ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1128/2022

Ședința publică din data de 24 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul instanței sub nr. x/2019 din data de 03.04.2019, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. și K. au chemat în judecată pârâții UAT Comuna Cornu prin primar, Consiliul Local al Comunei Cornu, Statul Roman prin Ministerul Finanțelor și Guvernul României, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună revocarea (anularea) Hotărârii Consiliului Local nr. 22/14.04.2008 prin care s-a modificat si completat inventarul patrimoniului public al comunei Cornu, precum si a H.G. nr. 1027/2008 prin care s-a aprobat HCL 22/2008, ce a inclus în acest patrimoniu o suprafață de teren de cca 208 mp care constituie proprietate privată, în urma hotărârii ce se va pronunța urmând a se scoate acest teren din domeniul public al UAT Cornu.

Prin sentința civilă nr. 233 din 18 decembrie 2019, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii privind HCL nr. 22/2008 formulată de UAT Cornu și Consiliul Local Cornu și a respins acțiunea formulată de reclamanții L., M., C., D., E., F., G., H., I., J., K., în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Cornu Prin Primar, Consiliul Local al Comunei Cornu, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, privind acest capăt de cerere, ca inadmisibilă.

A admis excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârâtul Guvernul României, cu privire la H.G. nr. 1027/2008 și a respins acțiunea cu privire la acest capăt de cerere, ca prescrisă.

Împotriva hotărârii pronunțate, în termen legal, a formulat recurs reclamanții L., M., C., D., E., F., G., H., I., J. și K. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată la instanța de fond în vederea soluționării cauzei pe fond.

În motivarea recursului se arată cu prioritate împrejurarea că cele două acte atacate au caracter normativ și nu individual, cum în mod greșit a reținut instanța de fond, situație în care, susțin recurenții, că sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004, text normativ introdus prin pct. 8 al art. I din Legea nr. 262/2007, în sensul că în cazul actului normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

După ce au arătat care sunt distincțiile stabilite de practica judiciară între actele administrative individuale și actele administrative normative, susțin că cele două acte administrative sunt acte normative aducându-se ca argumente faptul că transformarea unui teren în drum de acces deschis circulației publice produce efecte erga omnes, conținând astfel o reglementare cu caracter general și impersonal, iar atâta timp cât în hotărâre nu este nominalizată expres nicio persoană este evident că actul nu poate avea caracter individual.

Se mai arată că cele două acte au caracter normativ întrucât prin aceste acte s-a stabilit că bunul respectiv aparține domeniului public cu consecința opozabilității erga omnes a regimului juridic al bunului astfel calificat. Pe de altă parte, HCL nr. 22/2008 și H.G. nr. 1027/2008 nu produc niciunul din efectele actului administrativ individual și drept urmare nu pot fi subsumate categoriei actului administrativ individual.

Un alt criteriu pentru care actele atacate au caracter normativ vizează stabilirea momentului de la care actul administrativ intră în vigoare, respectiv pentru actul administrativ normativ acesta este momentul publicării, iar pentru actele administrative individuale, momentul comunicării.

În ce privește HCL nr. 22/2008 susțin recurenții că acest act administrativ nu a fost publicat pe pagina de internet a Primăriei Cornu, și nici măcar pârâtele nu au susținut că aceste acte ar fi fost comunicate.

Se arată de către recurenți că hotărârea consiliului local care a stabilit inventarul bunurilor din domeniul public al localității nu putea produce efecte juridice decât prin cuprinderea acestor dispoziții într-o hotărâre de guvern emisă cu respectarea dispozițiilor art. 20 și 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Actele administrative au fost emise atât de Consiliul Local al comunei Cornu cât și de Guvernul României pentru a putea produce efectele prevăzute de lege, respectiv de trecere a bunurilor respective în domeniul public al localității.

În consecință, susțin recurenții că cele două acte administrative au caracter normativ și drept urmare acțiunea în justiție poate fi promovată oricând așa cum rezultă din prevederile imperative ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Susțin recurenții și împrejurarea că efectuarea lucrărilor de canalizare nu atestă faptul că aceștia ar fi avut cunoștință că terenul respectiv a fost trecut în domeniul public.

