ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 122/2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, introdusă la data de 19.04.2023 pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, să se dispună:

1) anularea Ordinului de Inspecție nr. 295 emis de Președintele Consiliului Concurenței la data de 24.03.2023 și, pe cale de consecință,

2) anularea tuturor actelor de inspecție desfășurate de Consiliul Concurenței în baza acestuia, inclusiv, dar fără a se limita la Procesele-verbale de sigilare nr.RG-4083 din 28.03.2023 și de desigilare nr. RG-4132 din 29.03.2023, Procesele-verbale de sigilare nr. RG-4175 din 29.03.2023 și de desigilare nr. RG-4212 din 30.03.2023, Consemnarea din 30.03.2023, Proces-verbal de constatare și inventariere nr. RG-4248 din 30.03.2023 – acte încheiate de inspectorii de concurență în cadrul inspecției inopinate la punctul de lucru al A S.A., Proces-verbal de constatare și inventariere nr. RG 4149 din data de 29.03.2023 încheiat de inspectorii de concurență din data de 29.03.2023 la sediul societății;

3) obligarea Consiliului Concurenței la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin Sentința nr. 1937 din 4 decembrie 2023, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității, ca neîntemeiată.

A admis excepția inadmisibilității și a respins capătul de cerere având ca obiect anularea actelor de inspecție subsecvente Ordinului nr. 295/ 24.03.2023, ca inadmisibil.

A respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva Sentinței nr. 1937 din 4 decembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A S.A., întemeiat pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În susținerea recursului, recurenta-reclamantă critică respingerea ca inadmisibil a capătului subsidiar de cerere și încălcarea disp. art. 5 art. 9 art. 22 și art. 30 alin. (4) C. proc. civ., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Așa cum reiese din formularea petitului subsidiar, acesta este o veritabilă cerere accesorie, consecință a cererii principale, sens în care este și sintagma „și pe cale de consecință”.

Potrivit disp. art. 30 alin. (4) C. proc. civ., cererile accesorii sunt acele cereri a căror soluționare depinde de soluția dată unui capăt de cerere principal, prin urmare, cererea accesorie este admisibilă, însă soluționarea sa depinde de rezolvarea acordată capătului principal de cerere.

Neanalizarea cererii accesorii reprezintă o încălcare a limitelor disponibilității stabilite prin cerere, fiind nesocotit și raportul de accesorialitate dintre capătul principal și capătul de cerere subsecvent.

Procedând astfel, prima instanță a încălcat principiul dreptului la un proces echitabil, a limitat sfera dreptului de dispoziție al părții și a restrâns nejustificat accesul la justiție al reclamantei.

Recurenta-reclamantă susține respingerea eronată a criticilor privind comunicarea tardivă a ordinului de inspecție, încălcarea disp. art. 40 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, motiv de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Ordinul de inspecție nu a fost comunicat înainte de începerea inspecției, potrivit disp. art. 40 alin. (1) teza finală din Legea nr. 21/1996, inspecția debutând la orele 10, în data de 28.03.2023, iar ordinul a fost comunicat la orele 11.50, în aceeași zi.

Necomunicarea în termenul legal a ordinului de inspecție duce la dispariția cadrului legal pentru realizarea inspecției, întreaga procedură fiind viciată.

Comunicarea ordinului de inspecție deschide posibilitatea efectuării inspecției și permite respectarea dreptului la apărare.

Prima instanță nu a analizat criticile formulate în privința încălcării disp. art. 40 alin. (1) teza finală din Legea nr. 21/1996, restrângând sfera de exercitare a dreptului la apărare, sub aspectul accesului efectiv la justiție.

Recurenta-reclamantă susține încălcarea disp. art. 38 alin. (2) teza finală din Legea nr. 21/1996, prima instanță nu a făcut distincție între indiciile necesare pentru a declanșa investigația și cele pentru realizarea inspecției inopinate, nu a cercetat nici existența concretă a indiciilor pretinse de intimat sau relevanța/ suficiența acestora, necesară pentru a justifica desfășurarea inspecției inopinate.

