ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2189/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel București, reclamanta A SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenția Domeniilor Statului, pentru a se constata încheierea Contractului de Concesiune nr. 68 din 15.01.2003, de către B S.A., cu nerespectarea prevederilor legale, respectiv, în frauda legii și pentru o cauză ilicită, fiind afectat de nulitate absolută. La termenul din data de 04.03.2022 s-a dispus introducerea în cauza a pârâtei Agenției Naționale pentru Pescuit si Acvacultură. Prin sentința civilă nr. 1275 din data de 7.10.2022 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX a Contencios administrativ și fiscal s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Iași Secția de Contencios Administrativ și Fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 167 din 22 mai 2023 a Curții de Apel Iași – Secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Agenția Domeniilor Statului și Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, precum și excepția inadmisibilității. S-a admis excepția prescripției și s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A SRL în contradictoriu cu pârâta Agenția Domeniilor Statului și Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură ca fiind prescrisă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat apel reclamanta (ulterior precizat ca fiind recurs) criticând-o față de greșita aplicare a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004 cu privire la constatarea prescripției dreptului material la acțiune. A precizat recurenta reclamantă că achiesează la modul de soluționare de către instanța de fond a excepțiilor lipsei calității procesuale active, lipsei calității procesuale pasive a pârâților si excepției inadmisibilității, recursul vizând doar modul de soluționare a excepției prescripției dreptului la acțiune, ridicată din oficiu de către instanța În ce privește prescrierea dreptului la acțiune, s-a arătat că admiterea acesteia este dată cu încălcarea vădită a tuturor reglementarilor legale aplicabile în cauza, în condițiile în care s-a solicitat constatarea nulității absolute a contractului iar nu anularea actului administrativ, care a și încetat prin executarea sa. Instanța de fond a realizat o aplicare greșită a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004 extinzând prevederile acestuia și la altă ipoteză decât cea prevăzută de lege, care privește doar cererile de anulare a actelor administrative, contractelor administrative, de recunoaștere a dreptului pretins și de reparare a pagubei. Ca urmare, chiar dacă în materia dreptului administrativ legiuitorul nu a făcut nici o diferențiere între cauzele de nulitate relativă sau absolută care să determine imprescriptibilitatea cererilor menționate, cererea privind constatarea nulității absolute care face obiectul prezentei acțiuni nu se încadrează în categoriile de cereri enumerate la art. 11 alin. (1) pentru a-i fi aplicabil termenul de prescripție de 6 luni. Ca urmare, cum dreptul special derogatoriu de la dreptul comun (în speță dreptul civil), nu se aplică decât situațiilor expres prevăzute de lege (excepția fiind de strictă interpretare), iar pe de alta parte acesta se completează cu prevederile dreptului comun în materie, rezultă că în cazul de față al solicitării constatării nulității absolute, urmează să se aplice prevederile dreptului civil în materie de prescriptibilitate și regimul juridic al nulității absolute. Pe de alta parte, este greșită susținerea instanței de fond potrivit căreia în dreptul administrativ nu operează distincția între nulitatea relativă și cea absolută. S-a arătat că pentru situația nelegalității actelor administrative, când se solicită constatarea nulității absolute pentru frauda la lege și cauza ilicită învederată, art. 4 din Legea 554/2004, care prevede că în cazul oricărui proces poate fi ridicată excepția nelegalității a actului administrativ, operează o distincție clară între celelalte motive de nulitate și nelegalitatea actului administrativ care urmează să nu fie luat în considerare în respectiva cauză. Întrucât aceasta poate fi invocată prin excepție oricând, nu se justifică imposibilitatea solicitării și pe cale principală. Pentru motivele invocate s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, respingerea excepției prescripției dreptului la acțiune și admiterea acțiunii pe fond.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Domeniilor Statului a depus întâmpinare prin care a invocat excepțiile inadmisibilității căii de atac formulate, intitulate apel și excepția tardivității cererii de precizare a căii de atac, iar în subsidiar, excepția nulității recursului, respinse în ședința publică. Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat și menținerea sentinței atacate pe care o apreciază ca fiind legală și temeinică. Arată că obiectul cauzei se circumscrie legii contenciosului administrativ care reglementează un termen de prescripție de 6 luni pentru exercitarea dreptului la acțiune. În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată, intimata – pârâtă susține că cele două instituții nu se confundă, admiterea excepției având ca efect inopozabilitatea actului administrativ fără a-i fi afectată valabilitatea. Pe fondul pretenției deduse judecății, s-a arătat că recurenta – reclamantă nu este succesoare a S.C. B, ci acționar într-un procent de 3,4 %, iar cât timp terenul în litigiu nu a aparținut acestei din urmă societăți, ci statului, nici acceptând ipoteza preluării unei părți din activ reclamanta nu justifică un interes în anularea contractului de concesiune.