ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 266/2025

Ședința publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 09 iunie 2023 sub numărul x/2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENȚEI anularea Ordinului de Inspecție nr. 582/22.05.2023 emis de către Președintele Consiliului Concurenței la data de 22.05.2023 și comunicat la data de 23.05.2023, anularea tuturor actelor de inspecție efectuate de Consiliul Concurenței în baza acestuia, inclusiv, dar fără a se limita la Procesul-verbal de constatare și inventariere nr. x din data de 23.05.2023, încheiat de inspectorii de concurență în data de 23.05.2023 la punctul de lucru din Strada x 89-61, București, cu obligarea Consiliului Concurenței la suportarea cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentului litigiu.

Prin sentința civilă nr. 1712/2023 pronunțată la 17 noiembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea reclamant A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENȚEI, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1712/2023 pronunțate la 17 noiembrie 2023 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A. S.A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

Primul motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., vizează încălcarea principiului unicității inspecției. Recurenta A. susține că obiectul celei de-a doua inspecții inopinate, dispusă prin Ordinul nr. 582/22.05.2023, se suprapune cu cel al primei inspecții, ambele vizând aceeași arhivă de e-mail a fostului administrator B.. În lipsa unor indicii noi, distincte și concrete, care să justifice o nouă intervenție, consideră că această inspecție este nelegală, fiind lipsită de temei și contrară prevederilor art. 38 din Legea concurenței nr. 21/1996. Invocă jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, în special cauza C-693/20P (Casino c. Comisia), care statuează că inspecțiile inopinate sunt ilegale în absența unor indicii identificate și conservate în mod legal.

Al doilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., privește caracterul contradictoriu și nemotivat al hotărârii. Instanța de fond ar fi reținut, pe de o parte, că inspecția vizează punctual arhiva dlui B., iar pe de altă parte că obiectul inspecției este general, incluzând documentele societății. Această ambiguitate generează confuzie cu privire la scopul real al inspecției și afectează validitatea hotărârii. Se invocă dispozițiile art. 36 și 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum și art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, care impun claritate, precizie și previzibilitate în redactarea actelor normative și administrative.

Al treilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., denunță interpretarea greșită a normelor de drept material. Susține că instanța a validat inspecția exclusiv în baza autorizării judiciare, fără a verifica existența unor indicii concrete privind necesitatea acesteia, încălcând astfel art. 38 alin. (2) din Legea concurenței. Mai arată că inspecția a fost lipsită de caracter inopinat, fiind declanșată la o distanță semnificativă de momentul în care societatea și-a exprimat disponibilitatea de colaborare, ceea ce contravine scopului inspecției inopinate. În plus, se invocă încălcarea principiului proporționalității, întrucât a fost ridicată întreaga arhivă, incluzând informații personale și irelevante pentru investigație, fără aplicarea unui filtru de selecție. Se invocă dispozițiile art. 5 din Ordinul nr. 377/2017 privind procedura Consiliului Concurenței, art. 8 din Directiva ECN UE 2019/1, art. 28 din Regulamentul nr. 1/2003, precum și jurisprudența CJUE din cauzele C-466/19 P (Qualcomm), C-583/13 P (Deutsche Bahn), T-402/13 (Orange), T-339/04 (France Télécom), T-135/09 (Nexans France) și T-325/16 (České dráhy).

În susținerea recursului, recurenta-reclamantă A. mai invocă încălcarea principiului răspunderii personale, întrucât aceeași arhivă a fost ridicată de la trei societăți distincte (A., C. și D.), fără individualizarea corespondenței în funcție de calitatea de administrator a dlui B. în cadrul fiecărei entități. Se mai susține că inspecția a fost extinsă în mod nelegal asupra unei arhive aparținând unei societăți din Franța, fără solicitarea asistenței autorității de concurență din acel stat, încălcând astfel principiul competenței teritoriale și dispozițiile art. 22 din Regulamentul nr. 1/2003. În acest sens, se invocă jurisprudența relevantă din alte state membre, precum cauza Bayerische Motoren Werke AG vs. Competition and Markets Authority.

