Decizia nr. 2838/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 8/2020 a Curții de Apel Ploiești

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, reclamantul Municipiul Câmpina Prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației suspendarea executării actului administrativ fiscal, respectiv suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/17.12.2014 până la soluționarea definitivă a cauzei cu nr. x/2016 aflată pe rolul Curții de Apel Ploiești având ca obiect anulare act administrativ fiscal - procesul-verbul de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/17.12.2014.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 8 din 28 ianuarie 2020 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Municipiul Câmpina prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, ca neîntemeiată; s-a dispus, după rămânerea definitivă a prezentei, restituirea către reclamant a cauțiunii în sumă de 600.000 RON, consemnată la dispoziția Curții de Apel Ploiești, conform recipisei de consemnare nr. x din 31.12.2019, eliberată de A. Sucursala Ploiești.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 8 din 28 ianuarie 2020 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs, reclamantul Municipiul Câmpina prin Primar, criticând-o pentru nelegalitate. Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul a susținut că sentința recurată este nelegală și netemeinică, întrucât motivarea dată este străină de natura pricinii, conținând motive contradictorii. Astfel, în opinia sa, deși judecătorul fondului afirmă că cererea de suspendare a executării nu pune în discuție legalitatea actului, în continuarea raționamentului arată că instanța trebuie să își limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate. Or, din motivarea acțiunii rezultă că a fost pusă în discuție legalitatea actului administrativ a cărui suspendare a solicitat-o, dovadă fiind decizia nr. 3219/2019 a ÎCCJ pronunțată în dosarul nr. x/2016, prin care a fost admis recursul formulat de reclamant și a fost trimisă cauza spre rejudecarea acțiunii în anularea actului administrativ în discuție, instanța de control judiciar apreciind că nu poate fi confirmată legalitatea actului administrativ atacat, atât timp cât instanța de fond s-a raportat la considerente străine de natura pricinii. A mai susținut recurenta că nu a înțeles să invoce decât tangențial suspendarea executării silite în susținerea cazului bine justificat, iar nu ca pe un caz bine justificat de sine stătător în accepțiunea contenciosului administrativ, admiterea recursului în dosarul nr. x/2016 având capacitatea să producă îndoieli serioase asupra prezumției de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/17.12.2014. Cu privire la constatarea de către Curtea de Apel a neîndeplinirii condiției pagubei iminente, întrucât reclamantul nu a prezentat dovezi din care să reiasă temeinicia susținerii, recurentul a arătat că numai amintirea cuantumului sumei ce constituie corecție financiară este de natură să pună sub semnul întrebării funcționarea autorității publice locale, totodată, invocând dovezi cu privire la faptul că pârâta a suspendat de la contractare proiecte importante considerând că nesuspendând executarea actului reclamanta nu îndeplinește una dintre condițiile de eligibilitate, în acest sens fiind corespondența purtată cu pârâta. A mai criticat recurenta reținerea instanței de fond în sensul că aceasta nu a încercat să achite prejudiciul, deși au trecut circa cinci ani de la data emiterii actului administrativ și până la formularea acțiunii de față, raționamentul instanței fiind astfel de neînțeles. În fine, făcând trimitere la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., recurentul-reclamant a conchis că sentința recurată cuprinde aspecte contradictorii și motive străine de natura pricinii. În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs În cauză s-a formulat întâmpinare de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, neputând fi reținută critica recurentului bazată pe casarea hotărârii privind anularea actului și trimiterea cauzei spre rejudecare, care în opinia sa, produce dubii serioase asupra legalității actului, mai ales că, prin sentința civilă nr. 27/09.03.2020, pronunțată în rejudecare s-a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimatul-pârât, reiterând, în esență, aceleași argumente prezentate prin memoriul de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 21 mai 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 25 iunie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor din întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Municipiul Câmpina Prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/17.12.2014 prin care a fost stabilită în sarcina reclamantului creanța bugetară în cuantum de 6.925.186,37 RON (5.803.838,23 RON + 1.121.348,14 RON TVA), până la soluționarea definitivă a cauzei cu nr. x/2016 aflată pe rolul Curții de Apel Ploiești având ca obiect anulare act administrativ fiscal - procesul-verbul de constatare a neregulilor si de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/17.12.2014. Prin sentința recurată, s-a respins acțiunea formulată de reclamant, aceasta formulând critici întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că este nefondată critica formulată de recurentă cu privire la faptul că hotărârea conține motive contradictorii și străine de natura pricinii ori că lipsește raționamentul instanței care a stat la baza soluției pronunțate, care se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, în practica instanțelor de control judiciar s-a reținut constant că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când există o contradicție între soluția pronunțată și considerentele ce stau la baza acestea sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raționamentul care a stat la baza pronunțării soluției, putându-se lesne observa faptul că niciuna din ipotezele anterior menționate nu se regăsește în speță. Astfel, aspectul invocat de recurent în sensul că judecătorul fondului afirmă că cererea de suspendare a executării nu pune în discuție legalitatea actului, în continuarea raționamentului aratând că instanța trebuie să își limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate, nu reprezintă o contradicție în sensul reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., fiind de esența instituției suspendării analiza unor elemente de fapt și de drept, cu privire la aparența de legalitate a actului fără însă a prejudeca fondul litigiului. Totodată, lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia admiterii, în parte, a cererii de chemare în judecată. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Aceasta nu înseamnă, însă, că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei ori că aceasta nu observă ori nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot in practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Or, reține Înalta Curte că prin motivele de recurs recurenta-reclamantă nu aduce critici concrete asupra considerentelor care au fundamentat soluția judecătorului fondului. Astfel, în contextul reiterării acelorași argumente prezentate prin cererea de chemare în judecată și pe care prima instanță le-a analizat, concluziile acesteia fiind împărtășite de instanța de control judiciar, singurul aspect pe care a înțeles recurentul să îl invoce prin memoriul de recurs, este acela că judecătorul fondului în mod greșit a reținut că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, invocând hotărârea prin care s-a dispus trimiterea spre rejudecare a cauzei având ca obiect anularea actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Instanța de recurs nu poate reține această critică, apreciind că soluția de casare cu trimitere spre rejudecare a acțiunii având ca obiect anularea actelor administrative a căror suspendare se solicită nu constituie în sine un indiciu care să răstoarne aparența de legalitate a actului respectiv, casarea cu trimitere vizând considerentele hotărârii instanței de fond, iar nu titlul de creanță. În fine, Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se probează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,