Intimatul pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a formulat întâmpinare susținând că, în raport de recursul promovat de recurenți, acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Susține intimatul că față de cererea recurenților care au arătat că înțeleg să se judece și față de Ministerul Lucrărilor Public, Dezvoltării și Administrației ca "inițiator al actului normativ a cărui anulare se solicită", acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Menționează intimatul că necesitatea și oportunitatea inițierii actelor normative care privesc atestarea domeniului public, precum și realitatea datelor prezentate în acestea aparțin inițiatorilor (consiliile locale, respectiv consiliile județene și Consiliul General al municipiului București) și nu N., astfel încât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației nu are competența de a se pronunța asupra altor aspecte decât cele care au stat la baza emiterii hotărârii contestate.

Proiectul H.G. nr. 1027/2008 a fost elaborat în conformitate cu prevederile ar. 1 lit. c) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, act aprobat pin H.G. nr. 1226/2007.

Statul Român prin Ministrul Finanțelor Publice a depus, de asemenea, întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că cele două acte administrative contestate sunt acte cu caracter individual, fiind acte de administrare a domeniului public, prin acestea fiind actualizat inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul privat și public al localității în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 213/1998 pivind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia cu modificările și completările ulterioare.

Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apărările formulate vizând reținerea corectă de către instanța de fond a excepțiilor invocate.

Și intimații-pârâți UAT comuna Cornu și Consiliul Local al comunei Cornu, prin reprezentant legal, au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Arată în esență că actele contestate au caracter individual și nu normativ, prin aceste acte fiind actualizat de către Consiliul Local al comunei Cornu, și atestat de căte Guvernul României inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public și privat al UAT comuna Cornu.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând legalitatea sentinței recurate în raport de criticile formulate, apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanții L., M., C., D., E., F., G., H., I., J., K. au supus controlului de legalitate actele administrative HCL nr. 22/2008 și H.G. nr. 1027/2008.

Soluționând cauza, Curtea de Apel Ploiești a admis excepția inadmisibilității acțiunii privind HCL nr. 22/2008 formulată de UAT Cornu și Consiliul Local Cornu și a respins acțiunea formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială comuna Cornu Prin Primar, Consiliul Local al comunei Cornu, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, privind acest capăt de cerere, ca inadmisibilă.

A admis excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârâtul Guvernul României, cu privire la H.G. nr. 1027/2008 și a respins acțiunea cu privire la acest capăt de cerere, ca prescrisă.

Pentru a se pronunța în acest sens a reținut instanța de fond că HCL nr. 22/2008 și H.G. nr. 1027/2008 sunt acte administrative cu caracter individual și nu normativ întrucât se referă la situații concret determinate (inventarul bunurilor patrimoniului public al comunei Cornu) și care nu cuprinde dispoziții de ordin general pentru a fi calificat drept un act administrativ normativ. Fiind act administrativ individual, plângerea formulată la data de 20.11.2018 este tardiv formulată având în vedere că HCL 22/2008 a fost afișată pe pagina de internet a comunei Cornu iar apoi aprobată și publicată în Monitorul Oficial nr. 645/10.09.2008.

În ce privește excepția prescripției a constatat instanța de fond că este întemeiată în raport de dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, acțiunea fiind introdusă la mai bine de 10 ani de la data emiterii actului administrativ.

Înalta Curte apreciază că, în temeiul art. 497 C. proc. civ., se impune admiterea recursului, casarea Sentintei atacate nr. 233 din 18 decembrie 2019 și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeiași instanță de fond având în vedere următoarele argumente:

Un prim argument rezidă din împrejurarea că deși s-a solicitat anularea actelor HCL nr. 22/2008 și H.G. nr. 1027/200, act administrativ prin care s-a aprobat HCL 22/2008, actul HCL 22/2008 nu se regăsește la dosarul cauzei.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.:

"(1) Hotărârea va cuprinde: b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților"

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar de legalitate și temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Indiscutabil, orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul să prezinte judecătorului observațiile și argumentele sale și de a pretinde organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil, prin urmare, nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, instanță care are în mod necesar obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță de judecată, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea, să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse, și fără a cere un răspuns detaliat fiecărui argument al reclamantului, această obligație presupune, totuși, ca partea interesată să poată aștepta un răspuns specific și explicit la mijloacele decisive pentru soluționarea procedurii în cauză. (CEDO, Cauza Albina contra România, hotărârea din 28.04.2005).