În concluzie, solicită casarea sentinței civile nr. 1712/17.11.2023 și anularea Ordinului de inspecție nr. 582/22.05.2023, invocând lipsa de temeinicie și legalitate a acestuia, precum și încălcarea unor principii fundamentale de drept european și național în materia concurenței, dreptului la apărare și protecției jurisdicționale efective.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat/nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a Ordinului de Inspecție nr. 582/22.05.2023 emis de către Președintele Consiliului Concurenței la data de 22.05.2023 și comunicat la data de 23.05.2023, anularea tuturor actelor de inspecție efectuate de Consiliul Concurenței în baza acestuia, inclusiv, dar fără a se limita la Procesul-verbal de constatare și inventariere nr. x din data de 23.05.2023, încheiat de inspectorii de concurență în data de 23.05.2023.

Prin sentința recurată s-a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A., ca neîntemeiat, aceasta formulând recurs și invocând pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecății, ținând seama de conținutul actelor atacate, a coroborat dispozițiile incidente și a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanța de recurs reține că recursul formulat de reclamantă este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reține faptul că, în privința criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situației de fapt acestea exced controlului instanței de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinței nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege și nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă.

În raport cu criticile formulate de recurenta CNAIR S.A. în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune constatarea caracterului nefondat al acestora, întrucât nu se identifică în cuprinsul sentinței pronunțate de Curtea de Apel București vreo încălcare a normelor imperative de procedură care să atragă sancțiunea nulității, în sensul dispoziției legale invocate.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri este permisă doar în situația în care instanța a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea. În raport de criticile formulate în recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1712/17.11.2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, se constată că acestea sunt nefondate, urmând a fi respinse, întrucât instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a normelor de drept material și procesual incidente, în concordanță cu jurisprudența națională și europeană relevantă.

Referitor la primul motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., privind pretinsa încălcare a principiului unicității inspecției, se reține că susținerea recurentei, potrivit căreia Ordinul nr. 582/22.05.2023 ar viza același obiect ca și prima inspecție din martie 2023, este infirmată de considerentele încheierii nr. 13/16.05.2023 pronunțate de Curtea de Apel București, care a autorizat desfășurarea inspecției inopinate în perioada 23-25 mai 2023. Instanța de fond a constatat în mod corect că această autorizare judiciară, rămasă definitivă, a stabilit existența unor indicii rezonabile privind refuzul anterior al societății de a permite accesul la corespondența electronică a administratorului B., deși datele fuseseră deja transferate pe echipamentele societății.

În consecință, nu se poate reține o suprapunere de obiect între cele două inspecții, ci o continuare procedurală justificată de comportamentul anterior al întreprinderii, care a generat necesitatea unei noi intervenții în vederea conservării și prelevării probelor relevante.

Invocarea jurisprudenței CJUE în cauza C-693/20P (Casino c. Comisia) nu este aplicabilă în speță, întrucât în acea cauză s-a analizat lipsa de motivare a unei inspecții neautorizate, în timp ce în prezenta cauză inspecția a fost autorizată judiciar, cu respectarea exigențelor legale.

Cu privire la al doilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., privind pretinsul caracter contradictoriu și nemotivat al hotărârii, se constată că instanța de fond a expus în mod clar și coerent raționamentul juridic care a condus la soluția pronunțată.

Încheierea de autorizare a inspecției a stabilit în mod expres că obiectul inspecției îl constituie corespondența electronică a administratorului societății, în contextul investigației privind posibila practică anticoncurențială pe piața untului. Ordinul de inspecție contestat a fost emis în temeiul acestei încheieri, cu indicarea obiectului, scopului, temeiului juridic și duratei inspecției, precum și a sancțiunilor aplicabile în caz de refuz. Astfel, nu se poate reține existența unei contradicții între considerentele hotărârii și actele administrative analizate. Dispozițiile art. 36 și 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă nu sunt incidente în cauză, întrucât nu se analizează un act normativ, ci un act administrativ individual, supus controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 și al art. 38 alin. (6) din Legea concurenței nr. 21/1996.

