ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2765/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul instanței sub nr. x/42/2019 din data de 03.04.2019, reclamanții A, B, C, D; E, F, G, H, I, J și K au chemat în judecată pârâții U.A.T. Comuna O prin Primar, Consiliul Local al Comunei O, Statul Roman prin Ministerul Finanțelor și Guvernul României, solicitând revocarea (anularea) Hotărârii Consiliului Local nr. X/ 14.04.2008 prin care s-a modificat și completat inventarul patrimoniului public al comunei O, precum și a HG 1027/2008 prin care s-a aprobat HCL X/2008, ce a inclus în acest patrimoniu o suprafață de teren de cca. 208 m.p. care constituie proprietate privată, în urma hotărârii ce se va pronunța urmând a se scoate acest teren din domeniul public al U.A.T. O.

Soluția instanței de fond

Curtea de Apel Ploiești – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, prin sentința nr. 100 din 11 mai 2023, a admis excepția inadmisibilității acțiunii privind HCL nr.X/2008, invocată de către pârâții UAT O, Consiliul Local al Comunei O, Guvernul României, a respins acțiunea formulată de reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna O Prin Primar, Consiliul Local al Comunei O, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României, și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, intervenienții L, M și N, ca inadmisibilă, a respins excepția lipsei calității procesuale active a Guvernului României și a admis cererea de intervenție accesorie.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond este netemeinică și nelegală deoarece în mod greșit a fost respinsă acțiunea, ca inadmisibilă, cu privire la HCL nr. X/2008.

Pentru a hotărî în acest mod, instanța de fond a reținut în mod greșit că HCL nr. X/2008 ar fi act administrativ cu caracter individual și nu normativ. În motivarea sentinței instanța susține că actul administrativ s-ar referi la situații concret determinate, respectiv inventarul bunurilor patrimoniului public al comunei O, și nu ar cuprinde dispoziții de ordin general.

Instanța citează doar art. 11 alin. (1) și 2 din Legea 554/2004, considerând că își face aplicare în speța de față, deși aplicabil este art. 7 alin. (11) din aceeași lege, introdus de pct. 8 al art. I din Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în M.O. nr. 510 din 30 iulie 2007, care prevede că: „în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând" (prevedere preluată și în art. 11 Consideră că hotărârile consiliilor locale sunt acte administrative normative, astfel încât ele pot fi atacate fără a fi necesară respectarea termenelor de 30 de zile și de 6 luni prevăzute de art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) din legea menționată.

În opinia recurenților, hotărârile atacate sunt acte normative deoarece, transformând un teren în drum de acces, deschis circulației publice, produc efecte erga omnes, conținând astfel o reglementare cu caracter general și impersonal. Mai mult de atât, în hotărâre nu este nominalizată expres nici o persoană, astfel încât este evident că nu poate fi considerată un act individual. Așa cum a statuat jurisprudența în materie, oricât de restrâns ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea își păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

În speță, prin Hotărârea Consiliului Local al comunei O nr.X/2008 și respectiv prin Hotărârea de Guvern nr. 1027/2008 s-a completat anexa nr.42 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, respectiv s-a completat inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei O.

Prin modul de redactare a actelor normative mai sus menționate, nu s-a făcut o expropriere a proprietarilor, nu se face referire la persoanele care au fost proprietarii bunurilor, pentru a se putea aprecia caracterul individual al actului de preluare, ci se stabilește pur și simplu că bunul respectiv, aparține domeniului public, cu consecința opozabilității erga omnes a regimului juridic al bunului, astfel calificat.

Astfel, în speță, hotărârea consiliului local care a stabilit inventarul bunurilor din domeniul public al localității, nu putea produce efecte juridice, decât prin cuprinderea acestor dispoziții într-o hotărâre de guvern, emisă cu respectarea dispozițiilor art. 20 și 21 din Legea 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Actele administrative au fost emise atât de Consiliul Local al Comunei O cât și de Guvernul României pentru a putea produce efectele prevăzute de lege, respectiv de trecere a bunurilor respective în domeniul public al localității.

Pentru toate aceste motive, apreciază că actele administrative contestate au caracter normativ și nu individual, cum în mod eronat a apreciat prima instanță.

Fiind vorba de contestarea unor acte administrative cu caracter normativ, acțiunea în justiție poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative ale art. 11 alin. (4) din Legea 554/2004.

