ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1141/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 07.09.2022 pe rolul Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/G/II/22.08.2021, întocmit în lucrarea nr.(...)/S/II/21.09.2021. În subsidiar, reclamanta a solicitat să constate nulitatea raportului de evaluare nr. x/G/II/22.08.2022, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 20 din 15 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 20 din 15 februarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-reclamantă A, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și anularea raportul de evaluare. În subsidiar, solicită constatarea nulității raportului de evaluare nr. x/G/II/22.08.2021. În motivarea recursului arată că prin punctul de vedere depus la Agenția Națională de Integritate a arătat că, deși a deținut cele două funcții, nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece nu a fost încadrată ca și consultant în aparatul propriu al prefecturii în baza unui concurs sau examen, ci a fost numită în baza unor recomandări ale Biroului Județean pentru Romi, înființat în baza HG nr.522/2006, care funcționează în subordinea Prefectului și se subordonează tehnic Agenției Naționale pentru Romi, Cancelaria Prefectului fiind o structură aparte, în afara aparatului propriu al Prefectului, având în vedere că este prevăzută și tratată distinct în Codul administrativ, așa cum rezultă și din HG nr.906/2020 pentru punerea în aplicare a codului administrativ. Consideră că instanța a interpretat în mod eronat prevederile contractuale ale contractului de muncă nr. 181/14.06.2021, pe o perioadă de 3 luni, începând cu data de 15.06.2021 și până la data de 12.09.2021, în care s-a menționat că locul de muncă este Cancelaria Prefectului, deși în Fișa postului nr. 7/21.06.2021, întocmită ulterior contractului de muncă, se specifică la litera C - Descrierea activităților și responsabilităților corespunzătoare postului, că are atribuții limitate doar în relația cu minoritățile naționale, respectiv cu membrii comunităților de romi din județul B. Mai mult, activitatea o desfășura în cadrul Biroului Județean pentru Romi, înființat conform H.G. nr. 522/2006 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 430/2001 privind aprobarea Strategiei Guvernului României de îmbunătățire a situației romilor și Hotărârea nr. 18/2015 pentru aprobarea Strategiei Guvernului României de incluziune a cetățenilor români aparținând minorității rome pentru perioada 2015-2020. În urma angajării sale în cadrul Cancelariei Prefectului județul B, s-a emis Ordinul nr. 238/27.07.2021 privind reorganizarea Biroului Județean pentru Romi din cadrul Instituției Prefectului, județul B, având în vedere prevederile HG nr. 430/2001, astfel că își desfășura activitatea în cadrul Biroului Județean pentru Romi, înființat și organizat în cadrul Instituției Prefectului, în baza Strategiilor pentru îmbunătățirea situației romilor și a Ordinului nr. 239/27.07.2021 privind modificarea componenței Grupului de lucru mixt, înființat la nivelul județului B. Consideră că în aceste condiții, nu era incompatibilă cu funcția de consilier ales, așa cum prevede art. 88 alin. (1) lit. c din Legea 161/2003, iar pe de altă parte că instanța nu a intrat în judecata fondului, refuzând admiterea unor probe concludente și esențiale pentru judecata cauzei. În ceea ce privește considerentul instanței conform căruia legislația actuală (OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ) nu mai prevede noțiunea de aparat de specialitate al prefectului, reglementată în HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004, iar terminologia folosită de art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 nu a fost actualizată, arată că, potrivit art. 268 din OUG nr. 57/2019, nu se reglementează autoritatea publică a Prefecturii, ca instituție de sine stătătoare, așa cum este cea a Prefectului și a Instituției Prefectului, la care se referă art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003, ci art. 268 din O.U.G. nr. 57/2019 prevede că în cadrul Instituției Prefectului, funcționează Cancelaria prefectului, ca un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcții de execuție: directorul cancelariei, consilier, consultant și secretarul cancelariei. Arată că potrivit art. 265 alin. (5) din lege, Prefectura este denumirea sediului Instituției Prefectului, iar potrivit art. 545 din același cod, cabinetul și cancelaria se constituie drept compartimente organizatorice distincte care pot cuprinde funcții prevăzute pentru aceste structuri în cadrul legii privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Art. 546 prevede că numărul de posturi pentru fiecare cancelarie/cabinet este în raport cu demnitarul sau alesul local în legătura cu care se