Referitor la obligația de motivare, instanța de fond a expus în mod clar raționamentul juridic și factual care a condus la soluția pronunțată, îndeplinind exigențele prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, motivarea hotărârii reprezintă o garanție a imparțialității și o condiție a procesului echitabil, însă nu impune o motivare exhaustivă, ci una suficientă și pertinentă, adaptată naturii litigiului. În speță, instanța a indicat în mod explicit elementele de drept și de fapt care au fundamentat soluția, inclusiv analiza dispozițiilor legale invocate de reclamantă.

De asemenea, nu se poate reține o încălcare a art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, câtă vreme ordinul de inspecție a fost motivat în mod suficient, iar societatea recurentă a beneficiat de toate garanțiile procedurale, inclusiv de dreptul de a contesta atât ordinul, cât și încheierea de autorizare.

Totodată, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este incident și atunci când există o contradicție între soluția pronunțată și considerentele ce stau la baza acesteia sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raționamentul care a stat la baza pronunțării soluției, ori când instanța s-a pronunțat cu privire la altă acțiune decât cea care face obiectul litigiului, niciuna dintre aceste ipoteze nefiind, însă, întâlnită în cauză.

Faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei nu poate să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în sensul invocat de aceasta.

De asemenea, nici incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, referitor la al treilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., privind pretinsa interpretare greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat în mod corect dispozițiile art. 38 alin. (2) din Legea concurenței, reținând că existența indiciilor rezonabile privind refuzul de a permite accesul la corespondența relevantă a fost deja stabilită prin încheierea judiciară de autorizare, care are putere de lucru judecat. În mod corect s-a reținut că inspecția nu și-a pierdut caracterul inopinat, întrucât, deși societatea și-a exprimat disponibilitatea de colaborare, aceasta nu s-a materializat în acordarea efectivă a accesului, fiind necesară intervenția autorității în vederea conservării probelor.

Critica privind pretinsa lipsă de caracter inopinat al inspecției desfășurate în temeiul Ordinului nr. 582/22.05.2023 emis de Președintele Consiliului Concurenței, este nefondată, întrucât inspecția contestată a fost autorizată și derulată în conformitate cu dispozițiile legale incidente, respectându-se caracterul inopinat prevăzut de art. 38 din Legea concurenței nr. 21/1996.

Potrivit art. 38 alin. (1) și (3) din Legea nr. 21/1996, inspectorii de concurență pot efectua inspecții inopinate la sediul sau punctele de lucru ale întreprinderilor investigate, în baza unui ordin emis de Președintele Consiliului Concurenței și a unei autorizări judiciare prealabile. Inspecția inopinată reprezintă un instrument procedural specific, reglementat expres de lege, care presupune intervenția autorității fără o notificare prealabilă, tocmai pentru a preveni alterarea, ascunderea sau distrugerea probelor relevante pentru investigație.

În speță, Ordinul nr. 582/22.05.2023 a fost emis în temeiul încheierii nr. 13/16.05.2023 pronunțate de Curtea de Apel București, care a autorizat desfășurarea unei inspecții inopinate în perioada 23-25 mai 2023 la punctul de lucru al societății A. S.A. din București. Această încheiere judiciară, rămasă definitivă în hotărârea pronunțată în dosarul nr. x/2023, a stabilit în mod expres caracterul legitim și necesar al inspecției, în contextul refuzului anterior al societății de a permite accesul la corespondența electronică a administratorului B., deși datele fuseseră deja transferate pe echipamentele societății.