Prima instanță a încălcat disp. art. 38 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, acreditând nelegal ideea că pentru desfășurarea inspecției inopinate, era necesar „un temei suficient pentru începerea investigației”, fără a fi necesare indicii suplimentare/ distincte pentru declanșarea inspecției inopinate.

Din interpretarea disp. art. 38 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 reiese că obligația verificării existenței indiciilor de către inspectorii de concurență abilitați cu puteri de inspecție, în vederea declanșării inspecției inopinate, este o operațiune distinctă.

În realitate, interpretarea sistematică a disp. art. 38 alin. (2) din Legea nr. 21/ 1996 condiționează declanșarea inspecției de existența indiciilor privind identificarea unor documente sau informații la locul inspectat, fără ca această condiție să poată fi considerată de plano îndeplinită prin raportare la justificarea declanșării investigației ori autorizării judiciare anterioare.

Art. 38 alin. (2) din Legea nr.21/1996 prevede că inspecția poate avea loc numai dacă există indicii, în timp ce art. 40 din Legea nr. 21/1996 prevede că inspecția se face în baza unui ordin emis de către președintele Consiliului Concurenței și cu autorizarea judiciară dată prin încheiere de președintele Curții de Apel București sau de către un judecător delegat de acesta.

Prin urmare, legiuitorul nu a înțeles să limiteze obligația inspectorilor abilitați cu puteri de inspecție la verificarea existenței autorizării judiciare, aceștia au obligația să analizeze existența unor indicii în vederea declanșării inspecției inopinate, iar rezultatul analizei să fie consemnat într-un proces-verbal de constatare și inventariere.

O interpretare contrară înseamnă ignorarea argumentelor de interpretare sistematică și logică, dar și o neglijare a interpretării principiilor de tehnică legislativă, în special principiul unității terminologiei consacrat de art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

De altfel, chiar prima instanță a reținut că „sensul textului legal este acela al efectuării inspecției când pârâtul deține indicii că în sediul controlat poate identifica informații care sunt necesare investigației”, admițând necesitatea de a justifica existența unor indicii suplimentare și distincte de către Consiliu în vederea demarării la realizarea inspecției inopinate.

Și potrivit jurisprudenței Curții Constituționale exprimate în Deciziile nr. 53/ 17.02.2015 și nr. 390/ 04.06.2019, analiza efectuată de instanță cu ocazia autorizării judiciare, care verifică pretinsul „suficient temei” pentru declanșarea inspecției, nu pune în discuție fondul problemei, iar constatarea judiciară a existenței indiciilor nu înlătură analiza proprie pe care inspectorii abilitați cu puteri de inspecție trebuie să o facă preliminar realizării inspecției.

Chiar dacă s-ar admite că declanșarea investigației este un indiciu suficient pentru desfășurarea inspecției, recurenta-reclamantă susține că Nota direcției de resort a Consiliului Concurenței nr. 522/ 20.03.2023 este ulterioară emiterii Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 274/ 16.03.2023, prin care s-a dispus declanșarea unei investigații din oficiu, astfel că aceasta nu putea să stea la baza hotărârii de declanșare a investigației.

Or, potrivit disp. art. 7 din Ordinul nr. 377/2017 privind punerea în aplicare a Regulamentului de procedură al Consiliului Concurenței, nota Direcției de resort stă la baza deciziei de declanșare a investigației.

Nota Direcției de resort nr. 522/ 20.03.2023 arată evoluția prețurilor, obiectul acesteia stabilind incapacitatea sa de a constitui un indiciu rezonabil, de natură a justifica autorizarea unei inspecții inopinate la sediile sociale și la punctele de lucru ale recurentei-reclamante.

De altfel, prima instanță a reținut că nota sus-menționată a stat la baza formulării cererii de autorizare a inspecției inopinate și nu la baza emiterii ordinului de declanșare a investigației, iar în prezenta cauză nu poate fi analizată decât legalitatea Ordinului de inspecție nr. 295/ 24.03.2023, astfel că nu pot fi identificate pretinsele indicii avute în vedere de intimat.