Apărările formulate în cauză

Intimații Unitatea Administrativ Teritorială Comuna O Prin Primar, Consiliul Local al Comunei O, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și intervenienta L au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, în recurs după casare, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse de intimat, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurenții-reclamanții au solicitat revocarea Hotărârii Consiliului Local nr. X/14.04.2008 și HG nr.1027/2008 prin care s-a aprobat HCL nr X/2008 ce a inclus în patrimoniul public al com O o suprafață de teren de cea 208 mp. ce ar constitui proprietate privată a autorului lor F.

Se susține în esență că terenul este proprietatea privată a recurenților, și nu există justificare ca terenul să fie trecut în domeniul public al U.A.T. O.

De asemenea, recurenții susțin că HCL nr.X/2008 ar putea fi contestată oricând întrucât reprezintă un act administrativ cu caracter normativ.

Astfel, potrivit notei de fundamentare, domeniul public al județului Prahova precum și al municipiului, orașelor și comunelor din jud. Prahova a fost atestat prin Hotărârea Guvernului nr. 1359/ 2001. Hotărârea Guvernului a fost emisă în aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea 213 / 1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia cu modificările și completările ulterioare.

În speță, prin Hotărârea Consiliului Local al comunei O nr.X/2008 și respectiv prin Hotărârea de Guvern nr. 1027/2008 s-a completat anexa nr.42 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, respectiv s-a completat inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei O, în vederea implementării proiectului extindere și modernizare rețea de apă uzată, îmbunătățirea rețelei de drumuri de interes local reabilitarea străzii (...), prin Programul Național de Dezvoltare Rurală, respectiv măsura 322 renovarea și dezvoltarea satelor.

Prin Hotărârea nr. X / 2008, Consiliul Local al comunei O a transmis din domeniul privat în domeniul public, terenul în suprafață de 1390 m² pentru amplasarea activului de utilitate publică stație de epurare. Prin aceeași hotărâre Consiliul Local al comunei O a aprobat însușirea modificărilor și completărilor intervenite în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei O jud. Prahova.

Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 11 alin. (1) și 2 din Legea 544/2004 „(11) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși termenul prevăzut la alin. (2)

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului."

Astfel, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Astfel fiind, legiuitorul a urmărit ca raporturile juridice reglementate de actul administrativ individual să aibă o anumită stabilitate, prin aceea că, după intrarea în circuitul civil, acesta să poată fi atacat într-un anumit termen, la instanța de contencios administrativ. Totodată, posibilitatea de a „anula” fără limită de timp actul administrativ individual, care intrând în circuitul civil a produs efecte juridice specifice altor ramuri de drept, constituie o nesocotire a dreptului la justiție, garantat de art. 6 din C.E.D.O.

În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Înalta Curte constată că, nici HCL nr. X/2008 și nici HG nr. 1027/2008, nu sunt acte cu caracter normativ, ci au caracter individual, prin acestea fiind actualizat, de către Consiliul Local al Comunei O, și atestat, de către Guvernul României, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public și privat al localității, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 213/1998.

Cu privire la susținerile recurenților-reclamanți, cu privire la opozabilitatea erga omnes a dispozițiilor cuprinse în cele două acte administrative, Înalta Curte apreciază faptului că orice act de proprietate, indiferent de emitent sau de beneficiar, produce efecte opozabile erga omnes, fără a putea fi considerat act cu caracter normativ.

De asemenea, prin conținutul lor, actele administrative contestate se referă și produc efecte numai cu privire la bunuri determinate individual, și pot leza numai eventualii proprietari ai bunurilor respective, ce au fost incluse în domeniul public prin aceste acte administrative.

În concluzie, raportând situația de fapt la prevederile legale existente, Înalta Curte contată că, în mod greșit recurenții au apreciat că HCL nr. X/2008 ar putea fi contestată oricând întrucât reprezintă un act administrativ cu caracter normativ.

În cazul în speță, plângerea prealabilă a fost formulată de către recurenții-reclamanți la data de 20.11.2018, în condițiile în care HCL nr. X/2008 a fost afișată și postată pe pagina de internet a Primăriei O iar apoi aprobată și publicată în Monitorul Oficial nr. 645/ 10. 09. 2008 la un interval mai mare de 10 ani de la efectuarea acestor proceduri de aducere la cunoștință.

Prin urmare, recurenți-reclamanții nu pot invoca faptul că nu au cunoscut despre existența acestor acte administrative.

Astfel fiind, Înalta Curte a apreciat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, făcând o aplicare corectă a prevederilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, privind termenele de introducere a acțiunii .

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C.proc.civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII,

DECIDE :

Respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți D, H, A, E, I, C, G, K, B, F și J împotriva sentinței nr. 100 din 11 mai 2023 pronunțate de Curtea de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 mai 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.