Obligația pe care o impune art. 6 paragraful 1 din Convenție instanțelor naționale de a-și motiva deciziile nu presupune existența unui răspuns detaliat la fiecare argument (Hotărârea Perez, paragraful 81; Hotărârea Ruiz Torija, paragraful 29). Întinderea acestei obligații de motivare poate varia după natura deciziei și nu poate fi analizată decât în lumina circumstanțelor fiecărei spețe. (CEDO, decizia Driemond Bouw BV c. Olanda, 2 februarie 1999).

De asemenea, judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument invocat de părți, care nu mai putea fi considerat ca determinant pentru soluționarea litigiului, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns tuturor argumentelor în mod implicit, prin raționamente logice.

In cauza hotărârea pronunțata nu corespunde exigentelor anterior menționate in condițiile in care, in lipsa actului contestat HCL 22/2008, concluzia primei instanțe referitoare la natura juridică a actelor administrative atacate, a fost preluată din întâmpinările depuse de intimații-pârâți, nefiind susținută de înscrisurile de la dosar.

În consecință, Înalta Curte reține incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de fond neefectuând o reală cercetare a susținerilor reclamanților aspect care determină admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Pe de altă parte, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004:

"Reclamantul anexează la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. În situația în care reclamantul introduce acțiune împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar și copia certificată după acest act, iar art. 13 alin. (1) din același act normativ prevede: (1) La primirea cererii, instanța dispune citarea părților. Autoritatea publică emitentă va comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei. Instanța poate solicita emitentului orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei .

Din dispozițiile legale anterior citate rezultă că părților le revenea obligația de a depune la dosar actul atacat HCL 22/2008, precum și toată documentația ce a stat la baza emiterii atât a HCL 22/2008 cât și a H.G. nr. 1027/2008, în lipsa acestora instanța având obligația de a dispune în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 depunerea acestor acte la dosarul cauzei. De altfel această obligație se impunea în raport și de principiul nemijlocirii instituit de art. 16 din C. proc. civ. în conformitate cu care "Probele se administrează de către instanța care judecă procesul, cu excepția cazurilor în care legea stabilește atfel."

Înalta Curte reține că aceste înscrisuri care nu se află la dosarul cauzei sunt esențiale, în lipsa acestora, instanța de fond neputând face aprecieri asupra naturii juridice a celor două acte administrative atacate, respectiv acte administrative cu caracter individual sau acte administrative cu caracter normativ.

Analiza legalității unor acte administrative asupra cărora instanța se pronunță, presupune și verificarea conținutului acestora, aspect care nu poate fi efectuat decât în situația existenței actelor administrative atacate la dosarul cauzei. Or, în prezenta cauză, deși a fost contestat legalitatea actului HCL 22/2008, acest act nu a fost depus la dosar cauzei.

În consecință, Înalta Curte va dispune casarea cu trimitere a prezentei cauze, aceleiași instanțe care, în rejudecare se va asigura că actele contestate se află la dosar împreună cu documentația aferentă acestora, urmând ca încadrarea celor două acte atacate în una din cele două categorii să fie efectuată în funcție de conținutul acestora cât și de criteriile în raport de care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual.

Numai după stabilirea naturii juridice a celor două acte atacate, instanța de judecată poate proceda la analiza excepțiilor invocate. Această analiză urmează a fi efectuată și în raport de motivarea dată de părți excepțiilor invocate. După efectuarea acestei analize, instanța de judecată va stabili și natura juridică a excepțiilor invocate prin întâmpinările formulate de pârâți.

Față de aceste motive, având în vedere soluția pronunțată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată și pretențiile concrete deduse judecății, ținând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfășoară raporturile litigioase de față, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, fără a cerceta fondul cauzei, astfel că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată aceleiași instanțe.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 teza I din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de recurenții-reclamanți, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecare aceleiași instanțe.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenții-reclamanți L., E., I., C., G., K., M., F., J., D., H. împotriva sentinței nr. 233 din 18 decembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează in tot sentința și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 februarie 2022.