ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3246/2022

Ședința publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019 la data de 26.06.2019, reclamantele A. și B., au chemat în judecată pe pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Brebu, Consiliul Local al Comunei Brebu, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Guvernul României și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, pentru ca prin hotărârea ce va pronunța să se dispună revocarea (anularea) Hotărârii Consiliului Local al comunei Brebu nr. 15/23.08.1999, prin care s-a aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Brebu, precum si a H.G. nr. 1359/2001 (publicată MO 128 bis/18.02.2002), prin care s-a aprobat HCL nr. 15/1999 ce a inclus in patrimoniului public al comunei Brebu, ca drum public, a terenului aparținând subsemnatelor, menționat la pct. 47 din anexa 32 a HCL 15/1999 (deși in anexa nu se menționează suprafața inventariata in domeniul public, din măsurătorile noastre rezulta un cuantum de cea 138 mp), in urma hotărârii ce se va pronunța urmând a se scoate acest teren din domeniul public al UAT Brebu.

Prin sentința civilă nr. 54 din 17 iunie 2020, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității introducerii plângerii prealabile cu privire la H.G. nr. 1359/2001.

A respins acțiunea în anulare a H.G. nr. 1359/2001 formulată de reclamantele A. și B., în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Brebu, Consiliul Local al Comunei Brebu și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Guvernul României, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 54 din 17 iunie 2020 au formulat recurs reclamantele A. și B. criticând-o pentru nelegalitate, invocând disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., susținând că hotărârea cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material.

În susținerea cererii de recurs, recurentele-reclamante au prezentat următoarele critici:

Instanța de fond a stabilit în mod greșit că HCL nr. 15/1999 si H.G. nr. 1359/2001 (prin care s-a aprobat HCL nr. 15/1999) sunt acte administrative cu caracter individual si nu normativ. În motivarea sentinței instanța susține că cele doua acte administrative s-ar referi la situații concret determinate, respectiv inventarul bunurilor patrimoniului public al comunei Brebu, si nu ar cuprinde dispoziții de ordin general.

Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că distincția între acte administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative contin: reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de m multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Recurentele apreciază că hotărârile atacate sunt acte normative deoarece transformând un teren în drum de acces, deschis circulației publice, produc efecte erga omnes, conținând astfel o reglementare cu caracter general și impersonal. Mai mult de atât, în hotărâre nu este nominalizată expres nici o persoană, astfel încât este evident că nu poate fi considerată un act individual. Așa cum a statuat jurisprudenta in materie oricât de restrâns ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea își păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

În speță, prin Hotărârea Consiliului Local al comunei Brebu nr. 15/1999 respectiv prin Hotărârea de Guvern nr. 1359/2001 s-a completat anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, respectiv s-a completat inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Brebu.

Prin modul de redactare a actelor normative mai sus menționate, nu s-a făcut expropierea proprietarilor, nu se face referire la persoanele care au fost proprietari ai bunurilor, pentru a se putea aprecia caracterul individual al actului de preluare, ci: stabilește pur și simplu că bunul respectiv, aparține domeniului public, cu consecința opozabilității erga omnes a regimului juridic al bunului, astfel calificat.

Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut (Secția de contencios administrativ fiscal, decizia nr. 2110/2012) că cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabil persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu au aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmaresc stabilirea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit (subiecte de drept.

Ori în cauză, regimul juridic, de bun public (drum public) al terenului în litigiu determinat prin actele administrative contestate, naște drepturi pentru orice persoană care circulă pe drumul public și obligația oricărei persoane de a respecta aceste drepta fiind evident opozabile erga omnes.

Actul administrativ emis de consiliul local și hotărîrea de guvern, contestate prezenta cauză, nu au niciunul dintre aceste caracterele actelor administrative individuale.

Un alt criteriu pentru determinarea caracterului normativ sau individual al actului administrativ este stabilirea momentului de la care actul administrativ intră în vigoare.

Astfel, pentru actele administrative normative acesta este momentul publicării, iar pentru actele administrative individuale, momentul comunicării.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, actul administrativ cu caracter individual reprezintă o manifestare de voință care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina unei persoane determinate.

Cu privire la întinderea efectelor juridice mai precizăm că actele normative produc toate categoriile de efecte, fiind și izvoare ale dreptului, pe când acte administrative individuale, se prezintă, în principiu, ca fapte juridice ce dau naștere raporturi de drept administrativ dar și la alte categorii de raporturi.