înființează. De asemenea, art. 549 se referă la personalul contractual încadrat în autoritățile și instituțiile publice, inclusiv pentru aparatul de specialitate al primarului, aparatul Consiliului Județean al Instituției Prefectului, în care sunt încadrați funcționari publici sau personal contractual. Susține că există o neconcordanță între art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 și dispozițiile mai sus-menționate din OUG nr. 57/2019, în privința categoriilor de funcții și autorități publice, în raport de care se stabilește starea de incompatibilitate. Totodată, susține că din interpretarea dispozițiilor citate din OUG nr. 57/2019, aparatul propriu al consiliului județean este distinct de aparatul din cadrul Cabinetului Președintelui Consiliului Județean, aparatul de specialitate al Primarului este distinct de aparatul din Cabinetul Primarului și aparatul Instituției Prefectului este distinct de aparatul din Cancelaria Prefectului. În speță, aparatul propriu al Prefecturii la care se referă art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 nu exista, iar Biroul Județean pentru Romi nu făcea parte din aparatul propriu al prefecturii, acesta fiind înființat în baza H.G. nr. 522/2006 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 430/2001 privind aprobarea Strategiei Guvernului României de îmbunătățire a situației romilor, conform Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 1529/08.12.2006 și Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 68/2015. Mai mult, având în vedere fișa postului și atribuțiile pe care le deținea conform Strategiilor de îmbunătățire a situației romilor și a HG nr. 501/2018 privind organizarea și funcționarea Agenție Naționale pentru Romi, se subordona tehnic acestei agenții, care are în subordine și coordonarea birourilor județene pentru romi, acolo unde sunt înființate. În același timp, art. 597 alin. (2) lit. a din OUG nr. 57/2019 prevede că la intrarea în vigoare a acesteia, Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului se abrogă și cum Codul administrativ a intrat în vigoare la data de 05.07.2019, nu mai putea fi aplicată o lege care nu mai era în vigoare. Arată că de altfel, instituția Prefecturii la care face trimitere art. 88 alin.(l) lit. c nu a fost reglementată nici de Legea nr. 340/2004 și nici nu există o instituție a prefecturii, distinctă de Instituția Prefectului, care să aibă aparat propriu și la care să facă trimitere art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003, astfel că acest text de lege este inaplicabil și nu poare constitui temei pentru reținerea stării de incompatibilitate. Consideră că nu poate fi reținut argumentul instanței de fond în sensul că, deși acest text de lege nu a mai fost actualizat din punct de vedere al noțiunii de aparat de specialitate, acesta face referire la aparatul propriu, și nu la aparatul de specialitate. Arată că în fapt, conflictul de interese sau starea de incompatibilitate trebuie raportate la atribuțiile prevăzute în fișa postului. Pentru a fi reținută starea de incompatibilitate este necesar ca norma să aibă caracter previzibil, condiție ce nu este îndeplinită în speță. Mai arată că incompatibilitățile sunt de strictă interpretare, analogia nefiind permisă ca raționament juridic. Totodată, arată că din înscrisurile aflate în dosarul de angajare deținut de Instituția Prefectului-Cancelaria Prefectului, rezultă că anterior angajării și-a declarat funcția de ales local, fiind cunoscută de angajator această situație, sens în care a primit avizul de legalitate nr.9249/14.06.2021 din partea Serviciului de specialitate, pe baza căruia Prefectul a desemnat-o prin propunerea nr. 9224/14.06.2021 și la recomandarea Agenției Naționale pentru Romi și C, în funcția de consultant în cadrul Cancelariei Prefectului Județului B. Arată că anterior a formulat cererea înregistrată sub nr. 8995/09.06.2021, iar personalul de specialitate juridică i-a comunicat că nu se află în stare de incompatibilitate și că poate fi angajată, motiv pentru care au avizat încadrarea sa pe această funcție. Mai mult, în data de 15.06.2022 a completat declarația de avere, în care este menționată și funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local D, anterior angajării. De asemenea, Instituția Prefectului a solicitat un punct de vedere Agenției Naționale de Integritate la data de 06.09.2021. Susține că prefectul era obligat să-i aducă la cunoștință faptul că este posibil să se afle în stare de incompatibilitate, în condițiile în care potrivit art. 252 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, prefectul are printre atribuții și verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice. Având în vedere opinia juriștilor Instituției Prefectului și lipsa de claritate a normelor legale privind