În acord și cu jurisprudența recentă a CJUE, din cauza Casino c. Comisia C-693/20P, decizia Comisiei Europene de efectuare a unei inspecții inopinate este nelegală în măsura în care indiciile pe care aceasta s-a întemeiat atunci când a dispus-o, nu au fost identificate și respectiv consemnate în mod legal.

În speță, Comisia Europeană nu și-a îndeplinit obligația de a înregistra, în mod corespunzător, interviurile pe care le-a realizat cu furnizorii pentru a colecta informații referitoare la investigația sa.

Potrivit jurisprudenței europene, Consiliul trebuie să indice, în cel mai precis mod posibil, prezumțiile pe care înțelege să le verifice, mai exact ce anume caută și la ce elemente trebuie să se refere inspecția, potrivit Hotărârii din cauza Orange c. Comisia T-402/13, încălcarea acesteia constituind temei pentru casarea sentinței atacate, în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Lipsa indiciilor urmărite de intimat conduce, implicit, și la încălcarea dreptului la un proces echitabil, precum și la încălcarea dreptului la apărare, ținând seama că efectuarea inspecției presupune restrângerea substanțială a drepturilor întreprinderii implicate.

Pârâta Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii atacate.

II. Soluția instanței de recurs

Analiza motivelor de casare:

În cuprinsul criticii întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține încălcarea disp. art. 5 art. 9 art. 22 și art. 30 alin. (4) C. proc. civ., ca urmare a respingerii greșite ca inadmisibilă a cererii accesorii, având ca obiect anularea tuturor actelor de inspecție desfășurate de intimat, în baza ordinului de inspecție, incluzând, dar fără a se limita la procesele-verbale de sigilare și desigilare.

Potrivit disp. art. 30 alin. (4) C. proc. civ., cererile accesorii sunt acele cereri a căror soluționare depinde de soluția dată unui capăt de cerere principal, astfel că de anularea tuturor actelor de inspecție desfășurate în baza Ordinului de inspecție nr. 295/ 24.03.2023, depinde soluția pronunțată de prima instanță în privința capătului principal de cerere.

În speță, instanța de fond a respins ca neîntemeiată cererea de anulare a Ordinului de inspecție nr. 295/ 24.03.2023, cererea accesorie urmând să primească aceeași dezlegare.

Înalta Curte reține că anularea unui act administrativ presupune că acesta este atât nelegal, cât și vătămător, astfel că repunerea părților în situația anterioară se realizează prin înlăturarea tuturor efectelor vătămătoare, inclusiv prin desființarea unor acte subsecvente.

În situația analizată, respingerea ca inadmisibilă a cererii de anulare a actelor de inspecție desfășurate în baza Ordinului de inspecție nr. 295/ 24.03.2023, în loc de respingerea ca neîntemeiată a unei astfel de cererii ca urmare a respingerii cererii de anulare a ordinului de inspecție nu întrunește condițiile prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ..

Sentința recurată nu poate fi casată pentru motivul invocat, întrucât capătul principal de cerere a fost respins, iar cererea accesorie a primit aceeași dezlegare.

Chiar dacă s-ar considera că disp. art. 5 art. 9 art. 22 și art. 30 alin. (4) C. proc. civ. au fost încălcate, iar încălcarea acestor reguli de procedură atrage sancțiunea nulității, rejudecarea cererii accesorii este limitată de soluția dată asupra capătului principal al cererii, iar o soluție de respingere ca neîntemeiată a cererii accesorii, în locul celei de inadmisibilitate nu este utilă și nu schimbă cu nimic dezlegarea cauzei.

Prin urmare, critica va fi respinsă ca nefondată.

Cu privire la critica privind comunicarea tardivă a Ordinului de inspecție nr.295 din 24.03.2023, la încălcarea disp. art. 40 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, motiv subsumat prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte o va respinge ca nefondată.

Recurenta-reclamantă susține că a fost încălcată dispoziția art. 40 alin. (1) teza finală, deoarece copia certificată a ordinului de inspecție, precum și o copie a autorizației judiciare nu au fost comunicate înainte de începerea inspecției.