Cu alte cuvinte, un act adminitrativ este fie normativ, fie individual, în funcție (întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al un părți din acel act (ÎCCJ, secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1718/2013).

Delimitarea dintre cele două categorii de acte administrative este importantă și perspectiva administrației, în sensul că toate autoritățile publice pot emite acte administrative individuale, dar nu toate pot emite acte administrative normative.

Astfel, în speță, hotărârea consiliului local care a stabilit inventarul bunurilor din domeniul public al localității, nu putea produce efecte juridice, decât prin cuprinderea acestor dispoziții într-o hotărâre de guvern, emisă cu respectarea dispozițiilor art. 20 - 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Actele administrative au fost emise atât de Consiliul Local al Comunei Brebu și de Guvernul României pentru a putea produce efectele prevăzute de lege, respectiv trecerea bunurilor respective în domeniul public al localității.

Pentru toate aceste motive, recurentele apreciază că actele administrațtive contestate au caracter normativ și nu individual, cum în mod eronat apreciat prima instanță.

Fiind vorba de contestarea unor acte administrative cu caracter normativ, acțiunea în justiție poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la HCL nr. 15/1999, recurentele apreciază că apărările de mai sus profită și acestei situații.

Intr-un prim aspect instanța de fond considera ca acțiunea este tardivă deoarece se putea cunoaște existenta HCL nr. 15/1999 la data înregistrării dosarului de revendicare, nr. 459/204/2018 la Judecătoria Campina, respectiv la data 16.01.2018.

Această opinie este absurdă în condițiile în care nu există nici o dovada ca momentul la care noi am depus acțiunea in revendicare la Judecătoria Campina am avut cunoștința de HCL nr. 15/1999, nu s-a făcut vorbire de aceasta in acțiune, nu s-a chemat în judecata UAT Brebu sau Consiliul Local Brebu, in condițiile in care recurentele afirmă că au formulat doar o revendicare împotriva un persoane fizice, posesori neproprietari.

Doar ulterior, mult mai târziu, la peste un an de la introducerea dosarului s-a fac pentru prima data discuție despre existenta unei treceri a terenului in domeniul public UAT Brebu.

Ca urmare nu aveau cum să cunoască actul a cărui anulare au solicitat-o la data de 16.01.2018, cea a depunerii acțiunii la Judecătoria Campina astfel incat această dată este in mod eronat considerata de instanța de fond ca premiza de la care pornește calculul termenelor prevăzute in Legea nr. 554/2004.

Un al doilea aspect invederat de instanța de fond este acela că s-a putut lua cunstință de HCL nr. 15/1999 deoarece se pretinde recurenta A., a fost consilier local al com. Brebu și a făcut parte din comisia de avizare a unor proiecte HCL care se refereau la modificarea HCL nr. 15/1999. Însă în ceea ce o privește pe B., aceasta nu a fost consilier local asa incat acest considerent nu subzista si in persoana acestei recurente-reclamante.

Pe de altă parte, chiar daca subsemnata A. a participat avizarea unor proiecte de HCL, acestea s-au referit, prin ceea ce instanța a denumit "modificarea HCL nr. 15/1999", doar la asfaltarea unor străzi din domenii public, dintre care nu făcea parte si "aleea" in litigiu. In atare situație recurenta nu avea nici o obligație de a cunoaște conținutul HCL nr. 15/1999 sub toate aspectele sale

Fata de cele arătate au solicitat să se admită recursul, să se caseze hotărârea atacata și să se trimită cauza pentru o noua judecată la instanța de fond, în vederea soluționării cauzei pe fond.

Intimații-pârâți UAT Brebu și Consiliul Local al Comunei Brebu au formulat îmtâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat.

Intimații-interevenienți, C., D., E., F., G., H. și I. au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, în considerarea celor ce urmează:

Înalta Curte reține că prin HCL nr. 15/23.08.1999 s-a aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Brebu, iar terenul care prezintă interes pentru recurentele-reclamante figurează la poziția 47 din Anexa nr. 32 privind Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al localității Brebu, aprobat prin H.G. nr. 1359/2001.

În temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, recurentele-reclamante au solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local al comunei Brebu nr. 15/23.08.1999, prin care s-a aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Brebu, precum si a H.G. nr. 1359/2001 (publicată MO 128 bis/18.02.2002), prin care s-a aprobat HCL nr. 15/1999 ce a inclus in patrimoniului public al comunei Brebu, ca drum public, a terenului aparținând recurentelor, menționat la pct. 47 din anexa 32 a HCL 15/1999.

