar avea nicio contribuție și nu ar lua nicio decizie, cum eronat susține recurenta.

Se poate observa că, conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru soț ori rudele sale apropiate.

Așadar, contrar celor susținute de recurentă, aceasta trebuia să își îndeplinească obligația de a se abține iar ulterior, să fie desemnat un înlocuitor al său, în limitele regulamentului de ordine interioară al instituției.

Relevant este că legiuitorul nu distinge cum este obținut folosul material de către persoana evaluată, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei, influențe, prin simplul fapt că în calitatea de funcționar și public, reclamanta ar fi aptă să influențeze activitatea în favoarea unei societății în cadrul căreia soțul său are interese patrimoniale, ci și prin aceea că putea manifesta o lipsă de obiectivitate în rezolvarea sarcinilor de serviciu.

Avantajul patrimonial, chiar și eventual sau viitor se circumscrie sintagmei de interes personal.

Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situațiile în care funcționarii publici ar sluji interes personal, datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaților lor un anumit avantaj.

Conflictul de interese, ca instituție juridică administrativă are în vedere modul în care o persoană își exercită atribuțiile pe care le deține în temeiul unei funcții/calități raportat la eventuala creare a unui contex favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj, pentru sine sau pentru o serie de alte persoane cu care dezvolți diferite relații,

Conform principiilor enunțate de acest act normativ, persoanele care dețin funcții publice, sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, pentru soț, rude sau alte persoane în considerarea funcției lor.

Date fiind considerentele expuse anterior, dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la abținerea de la orice activități care ar putea genera o stare de conflict de interese.

Pentru considerentele expuse, instanța de fond a făcut aplicarea corectă a normelor de drept material, dispunând în mod corect respingerea ca neîntemeiată a contestației și menținerea ca temeinic și legal a raportului de evaluare.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 280/CA din 22 decembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 februarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.