ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1548/2023

Ședința publică din data de 17 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 30 ianuarie 2020, pe rolul Curții de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de Evaluare nr. x/15.01.2020 privind stabilirea stării de incompatibilitate în privința sa și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 191 pronunțată la data de 10 noiembrie 2021, Curtea de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată și a anulat Raportul de evaluare nr. x/15.01.2020.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare a solicitat respingerea în totalitate a contestației formulate de reclamantul A., cu consecința menținerii ca temeinic a Raportului de evaluare nr. x/15.01.2020.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de judecată a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, recurenta redă conținutul dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, art. 57, art. 63 alin. (1) și alin. (3), și art. 72 din Legea nr. 215/2001 Legea administrației publice locale, și susține că în perioada 21.11.2016 – 27.06.2017, urmare încetării de drept a mandatului primarului în funcție, viceprimarul A., simultan cu exercitarea atribuțiilor de primar al orașului Băicoi, a exercitat și funcția de consilier local al orașului Băicoi, situație ce reprezintă un caz de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În calitate de consilier local cu atribuții de primar, intimatul reclamant a participat la ședințele Consiliului Local Băicoi, la deliberarea și adoptarea hotărârilor, respectiv cele din data de 28.11.2016, 08.12.2016, 28.12.2016, 31.01.2017, 28.02.2017, 16.03.2017 așa cum reiese din procesele-verbale ale ședințelor.

Astfel, în mod greșit instanța de judecată a reținut că și în situația în care atribuțiile primarului, ar fi exercitate de drept de către viceprimar iar legiuitorul nu ar fi prevăzut interdicția acestuia din urmă de a participa la ședințele de consiliu local și de a vota în cadrul acestora, din interpretarea coroborată a întregului text al art. 72 din Legea nr. 215/2001 rezultă că îndeplinirea atribuțiilor primarului sau viceprimarului în situațiile de excepție avute în vedere se face cu respectarea drepturilor dar și a obligațiilor corespunzătoare funcției, așadar inclusiv cu privire la regimul incompatibilităților.

În raport de acest aspect, susține recurenta că o astfel de interpretare este și firească întrucât scopul reglementării incompatibilității este acela de a menține separate funcția de primar de cea de consilier local, de a împiedica executivul (cel care inițiază proiecte de hotărâri poate fi persoana ce îndeplinește atribuțiile funcției de primar) să voteze propriile proiecte (în calitate de consilier local – parte a autorității deliberative).

Sunt redate de către recurentă dispozițiile art. 72 din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare până la modificarea prin O.U.G. nr. 57/2019, și susține că după preluarea atribuțiilor de primar, intimatul reclamant avea obligația de a respecta obligațiile corespunzătoare noii funcții și nu mai putea exercita calitatea de consilier local.

Afirmă recurenta că exercitarea atribuțiilor de primar simultan cu funcția de consilier local este interzisă de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, regimul incompatibilităților fiind reglementat tocmai pentru a preveni situațiile de conflict de interese care se pot ivi prin exercitarea simultană a două sau mai multe funcții. Or, este evident că o persoană nu poate ca în exercitarea atribuțiilor de primar să propună o hotărâre de consiliu local pentru ca mai apoi să voteze respectiva hotărâre, în calitate de consilier local, aceste situații fiind avute în vedere de legiuitor când a reglementat regimul juridic al incompatibilităților pentru aleșii locali, situații care generează conflicte de interese și care afectează bunul mers al activității autorităților publice locale.

Sunt redate de către recurentă și dispozițiile art. 23 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, normă juridică în raport de care susține că o persoană nu poate ca în același timp să exercite atribuții specifice autorității deliberative precum și atribuții specifice autorității executive, acest cumul fiind interzis de incompatibilitățile stabilite în sarcina aleșilor locali prin Legea nr. 161/2003, în cauză art. 88 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru consilierii locali și județeni și de art. 87 alin. (1) lit. a) din legea nr. 161/2003 în cazul primarilor și viceprimarilor.

