ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 556/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 27.01.2023 pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2023, reclamanta A S.A. prin lichidator judiciar B SPRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, obligarea pârâtei ca în termen de 10 zile de rămânerea definitivă a hotărârii să răspundă adreselor nr. RG-(...)/06.10.2022 și nr. (...)/24.10.2022, respectiv să emită și să comunice reclamantei un act administrativ prin care să constate că Decizia ASF nr. X/25.11.2015 referitoare la concertare nu mai produce efecte față de reclamanta A S.A., cu precizarea datei de la care nu se mai produc aceste efecte. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1976 din 20 decembrie 2023, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității solicitării de revocare a Deciziei ASF nr. X/25.11.2015; A admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A S.A. prin lichidator judiciar B SPRL, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară; A dispus obligarea pârâtei să soluționeze cererile formulate de către reclamantă și înregistrate la ASF sub nr. RG/(...)/06.10.2022 și nr. RG/(...)/24.10.2022, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri; A respins, în rest, cererea ca neîntemeiată; A obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 4.050 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1976 din 20 decembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca nefondată, precum și obligarea intimatei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată constând în taxa judiciară de timbru achitată în recurs. În motivarea recursului arată că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. h și i) și ale art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceasta reținând că autoritatea pârâtă avea obligația de a soluționa pe fond cererile reclamantei în termen de 30 zile, reținând atât nesoluționarea pe fond a cererilor reclamantei în termen legal, cât și aspectul că refuzul de soluționare apare ca fiind nejustificat. Astfel, instanța de fond a reținut că cererile reclamantei înregistrate la pârâtă sub nr. RG/(...)/06.10.2022 și nr. RG/(...)/24.10.2022 nu au fost soluționate pe fond în interiorul termenului de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h din Legea nr. 554/2004, iar în aceste condiții refuzul administrativ al pârâtei de soluționare a cererilor reclamantei îmbracă forma tăcerii administrației, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Consideră că prima instanță a făcut o aplicare greșită a acestor prevederi, în condițiile în care prin adresele nr. SI-DG 17743/17.10.2022 și nr. SI-DG 19709/24.11.2022 a comunicat reclamantei în termenul legal de 30 de zile, răspunsul la solicitările acesteia, la 06.10.2022 și 24.10.2022, astfel cum reiese din probele administrate, astfel că cererea intimatei-reclamante privind nesoluțționarea în termen a cererilor este neîntemeiată. În concret, prin adresa nr. SI-DG 19709/24.11.2022, s-a menționat că, referitor la prezumția de acțiune concertată stabilită inițial în cadrul Deciziei A.S.F. nr. X/25.11.2015 și, ulterior prin Deciziile A.S.F. nr. X/28.02.2018 și nr. X/25.10.2018, și având în vedere litigiile existente cu privire la deciziile A.S.F. și la pachetul de 16 milioane acțiuni, situația se află în monitorizare, iar orice act individual ce va fi emis va fi disponibil public, precum și faptul că pachetul de 16 milioane de acțiuni emise de societatea C S.A. figurează la D, în contul societății E, societatea A nefigurând ca acționar al societății. Susține că prima instanță a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i prima teză din Legea nr. 554/2004, având în vedere că a răspuns adreselor intimatei-reclamante; că legea reglementează două condiții pentru existența unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, și anume să existe un refuz explicit și acest refuz să fie exprimat cu exces de putere, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004; că intimata-reclamantă nu a făcut dovada presupusului exces de putere al recurentei și nici nu a arătat care este modalitatea prin care A.S.F. ar fi încălcat competența prevăzută de lege sau drepturile și libertățile cetățenilor; că în speță nu poate fi vorba despre vreo încălcare a competenței prevăzute de lege ori de vreo încălcare a drepturilor și libertăților cetățenilor; că soluționarea nefavorabilă a unei cereri adresate unei autorități administrative nu echivalează cu un refuz nejustificat de rezolvare a cererii. Arată că răspunsul dat intimatei-reclamante este strâns legat de situația litigiilor în care se solicită anularea deciziilor A.S.F. și a celor 16.000.000 acțiuni C înregistrate la D în contul