ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3112/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, au solicitat în contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România anularea în parte a art. 85 alin. (2) teza finală din Statutul profesiei de avocat, atât în ceea ce privește sintagma „la cererea majorității barourilor”, cât și în ceea ce privește sintagma „în prima sa ședință”.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 151/CA din 20 septembrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea în contencios administrativ exercitată de reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K și L, împotriva pârâtului Uniunea Naționala a Barourilor din Romania. S-a respins cererea pârâtului privind obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată. Fără cheltuieli de judecată pentru reclamanți.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recurs reclamanții F, A, D, H, L, I și G criticând-o pentru motive de nelegalitate întemeiate pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, trimiterea cauzei primei instanțe spre rejudecare, iar, în subsidiar, admiterea acțiunii în urma rejudecării fondului. Au arătat recurenții –reclamanți că prima instanță nu a examinat pe fond acțiunea în contencios administrativ prin prisma motivelor de nelegalitate a sintagmelor criticate din cuprinsul art. 85 alin. (2) teza finală din Statutul profesiei de avocat. Instanța de fond a omis a observa că sintagmele criticate din cuprinsul art. 85 alin. (2) teza finală din Statutul profesiei de avocat trebuie să fie în conformitate cu legea, or, prin acțiunea formulată, s-a invocat tocmai faptul că sintagmele criticate sunt în contradicție cu legea. În concret, sintagma „la cererea majorității barourilor” conținută de art. 85 alin. (2) teza finală din Statutul profesiei de avocat intră în contradicție cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar sintagma „în prima sa ședință" conținută de teza finală a art. 85 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat intră în contradicție cu art. 7 alin. (1) ind. 1 din Legea nr. 554/2004. În realitate, instanța de fond a analizat din altă perspectivă juridică acțiunea introductivă, reținând în mod eronat că ar fi vorba de două proceduri distincte, autonome, cu scop juridic identic, una grațioasă și una judiciară cu acces direct la instanța de contencios administrativ. Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a arătat că au fost încălcate dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 referitoare la procedura prealabilă, precum și ale art. 1 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 21 din Constituția României privind accesul la instanță. Astfel sintagma „la cererea majorității barourilor" impusă de art. 85 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat este nelegală, fiind în contradicție cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât hotărârile emise de Consiliul U.N.B.R. pot fi „ope legis" atacate de orice persoană, care se consideră vătămată, și nu doar la cererea majorității barourilor. Restrângerea acestui drept prin generarea unui subiect de drept colectiv artificial este nelegală, tocmai pentru că restrânge fără nicio justificare obiectivă sfera persoanelor, care pot ataca pe cale administrativă hotărârile Consiliului U.N.B.R. Or, prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că orice persoană, care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim, trebuie mai întâi să apeleze practic la procedura recursului grațios, adică la promovarea unei plângeri prealabile în vederea revocării actului administrativ atacat de către autoritatea emitentă sau de către autoritatea ierarhic superioară. Aceeași este situația și în cazul Hotărârilor Consiliului U.N.B.R, care au natura juridică de acte administrative cu caracter normativ și care pot fi și trebuie supuse, la nevoie controlului de legalitate din partea Congresului avocaților și, ulterior, din partea instanței de contencios administrativ. Prin adoptarea art. 85 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat s-a dorit de fapt o transpunere a art. 7 alin.(l) din Legea nr. 554/2004 în cazul contestării Hotărârilor Consiliului U.N.B.R. la Congresul avocaților, însă organele profesiei de avocat au introdus și sintagma „la cererea majorității barourilor" limitând în mod drastic și nejustificat sfera persoanelor care au calitatea de a contesta hotărârile Consiliului U.N.B.R. astfel că aceste hotărâri nu pot fi contestate pe calea procedurii interne, grațioase și facultative de oricine are calitatea de avocat. În aceste condiții instanțele pot invoca, în orice stadiu, din oficiu, excepția lipsei calității procesuale active dacă un avocat sau un grup de avocați contestă o atare hotărâre, dacă nu este îndeplinită cerința „majorității barourilor". Totodată, în ceea ce privește termenul de exercitare, dacă legea contenciosului administrativ permite formularea unei plângeri prealabile pentru atacarea actului normativ fără limită în timp, în mod nelegal prin dispozițiile contestate se introduce sintagma „în prima sa ședință", instanțele de judecată putând invoca astfel excepția tardivității introducerii unei acțiuni care să nu respecte aceste condiții. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței atacate