incompatibilitățile aleșilor locali, faptul că avea dublă subordonare și atribuții limitate conform fișei postului, arată că a avut convingerea că nu se află în stare de incompatibilitate. În ceea ce privește respingerea cererii de suspendare a judecării dosarului, în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., până la clarificarea dosarului penal înregistrat la Parchetul de pe lângă Tribunalul Prahova, arată că dezlegarea cauzei de față depindea de acest dosar. Menționează că s-a formulat plângere penală împotriva numitului E, ce deținea calitatea de Prefect al Județului B în perioada în care recurenta a fost numită în funcția contractuală de consultant în cadrul Cancelariei Prefectului, sub aspectul săvârșirii infracțiunii de neglijență în serviciu, întrucât nu i-a adus la cunoștință situația de posibilă incompatibilitate, aceasta fiind o atribuție de serviciu a prefectului, conform art. 252 alin.(l) din OUG nr. 57/2019 și art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003. Precizează că solicitarea tardivă (06.09.20211) emisă de Instituția Prefectului B către ANI arată faptul că însuși prefectul recunoaște prin emiterea acestei adrese că a încălcat atribuțiile de serviciu din culpă și că nu a procedat la verificarea legalității angajării recurentei, cunoscând că aceasta deține funcția de consilier. Arată că de altfel, legislația în materie și Hotărârile de Guvern actualizate, începând cu H.G. nr. 430/2001, contrazic susținerile ANI. i

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală. Arată că de la data de 24.06.2006, când a intrat în vigoare H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, noțiunea de „aparat al prefectului” nu mai există, în condițiile în care de la aceeași dată a fost abrogată H.G. nr. 1844/2004 privind aparatul de specialitate al prefectului. Mai mult, prin intrarea în vigoare la data de 05.07.2019 a O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, a fost abrogată în mod expres și Legea nr. 340/2004, astfel că în mod corect a reținut instanța de fond că în prezent legislația (art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 906/2020) vorbește despre structuri de specialitate din cadrul instituției prefectului.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 ind. 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 ind. 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 20 iunie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 15 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților, cauza fiind amânată la termenul din 28 februarie 2024..

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/G/II/22.08.2021, întocmit în lucrarea nr.(...)/S/II/21.09.2021, iar în subsidiar, să se constate nulitatea raportului de evaluare nr. x/G/II/22.08.2022. Prin sentința instanței de fond s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurenta-reclamantă A. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că argumentele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recursul urmând a fi analizat din această perspectivă. Înalta Curte reține că recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/G/II/22.08.2021, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr.(...)/S/II/21.09.2021, prin care s-a constatat că în perioada 15.06.2021 - 12.09.2021, recurenta-reclamantă A a exercitat simultan funcțiile de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei D, județul B și funcția contractuală de consultant în cadrul Cancelariei Prefectului - Județul B, încălcând dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Potrivit dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003, funcția de consilier local este incompatibilă cu „calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv”. În perioada de referință, recurenta-reclamantă a fost angajată cu contract individual de muncă (consultant) în cadrul Instituției Prefectului – Județul B și, în același timp a deținut funcția de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei D, județul B, elemente de natură să atragă starea de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile legale anterior citate. De asemenea, în raport cu data constatării stării de incompatibilitate se impun a fi reținute următoarele dispoziții din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora: „Art. 265. (1) Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Constituției și altor legi se organizează și funcționează instituția prefectului, sub conducerea prefectului. (...) (2) Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcții de execuție de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant și secretarul cancelariei. (3) Numărul de posturi, numirea, modificarea și încetarea raporturilor de muncă, precum și drepturile și obligațiile personalului care fac parte din cancelaria