societății E S.R.L., acțiuni aflate sub sechestru. Sub acest aspect, arată că Decizia A.S.F. nr.X/28.02.2018 a făcut obiectul dosarului nr. x/2/2018 al Curții de Apel București; Decizia A.S.F. nr. X/25.10.2018 a făcut obiectul dosarului nr. x/2/2019 al Curții de Apel București; începând cu luna ianuarie 2022, printr-o serie de decizii, A.S.F. a suspendat, pe durata desfășurării A.G.O.A. și A.G.E.A. C S.A., exercitarea drepturilor de vot aferente unui număr de 16.000.000 acțiuni C, înregistrate la D în contul societății E S.R.L., care au făcut obiectul dosarului nr. x/1259/2020 al Curții de Apel Pitești; la data de 22.04.2024, D S.A. a înregistrat în registrul acționarilor societății C S.A., în baza CIIF nr. AC-(...)/15.04.2024 noile caracteristici ale societății ca urmare a operațiunii de majorare a capitalului social aprobată de AGEA din data de 16.08.2023. În raport cu aspectele de mai sus, arată că în mod corect i-a comunicat intimatei-reclamante că situația se află în monitorizare. Precizează că potrivit prevederilor legale incidente, calitatea de acționar al unei societăți ale cărei acțiuni sunt tranzacționate pe piața de capital, la un anumit moment, este reflectată în mod corespunzător în registrul acționarilor respectivei societăți, ținut de D. Mai arată că având în vedere sentința nr. 132/02.04.2019, rămasă definitivă prin decizia nr. 75/18.03.2020, transferul pachetului de 16.000.000 acțiuni din contul E S.R.L.. în contul intimatei-reclamante nu a fost înregistrat la D S.A., având în vedere măsura sechestrului asigurător dispusă prin Ordonanța de înființare a măsurilor asigurătorii din 25.09.2015, pronunțată în dosarul penal nr. x/D/P/2007, la solicitarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, măsură care a fost menținută prin Ordonanța de clasare din data de 03.03.202010. Având în vedere măsura sechestrului dispusă prin ordonanța anterior amintită, transferul pachetului de acțiuni nu poate fi operat, iar singura pârghie legală pe o are la dispoziție autoritatea, la acest moment, este cea a suspendării exercitării drepturilor de vot aferente acestui pachet de acțiuni până la momentul ridicării sechestrului și efectuării transferului de acțiuni. Consideră că și din această perspectivă, răspunsul dat intimatei -reclamante cu privire la faptul că situația se află în monitorizare este întemeiat. Cu privire la cheltuielile de judecată, invocă aplicarea greșită a prevederilor art. 453 alin. (1) și art. 451 alin. (2) C. proc. civ., susținând că raționamentul instanței de fond cu privire la cuantumul cheltuielilor de judecată la care a obligat pârâta nu este neîntemeiat, în condițiile în care instanța trebuie să aibă în vedere atât valoarea pricinii, cât și proporționalitatea onorariului cu volumul de muncă presupus de pregătirea apărării, determinat de elemente precum complexitatea, dificultatea sau noutatea litigiului, sens în care invocă jurisprudența Î.C.C.J. sub acest aspect, precum și Decizia nr. 3/2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru judecarea recursurilor în interesul legii, prin care s-a statuat că stabilirea, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., a cheltuielilor cu onorariul de avocat plătit de partea care a câștigat procesul presupune o analiză a unor aspecte de fapt referitoare la complexitatea cauzei și la munca efectivă a apărătorului părții, dar și la valoarea obiectului pricinii și a ponderii pe care instanța trebuie să o dea acestui criteriu. Consideră că în cauză, intimata-reclamantă nu a făcut dovada justeței cheltuielilor de judecată acordate (4.000 lei - onorariu de avocat), deși instanța de fond, în baza rolului activ, putea constata că se impune acordarea unor cheltuieli de judecată într-un cuantum vădit mai mic decât cel acordat.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă A S.A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat, admiterea excepției nulității capătului II pct. B din cererea de recurs referitor la greșita cenzurare a cheltuieli de judecată. În esență, consideră că în mod corect a reținut instanța de fond că recurenta-pârâtă nu a formulat un răspuns prin care să clarifice efectele Deciziei ASF nr. X/25.11.2015, motiv pentru care a admis acțiunea.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 ind. 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 ind. 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 2 septembrie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 5 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A SA prin lichidator judiciar B SPRL a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, obligarea pârâtei ca în termen de 10 zile de rămânerea definitivă a hotărârii să răspundă adreselor nr. RG-(...)/06.10.2022 și nr. (...)