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România a depus întâmpinări prin care a solicitat respingerea recursului ca tardiv formulat, excepție respinsă în ședința publică. În subsidiar, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se că norma din art. 85 alin. (2) nu încalcă liberul acces la justiție, întrucât majoritatea barourilor nu se poate subroga niciunei persoane, avocat sau nu, care se consideră prejudiciat în drepturile și interesele sale legitime, în dreptul său de a contesta legalitatea hotărârii Consiliului U.N.B.R. în fața instanței de contencios administrativ. Textul art. 85 alin. (2) din Statut nu interzice accesul la justiție al niciunei persoane, iar procedura reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată, respectiv obligativitatea oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual de a solicita autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, revocarea, în tot sau în parte a acestuia, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, nu este afectată de dispozițiile art. 85 alin. (2) din Statutul Profesiei de Avocat. Cu titlu de practică judiciară, intimatul pârât a indicat dosare în care avocați din cadrul UNBR au solicitat în instanța de contencios administrativ și fiscal anularea hotărârilor Consililui, în care nu s-a pus în discuție inadmisibilitatea acțiunii pentru neparcurgerea procedurii contestate de recurenții reclamanți și nici tardivitatea acțiunii.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții, având calitatea de avocați, au solicitat anularea în parte a art. 85 alin. (2) teza finală din Statutul profesiei de avocat, în ceea ce privește sintagmele „la cererea majorității barourilor” și „în prima sa ședință”. Potrivit art. 85 din Statutul UNBR, forma în vigoare la data introducerii acțiunii: „(1) Consiliul U.N.B.R. își desfășoară activitatea în comisii de lucru și în plen, potrivit regulamentului de desfășurare a ședinței Consiliului U.N.B.R., adoptat de către acesta. (2) Consiliul U.N.B.R. adoptă decizii și hotărâri obligatorii. La cererea majorității barourilor, hotărârile Consiliului U.N.B.R. pot fi atacate, pentru nelegalitate, la Congresul avocaților, în prima sa ședință.” Instanța de fond, analizând criticile reclamanților cu privire la nelegalitatea textului de lege față de încălcarea dispozițiilor 1 și 7 din Legea nr. 554/2004, precum și a art. 21 din Constituția României, a reținut că dispozițiile art. 85 din Statutul U.N.B.R. reglementează o procedură internă, grațioasă, ce vizează condițiile în care s-a agreat accederea la Congresul U.N.B.R. pentru contestarea Hotărârilor Consiliului U.N.B.R., ceea ce nu echivalează cu accesul „la justiție” în sensul art. 21 din Constituție. Considerentele instanței de fond sunt coerente și logice, apte de a susține dispozitivul, iar împrejurarea că instanța nu a valorizat argumentele reclamanților este consecința logică a soluției pronunțate, nefiind întemeiat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Nemotivarea, ca viciu de forma care atrage nulitatea hotărârii, nu reprezintă o obligație a instanței de judecată de a combate toate argumentele reclamanților, ci implică absența motivelor de fapt și de drept care au format convingerea instanței. Or, sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății, instanța de fond înlăturând argumentele reclamanților cu privire la care le-a apreciat ca vizând aspecte ce nu țin de legalitatea actului administrativ, ci de oportunitate, constatând că nu este ea competentă a stabili o anume formă a textului legal. Verificând sentința atacată prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, republicată, profesia de avocat este liberă și independentă, cu organizare și funcționare autonome, în condițiile legii sale speciale și ale statutului profesiei. În jurisprudența Curții Constituționale, exemplu fiind Decizia nr. 150 din 10 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 152 din 11 martie 2009, sau Decizia nr. 379 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 731 din 27 noiembrie 2013, s-a arătat că opțiunea legiuitorului a fost de a reglementa avocatura ca fiind un serviciu public, care este organizat și funcționează pe baza unei legi speciale în vederea asigurării unei asistențe juridice calificate. Curtea Constituțională a statuat că, deși avocatura este o profesie liberală și independentă, exercitarea sa trebuie să se desfășoare într-un cadru organizat, în conformitate cu reguli prestabilite, a căror respectare trebuie asigurată inclusiv prin aplicarea unor măsuri coercitive (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 164 din 27 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 203 din 26 martie 2007). Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c din Legea contenciosului administrativ, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Statutul profesiei de avocat, parte integrantă din Hotărârea nr. 64/2011, reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, adoptat în baza Legii nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată. Din definiția actului administrativ, astfel cum a fost reglementată de legiuitor, rezultă și regimul său juridic, respectiv condițiile sale de validitate (valabilitate) subsumate principiului legalității, condiții care se subordonează în esență obligației ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare. Observând definiția legală menționată și raportându-se la constantele identificate în jurisprudența îndelungată a instanțelor de contencios