Susține recurenta că raționamentul instanței de fond potrivit căruia intimatul reclamant poate deține și exercita simultan funcția de consilier local și cea de viceprimar al orașului Băicoi este greșit întrucât deși viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali și își păstrează statutul de consilier local, după obținerea mandatului de viceprimar, acesta este obligat să respecte atribuțiile prevăzute de dispozițiile Legii nr. 215/2001 pentru viceprimari și să se supună regimului juridic la incompatibilităților și conflictelor de interese prevăzute pentru primari și viceprimari conform Legii nr. 161/2003.

Afirmă recurenta că acest raționament al instanței de judecată este contrazis de Expunerea de motive care a stat la baza inițierii propunerii legislative din care rezultă că proiectul de lege propune păstrarea calității de consilier local a viceprimarului pentru ca demiterea acestuia să poată fi realizată cu votul majorității consilierilor locali în funcție, în reglementarea anterioară, demiterea viceprimarului putând fi realizată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcție și pierderea statutului de consilier a viceprimarului.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, arată că nu a îndeplinit, în perioada menționată funcția de primar al orașului Băicoi, acesta menținându-și funcția de viceprimar, iar exercitarea simultană a celor două funcții putea să intervină doar după luna iulie 2017, însă după această dată a demisionat din calitatea de consilier local.

Susține că a avut calitatea de viceprimar ales iar prin stabilirea exercitării temporare a atribuțiilor primarului nu a devenit de jure, primar al localității Băicoi.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/15.01.2020.

Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a anulat Raportul de evaluare nr. x/15.01.2020, emis de către pârâtă, reținând, în esență că, actul administrativ contestat în speța de față este nelegal, întrucât reclamantul nu a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., amintește Înalta Curte că în înțelesul acestei dispoziții legale, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept.

Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța de judecată a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

Subsumat acestui motiv de recurs se invocă interpretarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de consilier local".

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă.

Contrar susținerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente situației deduse judecății, soluția primei instanțe fiind pronunțată în conformitate cu legea aplicabilă în cauză, motiv pentru care va fi adoptată în consecință și de către instanța de control judiciar.

Se reține că prin raportul de evaluare contestat, recurenta pârâtă a reținut că intimatul reclamant a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, respectiv dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare până la modificarea adusă de Legea nr. 87/2017, constând în aceea că intimatul reclamant, în calitate de viceprimar al orașului Băicoi, județul Prahova în perioada 21.11.2016 - 27.06.2017, simultan cu exercitarea atribuțiilor de primar al orașului Băicoi, a exercitat și funcția de consilier local al orașului Băicoi.

Prin urmare, chestiunea supusă analizei și asupra căreia părțile au opinii contrare, vizează regimul incompatibilității reglementat de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, și anume dacă starea de incompatibilitate se referă exclusiv la deținerea funcțiilor - primar/viceprimar și consilier local, sau acest regim al incompatibilității vizează și exercitarea concomitentă a atributelor specifice acestor funcții.

Din analiza dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de consilier local", rezultă că starea de incompatibilitate reglementată de această dispoziție legală se referă la funcțiile deținute, neexistând o incompatibilitate între atribuțiile unei funcții și atribuțiile altei funcții

Cu alte cuvinte, exercitarea atributelor specifice acestor funcții nu se circumscrie regimului incompatibilității reglementat de art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Pentru a statua în acest sens, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 72 (forma în vigoare la data de 27.06.2017) din Legea nr. 215/2001 potrivit cărora:

"(1) În caz de vacanță a funcției de primar, precum și în caz de suspendare din funcție a acestuia, atribuțiile ce îi sunt conferite prin prezenta lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, după caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majorității consilierilor locali în funcție, cu respectarea drepturilor și obligațiilor corespunzătoare funcției, și care va primi o indemnizație lunară unică egală cu cea a funcției de primar pe perioada exercitării funcției.

(2) În situația prevăzută la alin. (1), consiliul local poate delega, prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un consilier local care va îndeplini temporar atribuțiile viceprimarului, cu respectarea drepturilor și obligațiilor corespunzătoare funcției, și care va primi o indemnizație lunară unică egală cu cea a funcției de viceprimar pe perioada exercitării funcției.