/24.10.2022, respectiv să emită și să comunice reclamantei un act administrativ prin care să constate că Decizia ASF nr. X/25.11.2015 referitoare la concertare nu mai produce efecte față de reclamanta A, cu precizarea datei de la care nu se mai produc aceste efecte. Instanța de fond a respins excepția tardivității solicitării de revocare a Deciziei ASF nr. X/25.11.2015; a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A SA prin lichidator judiciar B SPRL; a obligat pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară să soluționeze cererile formulate de către reclamantă și înregistrate la ASF sub nr. RG/(...)/06.10.2022 și nr. RG/(...)/24.10.2022, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri; a respins, în rest, cererea ca neîntemeiată. Împotriva sentinței instanța de fond a declarat recurs recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. La termenul de judecată din data de 5 februarie 2025, Înalta Curte a invocat din oficiu motivul de casare de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., astfel că cererea de recurs va fi analizată cu prioritate din această perspectivă. Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere „când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”. În cauză, Înalta Curte constată că acest motiv de casare este fondat, din perspectiva existenței unor motive contradictorii și a nelămuririi situației de fapt. Astfel, pe de o parte, din considerentele hotărârii recurate reiese că instanța de fond a reținut în speță atât tăcerea administrativă, cât și refuzul nejustificat de a soluționa cererile reclamantei. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.” Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ tipic, ci și în privința actului administrativ asimilat, cum este nesoluționarea în termen a unei cereri sau refuzul nejustificat de soluționare. Înalta Curte constată că în motivarea soluției pronunțate, instanța a reținut în mod greșit ambele ipoteze, fără a avea în vedere că aceste ipoteze se exclud reciproc. Dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat și tăcerea administrativă), acestea nu suportă o soluție procedurală identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanței de judecată, în principal, anularea actului vătămător. În cazul nesoluționării în termenul legal a unei solicitări (tăcerea administrativa) nu se poate vorbi de un înscris supus anulării, iar în cazul refuzului nejustificat, deși există un înscris ce conține exprimarea explicită a autorității de a nu soluționa cererea, valabilitatea acestuia este analizată în cadrul acțiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorității la efectuarea prestației ce i-a fost refuzată. Mai mult, refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri presupune ca acesta să fi fost exprimat în mod explicit și cu exces de putere. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. h și i) din Legea nr. 554/2004: „h) nesoluționare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; i) refuz nejustificat de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.” De asemenea, potrivit alin. (2) al aceluiași art.: „(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.” În acest context, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a stabilit dacă în cauză este vorba de o tăcere administrativă din partea autorității sau de un refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantei, în condițiile în care reținerea oricăreia dintre ipotezele arătate presupune examinarea unor condiții diferite pe care actul administrativ asimilat trebuie să le îndeplinească. Dincolo de acest aspect, și soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ în cazul admiterii acțiunii având ca obiect un act asimilat sunt diferite: în cazul tăcerii administrative, autoritatea este obligată la formularea unui răspuns la solicitarea adresată, în timp ce refuzul nejustificat implică anularea actului prin care s-a constatat refuzul și obligarea autorității la emiterea actului astfel cum a fost solicitat. Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a lămurit nici situația de fapt din cauză în raport de care trebuia să aplice normele de drept incidente. În aceste condiții, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză. Instanța de fond, în rejudecare, urmează să stabilească situația de fapt din speță, respectiv dacă este vorba de tăcere administrativă sau de un refuz nejustificat se soluționare a unei cereri. În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare nu mai este necesară analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ., invocat de către recurentă, acestea urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței nr. 1976 din 20 decembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.