administrativ și fiscal, dar și în doctrina relevantă în materie, rezultă că, în principiu, actul administrativ trebuie să fie emis în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și cu toate actele normative având forță juridică superioară lui de autoritatea competentă și în limitele competenței sale în forma și cu procedura prevăzută de lege. Fiind o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică și oportunitatea sa derivând din capacitatea pe care o are organul care emite respectivul act administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Instanța de contencios administrativ, în cenzurarea actelor administrative cu caracter normativ, trebuie să se raporteze tot la lege și la Constituție, simpla nemulțumire a recurenților cu privire la o parte din conținutul unui act administrativ normativ, fără a exista vreo încălcare a normelor juridice din actele cu forță superioară neconstituind un motiv de nulitate, instanța neputând cenzura aspectele care țin de oportunitatea emiterii, chestiune aflată în marja de apreciere a autorității emitente competente, dacă ar fi să se rețină eventualele nemulțumiri ale părților cu privire la condițiile de cvorum sau la limita temporară privind contestarea hotărârilor Consililui UNBR. În ceea ce privește critica privind încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că dispozițiile invocate nu aduc atingere dreptului persoanei vătămate de accedere la procedura contencioasă, derulată în fața instanței, procedură care nu este condiționată de regulile de exercitare a celei interne, ci privesc instituirea unei proceduri interne, grațioase și facultative, de invalidare a hotărârilor Consiliului UNBR în fața Congresului - organul suprem de conducere a profesiei de avocat (art. 80 din Statut), convocat anual sau în sesiuni extraordinare alcătuit din membrii de drept și delegați și care hotărăște asupra unor aspecte de o anumită importantă referitoare la organizarea profesiei de avocat (ex. alegerea organelor de conducere) Are în vedere instanța de control judiciar că Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, dar oferă persoanei vătămate dreptul de a opta, pentru exercitarea ei, între recursul grațios (plângerea administrativă adresată autorității emitente) și recursul ierarhic (plângerea administrativă adresată autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există). Este de menționat că regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiții și termene de sesizare a instanței de contencios administrativ, art. 7 din Legea nr. 554/2004 devenind aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părții de a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condițiile Legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie sau atunci când prin procedura instituită este exclusă, în mod logic, parcurgerea unei proceduri administrative. Verificând dispozițiile Statutului profesiei de avocat, Înalta Curte reține că în cuprinsul acestuia sunt reglementate mai multe situații de excepție în art. 26 art. 86 art. 88 art. 272 etc instituindu-se, după caz, recursul grațios sau recursul ierarhic, în fața diferitelor organe de conducere ale baroului. În ipoteza dedusă judecății, se constată că dispozițiile art. 85 alin. (2) din Statut au în vedere introducerea unei proceduri de contestare a hotărârilor adoptate de Consiliul UNBR în fața Congresului avocaților, care nu este un organ de conducere administrativ permanent, astfel că accederea la această procedură este condiționată dintr-o dublă perspectivă, respectiv a cvorumului (majoritatea barourilor) precum și a limitei temporare (până la ședința următoare). Înalta Curte constată că reglementarea se încadrează în limitele dreptului de apreciere a emitentului actului normativ cu caracter normativ, nefiind dovedită încălcarea unor dispoziții legale sau acte normative cu forță superioară în baza cărora a fost adoptat Statutul avocaților. Critica potrivit căreia instituirea unei limite temporare ar încălca prevederile art. 7 alin. (1) ind.1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că în ipoteza actului administrativ cu caracter normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, nu poate fi primită, întrucât noma criticată trebuie analizată și din perspectiva dispozițiilor art. 7 alin. (5) și a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din aceeași lege, cu privire la imposibilitatea emitentului de a dispune revocarea actului administrativ cu caracter normativ odată ce acesta a intrat în circuitul civil și și-a produs efectele. Mai reține Înalta Curte că nu se poate reține nici încălcarea art. 1 din Legea nr. 554/2004 și a art. 21 din Constituția României privind dreptul oricărei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, întrucât dispozițiile art. 85 alin. (2) din Statutul avocaților nu condiționează introducerea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ de derularea procedurii în fața Congresului avocaților, ci introduc, posibilitatea validării sau invalidării, în anumite condiții, a unor hotărâri emise de Consiliul U.N.B.R. în fața organului suprem de conducere a profesiei de avocat, ceea ce nu exclude controlul judiciar, cu atât mai mult cu cât, în raport de obiect, competența de soluționare poate exceda materiei contenciosului administrativ. 6.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct.6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,