În ceea ce privește anularea H.G. nr. 1359/2001, instanța de fond a reținut că reclamantele au înregistrat, sub nr. x/10.04.2019, o plângere prealabilă formulată împotriva H.G. nr. 1359/2001.

Față de această situație, instanța de fond a analizat excepția tardivității plângerii prealabile invocată de către pârâtul Guvernul Românie.

Instanța de fond apreciind în esență că cele două acte contestate au caracterul unor acte administrative individuale a reținut că excepția tardivității depunerii plângerii prealabile față de H.G. nr. 1359/2001 este fondată și astfel a respins ca inadmisibil capătul de cerere privitor la anularea H.G. nr. 1359/2001, iar în ceea ce privește capătul ce cerere privitor la anulare HCL nr. 15/23.08.1999, a admis excepția tardivității și a respins acest capăt de cerere ca tardiv introdus.

Înalta Curte în analiza cererii de recurs a constatat că recurentele-reclamante au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. conform căruia sentința recurată poate fi casată dacă este nemotivat, ori dacă cuprinde motive contradictorii, ori străine de natura pricinii.

Cu privire la acest motiv de casare, instanța de recurs apreciază că este invocat formal de către recurentele-reclamante, în cuprinsul cererii de recurs nefiind identificat vreo critică ce s-ar putea circumscrie acestui motiv de casare.

Cu toate acestea, Înalta Curte în analiza celui de-al doilea motiv de casare invocat de către recurentele-reclamante, constată că Sentința atacată îndeplinește exigențele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar judecătorul fondului a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Instanța de control judiciar apreciază că sentința recurată conține o analiză detaliată a dispozițiilor legale aplicabile, a situației de fapt și a actelor administrative contestate, iar judecătorul fondului, în mod corect, a apreciat că probele administrate în cauză raportate la solicitările reclamantelor, nu dovedesc îndeplinirea procedurii prealabile în termenul impus de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 în ceea ce privește capătul de cerere privitor la H.G. nr. 1359/2001, iar în ceea ce privește cererea de anulare a HCL nr. 15/23.08.1999 de asemenea se confirmă nerespectarea termenului de formulare a cererii de chemare în judecată.

În privința celui de al doilea motiv de recurs formulat de recurentă, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar soluția pronunțată de instanța de fond este legală, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin urmare, problema ce trebuie tranșată în prezentul recurs o constituie pe de-o parte îndeplinirea de către recurentele-reclamante a procedurii administrative prealabilă sesizării instanței, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierharhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Iar pe de altă parte dacă în ceea ce privește cererea de anularea a HCL nr. 15/23.08.1999 recurentele au respectat termenul legal de formulare a unei astfel de cereri în intanță.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.".

Totodată, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege definesc "actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sa normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice".

Înalta Curte reține că prin cererea de recurs unica critică formulată de recurente, privește caracterul celor două acte contestate, respectiv faptul că instanța de fond a apreciat în mod greșit că acestea sunt acte adminstrative cu caracter individual.

În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte apreciază că în ceea ce privește H.G. nr. 1359/2001 este un act administrativ individual, iar nu un act normativ.

În speță, actul administrativ contestat are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, întrucât atestă bunurile care fac parte din domeniul public al județului Prahova și comunei Brebu, adresându-se unui subiect de drept determinat și privind exclusiv bunurile individualizate în anexe, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 7 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, și nici dispozițiile art. 11 alin. (4) din Lege, potrivit cărora actele administrative normative pot fi atacate oricând pe calea contenciosului administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.".

Cum în cauză, recurentele-reclamante au formulat plângere prealabilă nr. 17/5116 abia la 10.04.2019, în mod corect a reținut instanța de fond că această plângere a fost formulată tardiv, soluția respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 1359/2001 ca inadmisibilă fiind corectă.

În ceea ce privește caracterul HCL nr. 15/23.08.1999, Înalta Curte reține că acest act reprezintă de asemenea un act administrativ unilateral cu caracter individual, premergător emiterii H.G. nr. 1359/2001 astfel că, în cauză nu contează data la care recurentele-reclamante au luat cunoștință de el, procedura demarată în vederea anulării acestui act trebuind să urmeze aceleași care privește anularea H.G. nr. 1359/2001.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentele-reclamante prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma criticilor invocate de recurentele-reclamante, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge recursul declarat de reclamantele A. și B. împotriva sentinței nr. 54 din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. și B. împotriva sentinței nr. 54 din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 iunie 2022.