În concret, recurenta-reclamantă reclamă faptul că inspecția a debutat în data de 28.03.2023, începând cu orele 10.00 și până la orele 16.30, însă ordinul a fost comunicat, prin remitere, managerului industrial, la orele 11.50.

Prima instanță a arătat, în mod corect că cercetarea legalității actului administrativ nu se poate raporta la împrejurări ulterioare emiterii acesteia, ce țin de executarea în concret a dispozițiilor din cuprinsul său.

Recurenta-reclamantă era datoare să indice vătămarea rezultată ca urmare a acestei situații, însă societatea a semnat fără obiecțiuni procesul-verbal de constatare și inventariere din data de 29.03.2023.

În plus, se constată că inspecția s-a desfășurat în perioada 28 – 29 martie 2023, dispoziția pretins încălcată nu este prevăzută sub sancțiunea nulității absolute, nefiind afectat dreptul la apărare și accesul efectiv la justiție în privința recurentei-reclamante.

În ceea ce privește încălcarea disp. art. 38 alin. (2) teza finală din Legea nr.21/1996, prin respingerea criticii privind obligația de verificare a indiciilor, motiv de casare subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că s-a invocat din partea recurentei-reclamante faptul că prima instanță nu face distincția între indiciile necesare pentru a declanșa investigația și indiciile necesare pentru realizarea inspecției inopinate.

Altfel spus, recurenta-reclamantă pretinde că disp. art. 38 alin. (2) din Legea nr.21/1996 condiționează declanșarea inspecției inopinate de existența indiciilor privind identificarea unor documente sau informații în locul inspectat, fără ca această condiție să poată fi considerată de plano îndeplinită prin raportare la justificarea declanșării investigației ori autorizării judiciare anterioare.

Art. 38 alin. (2) teza finală din Legea nr. 21/1996 prevede că inspectorii de concurență cu posturi de inspecție vor proceda la actele prevăzute la alin. (1) de exemplu să intre în spații, să examineze orice documente, să ceară explicații, să ridice extrase din documente, să sigileze orice amplasament, numai dacă există indicii că pot fi găsite documente sau pot fi obținute informații considerate necesare pentru îndeplinirea misiunii lor, iar rezultatul acestora va fi consemnat într-un proces-verbal de constatare și inventariere.

Din conținutul Ordinului nr. 295 din 24.03.2023 prin care s-a dispus efectuarea unei inspecții inopinate la sediul social și la sediile secundare ale recurentei-reclamante, reiese că intimatul-pârât desfășoară o investigație privind posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea nr.21/1996 și art. 101 alin. (1) TFUE, societatea A SA este una dintre întreprinderile investigate.

Indiciile prevăzute de lege vizează existența unor informații sau documente ce pot fi găsite în spațiile în care se va desfășura inspecția inopinată, or din actele dosarului rezultă că se urmărea accesul la o anumită adresă de e-mail, respectiv a fostului administrator.

În ceea ce privește nota cu caracter intern, din cuprinsul Încheierii nr. 8 din data de 23.03.2023, rezultă că aceasta a stat la baza autorizării desfășurării inspecției inopinate, neputând să stea la baza emiterii Ordinului de declanșare a investigației nr. 274/ 16.03.2023, după cum afirmă recurenta-reclamantă, deoarece nota este ulterioară acestui ultim ordin, având nr. 522/ 20.03.2023.

Referitor la jurisprudența CJUE din cauza Casino c. Comisia, se reține în speță, existența indiciilor pentru efectuarea unei inspecții inopinate, iar în privința încălcării dreptului la un proces echitabil și dreptului la o cale de atac eficientă, recurenta-reclamantă a enunțat dispozițiile ce se pretinde că au fost încălcate însă nu a arătat în concret modalitatea în care s-a produs vătămarea sa.

Față de acestea, nefiind întrunite disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursul formulat de reclamanta A S.A. împotriva Sentinței nr.1937 din 4 decembrie 2023 a Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 17 ianuarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.