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată, recurenta – reclamantă a solicitat anularea Contractului de Concesiune nr. 68 din 15.01.2003 încheiat între pârâta Agenția Domeniilor Statului și B S.A. prin care s-a transmis dreptul și obligația de exploatare a unor terenuri cu destinație agricolă, cu destinație neagricolă precum și a unor amenajări piscicole. Prin acțiunea întemeiată pe dispozițiile art. 35 C. proc. civ., art. 430 alin. (1) si 2, art. 1235 art. 1236 si art. 1237 din Noul C. civ., art. 645 III, art. 948 alin. (4) art. 966 art. 968 din vechiul C. civ., Legea nr. 15/1990 , OUG nr. 88/1997, Legea nr. 137/2002, Legea nr. 268/2001 și Legea nr. 554/2004 reclamanta a invocat nulitatea absolută a contractului de concesiune pe motiv că, la data încheierii acestuia B era proprietara de drept a terenului ce face obiectul contractului, aspect reținut cu autoritate de lucru judecat prin Decizia nr. 69/2.03.1992 a Înaltei Curți de Casație si Justiție. Recurenta reclamantă a criticat soluția instanței de fond prin care s-a dat eficiență dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004 care prevede un termen de prescripție a dreptului la acțiune de 6 luni, care ar curge de la data luării la cunoștință a conținutului actului, în condițiile în care s-a constatat că acesta a intrat în circuitul civil, nefiind necesară parcurgerea procedurii prealabile. Reține Înalta Curte că recursul formulat vizează existența unei neconcordanțe între hotărârea pronunțată cu prevederile legale aplicabile cauzei, instanța constatând astfel incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv pronunțarea hotărârii încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În speță, recurenta –reclamantă susține că instanța de fond a realizat o aplicare greșită a prevederilor art. 11 din Legea nr. 554/2004 extinzând dispozițiile acestuia și la altă ipoteză decât cea prevăzută de lege, care privește doar cererile de anulare a actelor administrative, contractelor administrative, cererile de recunoaștere a dreptului pretins și de reparare a pagubei. Invocând aplicabilitatea dispozițiilor din Codul civil., care reprezintă norma generală de la care nu se poate deroga decât expres, recurenta – reclamantă a invocat imprescriptibilitatea acțiunii în anularea contractului, pentru motive de nulitate absolută. Reține Înalta Curte că în dreptul civil, contractul încheiat între două părți este guvernat de prevederile dreptului privat, o trăsătură specifică sancțiunii nulității absolute fiind imprescriptibilitatea dreptului material la acțiune în cazul acesteia, care a fost consacrată expres prin dispozițiile art. 2 din Decretul nr. 167/1958 și în prezent prin art. 1 alin. (1) C. civ. (Dacă prin lege nu se prevede altfel, nulitatea absolută poate fi invocată oricând, fie pe cale de acțiune, fie pe cale de excepție). Totuși, cum se poate observa, norma conține și posibilitatea derogării prin lege, reținând în mod corect prima instanță, în raport de natura contractului de concesiune care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri aflate în proprietate publică, că îi sunt aplicabile cauzei dispozițiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, pe care, de altfel, inclusiv reclamanta le-a invocat ca și temei al cererii de chemare în judecată. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004 sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice. Prin urmare, condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv termenele privind prescripția sunt cele reglementate în Legea nr. 554/2004, regula în contenciosul administrativ fiind prescriptibilitatea acțiunilor într-un termen general de 6 luni, calculat potrivit art. 11 din aceeași lege, cu excepțiile expres prevăzute în cuprinsul acesteia, sau prin legi speciale. Se observă că legiuitorul nu a operat nicio diferențiere după motivul de nulitate invocat, astfel că argumentul recurentei–reclamante referitoare la imprescriptibilitatea acțiunii pe motivul afectării încheierii contractului de o cauză ilicită (art. 1236 și următoarele C. civ.), excedează sferei de reglementare a contractelor de drept administrativ, vizând o transpunere a cauzei în sfera acțiunilor reale. Or, obiectul cauzei îl reprezintă anularea unui contract administrativ, asimilat unui act administrativ, astfel că invocarea, în susținerea tezei imprescriptibilității acțiunii, a prevederilor art. 35 C. proc. civ., art. 430 alin. (1) și (2), art. 1235 art. 1236 și art. 1237 din Noul C. civ., art. 645 teza III, art. 948 alin. (4) art. 966 art. 968 din vechiul C. civ., Legea nr. 15/1990 , OUG nr. 88/1997, Legea nr. 137/2002 și Legea 268/2001, nu poate fi validată, acțiunea fiind supusă termenelor de prescripție stabilite în art. 11 din Legea nr. 554/2004. Contrar aprecierilor recurentei – reclamante potrivit cărora dispozițiile legii contenciosului administrativ s-ar referi strict la anularea actelor administrative, Înalta Curte reține că art. 11 reglementează expres termenul de introducere a acțiunilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate. Totodată dispozițiile art. 8 din lege care definesc -Obiectul acțiunii judiciare- prevăd la alin. (2) faptul că: Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. (...)”. În aceste condiții trimiterea la termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 este expresă. Referitor la ipoteza prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocată de recurenta – reclamantă potrivit cărora Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate, Înalta Curte amintește că excepția de nelegalitate este o apărare de fond pe care partea interesată o formulează în cadrul unui proces, în condițiile în care partea adversă își fundamentează pretențiile pe actul administrativ considerat nelegal și vătămător de autorul excepției, soluția în ipoteza admiterii excepției de nelegalitate fiind înlăturarea actului din litigiu, iar nu anularea acestuia. Este greșită, astfel, interpretarea recurentei – reclamante în sensul că legiuitorul ar opera prin reglementarea excepției de nelegalitate o distincție clară între nelegalitatea actului administrativ și celelalte motive de nulitate. În ceea ce privește data de la care a început să curgă termenul de 6 luni, s-a reținut că actul de concesiune s-a încheiat la data de 15.01.2003 de către B S.A., societate care ulterior a fost radiată prin Încheierea nr.5256/08.05.2008 a judecătorului delegat la ORC de pe lângă Tribunalul Iași, recurenta – reclamantă făcând parte dintre acționarii care au participat la partajul activelor, dată de la care se prezumă că a cunoscut existența contractului și în raport de care termenul a fost cu mult depășit. Cu privire la această constatare a instanței de fond, în absența unor critici concrete în recurs, motivele vizând exclusiv înlăturarea de la aplicare a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar își va însuși argumentele curții de apel. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 6.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.