(3) În situația în care sunt suspendați din funcție, în același timp, atât primarul, cât și viceprimarul, consiliul local deleagă un consilier local care va îndeplini atât atribuțiile primarului, cât și pe cele ale viceprimarului, până la încetarea suspendării, cu respectarea drepturilor și obligațiilor corespunzătoare funcției de primar, și care va primi o indemnizație lunară unică egală cu cea a funcției de primar"

Din analiza acestei dispoziții legale rezultă că în caz de vacanță a funcției de primar, atribuțiile acestei funcții sunt preluate de drept de către viceprimar. În situația în care sunt mai mulți viceprimari, atribuțiile funcției de primar vor fi preluate de unul dintre viceprimari desemnat de consiliu local cu votul secret al majorității consilierilor locali în funcție.

Chiar dacă viceprimarul este obligat să exercite de drept atribuțiile conferite prin lege primarului, acesta nu își pierde statutul de consilier local, neexistând nicio dispoziție legală care să prevadă pierderea calității de consilier local a viceprimarului în situația preluării atribuțiilor de primar.

În atare situație, art. 72 nu implică și aplicarea regimului incompatibilităților pentru funcția de primar întrucât temeiul delegării atribuțiilor către viceprimar este unul strict și temporar, viceprimarul va avea atribuțiile funcției de primar doar pentru perioada necesară până la organizarea unor alegeri pentru funcția devenită vacantă, și nu se poate cere viceprimarului cu atribuții de primar să renunțe la funcția de consilier local.

Sub acest aspect, Înalta Curte va reține, în deplin acord cu judecătorul fondului, că raportat la prevederile art. 57 alin. (3) din Legea nr. 215/2011 calitatea de viceprimar nu poate fi dobândită decât de un consilier local, viceprimarul păstrându-și acest statut pe toată perioada mandatului. Prin urmare, funcția de viceprimar este deținută cumulat cu cea de consilier local.

Criticile recurentei pârâte referitoare la faptul că prin raportare la dispozițiile art. 72 din Legea nr. 215/2001 intimatul reclamant, după preluarea atribuțiilor de primar, nu mai putea exercita calitatea de consilier local, nu pot fi primite.

Viceprimarul, prin preluarea atribuțiilor funcției de primar nu a devenit de jure primar al localității Băicoi. Prin preluarea acestor atribuții, viceprimarul nu pierde calitatea de consilier local și nici nu poate demisiona din calitatea de consilier local. Dacă s-ar împărtăși punctul de vedere al recurentei pârâte, viceprimarul, prin demisionarea din calitatea de consilier local, va pierde și calitatea de viceprimar atâta vreme cât viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali conform art. 57 din Legea nr. 215/2001.

Continuând raționamentul juridic, dacă se pierde calitatea de viceprimar, atribuțiile funcției de primar nu ar mai putea fi preluate și s-ar ajunge în situația în care unitatea administrativă teritorială ar fi lipsită de autoritatea executivă a administrației publice locale, deoarece orice viceprimar ar fi fost ales în locul intimatului reclamant acesta ar fi avut și funcția de consilier local, ajungându-se în aceeași situație de incompatibilitate.

Nici criticile referitoare la faptul că în calitate de consilier local cu atribuții de primar, intimatul reclamant nu putea participa la ședințele Consiliului Local Băicoi, la deliberarea și adoptarea hotărârilor, nu pot fi primite.

Așa cum corect a reținut și judecătorul fondului, chiar și în cazul în care se exercită de drept atribuțiile primarului, de către viceprimar, în condițiile art. 72 din Legea nr. 215 din 2001, legiuitorul nu a prevăzut interdicția acestuia din urmă de a participa la ședințele de consiliu local și de a vota în cadrul acestora, astfel că în absența unor astfel de reglementări care să determine expres conduita și modalitatea de exercitare a funcției de viceprimar nu pot fi aplicate sanțiuni și nu poate fi imputată intimatului reclamant existența unei stări de incompatibilitate, de vreme ce legea nu este suficient de clară și previzibilă și nu este aptă să permită destinatarilor să prevadă consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Având în vedere soluția pronunțată în cauză, prin raportare la dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta – pârâtă Agenția Națională de Integritate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 191 din 10 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 martie 2023.