prefectului sunt reglementate în partea a VI-a titlul III.” Din analiza textelor anterior citate rezultă că din instituția prefectului a făcut și face parte cancelaria prefectului, context în care funcția de consultant în cadrul Instituției Prefectului este incompatibilă cu funcția de consilier local, o altă concluzie fiind contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată. Este adevărat că textul de lege în baza căruia s-a reținut starea de incompatibilitate a recurentei-reclamante, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003, vorbește de angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv, terminologie ce a fost preluată din prevederile HG nr. 1844/2004, care a fost abrogată prin HG nr. 460/ 2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, iar legislația actuală vorbește de instituția prefectului (OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ) sau de structuri de specialitate din cadrul instituției prefectului (art. 4 alin. (1) din OUG nr.906/2020), însă acest aspect nu poate constitui un fine de neprimire pentru situația de incompatibilitate descrisă. Astfel, împrejurarea invocată de recurentă potrivit căreia în OUG nr. 57/1019 privind Codul administrativ legiuitorul a optat pentru noțiunea de instituția prefectului și cancelaria prefectului, care face parte din instituția prefectului nu este de natură să lipsească de efecte juridice sintagma utilizată de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003: „aparat propriu al (...) prefecturii”, câtă vreme din contextul textelor analizate rezultă că legiuitorul a avut în vedere cazul de incompatibilitate relevat în prezenta cauză, în sensul că funcția de consilier local ales este incompatibilă cu cea de personal contractual angajat în cadrul Instituției Prefectului. Pe de altă parte, în lipsa unei definiții legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracție de existența unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activități desfășurate simultan de către recurenta-reclamantă. Art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 este în vigoare, nu a fost abrogat, iar susținerea recurentei-reclamante în sensul că acest text de lege este caduc, întrucât nu mai există în legislația actuală noțiunea de „aparat al prefectului”, nu poate fi primită, având în vedere că noile reglementări au prevăzut instituția prefectului în cadrul căreia funcționează cancelaria prefectului. În acest context, instanța de fond a reținut în mod corect că în cauză este incidentă starea de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare, în condițiile în care chiar dacă art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 nu a mai fost actualizat din punct de vedere al terminologiei folosite, trebuie avute în vedere atribuțiile exercitate de aceste structuri. Pentru aceleași argumente, nu poate fi reținut nici argumentul recurentei-reclamante în sensul că este vorba de o aplicare retroactivă a unui text de lege, câtă vreme situația de incompatibilitate subzistă și în noua reglementare, astfel cum s-a relevat anterior. Înalta Curte constată că nu poate fi reținut argumentul recurentei-reclamante în sensul că nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece nu a fost încadrată ca și consultant în aparatul propriu al prefecturii în baza unui concurs sau examen, ci a fost numită în baza unor recomandări ale Biroului Județean pentru Romi, câtă vreme art. 88 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003 nu face o asemenea distincție, starea de incompatibilitate fiind incidentă independent de modalitatea de accedere în această funcție. De asemenea, din aceeași perspectivă, nu poate fi reținut nici argumentul vizând demersurile efectuate acterior emiterii ordinului de angajare nr. 194/14.06.2021, câtă vreme starea de incompatibilitate nu este condiționată de efectuarea unor asemenea demersuri. Instanța de recurs constată că este nefondată și critica referitoare la respingerea cererii de suspendare a judecării cauzei, întemeiate pe art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., câtă vreme plângerea penală se referă la săvârșirea infracțiunii de neglijență în serviciu a Prefectului județului B, astfel că nu se poate reține că o eventuală soluție dată în dosarul penal ar avea o influență hotărâtoare asupra dosarului de față, câtă vreme starea de incompatibilitate are caracter personal și existența acesteia nu poate fi influențată de aspecte extrinseci cauzei, relevantă pentru reținerea unei incompatibilități fiind deținerea de către persoana vizată a mai multor funcții sau calități pentru care legiuitorul a prevăzut interdicția deținerii lor simultane. Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A împotriva sentinței nr. 20 din 15 februarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,