Susținerea recurentei potrivit căreia inspecția ar fi fost "anunțată" este contrazisă de împrejurările de fapt reținute de instanță în verificarea legalității încheierii, care a constatat că, deși societatea și-a exprimat disponibilitatea de colaborare în perioada 4-9 mai 2023, aceasta nu s-a concretizat în acordarea efectivă a accesului, fiind necesară intervenția autorității în vederea conservării probelor. În acest sens, instanța a reținut că inspecția a fost declanșată în temeiul unei autorizări judiciare obținute la 16 mai 2023, iar ordinul de inspecție a fost emis la 22 mai 2023, fără ca societatea să fi fost informată anterior cu privire la data exactă a intervenției, ceea ce confirmă caracterul inopinat al măsurii.

Mai mult, chestiunea juridică privind distincția între inspecția inopinată și inspecția anunțată a fost deja tranșată în mod definitiv în cadrul procedurii de autorizare desfășurate în dosarul nr. x/2023, în care instanța a validat caracterul inopinat al inspecției, în raport cu comportamentul anterior al societății și cu necesitatea conservării probelor. S-a reținut că inspecția a fost desfășurată cu respectarea cerințelor legale privind caracterul inopinat, fără a fi afectată de eventualele comunicări anterioare privind disponibilitatea de colaborare, care nu au fost urmate de o executare efectivă a obligației de cooperare.

Critica cu privire la pretinsa lipsă de caracter inopinat a inspecției nu poate fi primită, întrucât inspecția a fost autorizată judiciar, declanșată fără notificare prealabilă, și desfășurată în condițiile prevăzute de lege, cu respectarea garanțiilor procedurale și a dreptului la apărare al întreprinderii inspectate.

Invocarea principiului proporționalității nu poate conduce la anularea ordinului de inspecție, întrucât procedura de copiere forensic este reglementată de art. 26 din Regulamentul de procedură al Consiliului Concurenței, aprobat prin Ordinul nr. 377/2017, iar selecția documentelor relevante se realizează ulterior, în prezența reprezentanților întreprinderii, cu posibilitatea de a invoca protecția informațiilor cu caracter personal sau privilegiate. Jurisprudența CJUE invocată de recurentă (cauzele Qualcomm, Deutsche Bahn, Orange, France Télécom, Nexans France, České dráhy) nu este aplicabilă în mod direct, întrucât vizează inspecții desfășurate de Comisia Europeană în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, iar în prezenta cauză inspecția a fost desfășurată de autoritatea națională, cu respectarea procedurii interne și a autorizării judiciare.

În ceea ce privește susținerea privind încălcarea principiului răspunderii personale, instanța de recurs constată că aceasta este nefondată, întrucât fiecare dintre cele trei societăți (A., C. și D.) a fost sancționată distinct pentru refuzul de a permite accesul la corespondența administratorului comun, în contextul în care acesta exercita atribuții de conducere în cadrul fiecărei entități. Preluarea arhivei în cadrul inspecției nu echivalează cu utilizarea automată a tuturor documentelor în cadrul investigației, selecția acestora urmând a fi realizată cu respectarea principiului proporționalității și al dreptului la apărare.

De asemenea, nu se poate reține extinderea nelegală a inspecției asupra unei arhive aparținând unei societăți din Franța, câtă vreme datele au fost transferate pe echipamentele societății române, iar inspecția s-a desfășurat exclusiv pe teritoriul României, în incinta punctului de lucru al A..

Dispozițiile art. 22 din Regulamentul nr. 1/2003 privind cooperarea între autoritățile de concurență nu impun solicitarea asistenței autorității din alt stat membru în cazul în care inspecția nu se desfășoară pe teritoriul acelui stat, ci vizează exclusiv întreprinderea română, în cadrul unei investigații naționale.

În concluzie, toate criticile formulate în recurs se dovedesc a fi nefondate, întrucât instanța de fond a analizat în mod riguros și corect legalitatea Ordinului de inspecție nr. 582/22.05.2023, în raport de dispozițiile legale incidente și de jurisprudența relevantă, constatând că acesta a fost emis în temeiul unei autorizări judiciare valabile, cu respectarea principiilor fundamentale ale dreptului concurenței, ale dreptului administrativ și ale dreptului la apărare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1712/2023 pronunțate la 17 noiembrie 2023 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 23 ianuarie 2025.