ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5612/2024

Ședința publică din data de 28 noiembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 26 ianuarie 2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere a solicitat:

(i). anularea parțială a H.G. nr. 1372/2022 privind declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Bacău Pașcani) pentru suprafețele de teren înscrise la punctele 5604, 5605 și 5606 din anexa 2 constituite din:

§ suprafața de 16mp (poziția 5605) identică cu parte din imobilul situat în Pașcani str. x nr. 130-136A compus din suprafața de 1055 mp teren agricol cu nr. cadastral x, proprietatea Arhiepiscopiei Iașilor și construcția biserică edificată pe acesta, proprietatea reclamantei, suprafață asupra căreia deține un drept de superficie autentificat cu nr. x/29.05.2023

§ suprafața de 87 mp teren (poziția 5606) identică cu parte din imobilul situat în Pașcani str. x compus din suprafața de 5534 mp teren și construcția S+P+2 cu suprafața construită la sol de 1015 mp, cu nr. cadastral x, proprietatea reclamantei, motivat de amplasarea nelegală a pasajului în zona de protecție sanitară a unui teritoriu protejat, reprezentat de căminul de bătrâni aparținând reclamantei;

(ii). obligarea pârâților la îndeplinirea formalităților necesare în vederea mutării amplasamentului pasajului din zona de protecție sanitară, cu respectarea prescripțiilor legale, a nivelului maxim de zgomot, vibrații și a poluanților din aer;

(iii). suspendarea executării H.G. nr. 1372/2022 până la soluționarea pe fond a cauzei pentru suprafețele indicate;

(iv). în subsidiar a solicitat exproprierea în totalitate a imobilelor proprietatea reclamantei.

Prin încheierea din 28 mai 2024, Curtea de Apel Iași:

- a respins excepțiile netimbrării, lipsei calității procesuale active, lipsei calității procesuale pasive și lipsei de interes invocate de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiate;

- a constatat nulitatea contractului de superficie autentificat sub nr. x/29.05.2023 privitor la imobilul cu numărul cadastral x. A admis excepția lipsei de interes și a respins ca lipsită de interes acțiunea reclamantei vizând imobilul cu numărul cadastral x;

- a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a MT și CNAIR chemate în nume propriu în cererea de anulare a autorizației de construire;

- a respins ca rămasă fără obiect excepția lipsei calității procesuale pasive a MT și CNAIR chemate în judecată în nume propriu pentru celelalte capete de cerere;

- a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect anularea autorizației de construire;

- a respins cererea de suspendare a actelor contestate.

Împotriva încheierii din 28 mai 2024, sub aspectul soluționării cererii de suspendare, a declarat recurs (înregistrat pe rolul ÎCCJ-SCAF sub nr. x/2024/a1) reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a încheierii și în rejudecare, să se dispună suspendarea lucrărilor demarate în baza Autorizației nr. x din 13.04.2023 de executare a lucrărilor de construire pentru Autostrada Bacău - Pașcani, Lot x - km 49 + 299 - km 77 + 393.7, emisă de Ministrul Transporturilor și Infrastructurii, pentru lucrările ce urmează a fi executate în imediata apropiere a imobilului situat în Pașcani, str. x - 136, jud. Iași, înscris în CF x Pașcani, compus din teren în suprafață de 5.534, cu nr. cadastral x și construcție (S+P+2) cu suprafața construită la sol de 1.015 mp, suprafață totală 4.038 mp, în care funcționează Centrul Rezidențial pentru PersoaneVârstnice (azil de bătrâni) cu nr. cadastral x - C1, și teren în suprafață de 5002 mp, cu nr. cadastral x, înscris în CF x Pașcani, și pe partea expropriată din teren, corespunzătoare pozițiilor 5604 și 5606 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1372 din 9 noiembrie 2022, până la soluționarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului pendinte, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, se arată, în esență, următoarele:

Instanța de fond a motivat superficial soluția de respingere a cererii de suspendare, fără a analiza în mod efectiv și pertinent argumentele juridice și faptele invocate de reclamantă, în special cele referitoare la încălcarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, condiție esențială pentru emiterea autorizației de construire. Această omisiune constituie motiv de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, ci doar formulări generale, fără a răspunde concret la capetele de cerere și apărările formulate. În plus, instanța nu a analizat cererea de suspendare prin prisma dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, ignorând cerințele cumulative ale cazului bine justificat și ale pagubei iminente, deși acestea erau susținute de probe și de reglementările legale incidente.

În ceea ce privește cazul bine justificat, recurenta a demonstrat existența unor împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actelor administrative contestate, în special a acordului de mediu emis cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 292/2018, Ordinului nr. 269/2020 și Ordinului M.S. nr. 119/2014. Documentația aferentă proiectului de construire a autostrăzii nu cuprinde informații esențiale privind amplasamentul, impactul asupra sănătății umane, hărțile de zgomot, punctul de vedere al Direcției de Sănătate Publică și studiul de evaluare a impactului asupra sănătății populației, deși acestea sunt obligatorii în cazul unui centru rezidențial pentru persoane vârstnice, considerat teritoriu protejat conform normelor de igienă și sănătate publică. Lipsa acestor elemente determină nelegalitatea acordului de mediu și, implicit, a autorizației de construire, ceea ce justifică suspendarea lucrărilor până la soluționarea definitivă a litigiului.

Referitor la paguba iminentă, instanța de fond nu a analizat în mod real prejudiciul material viitor și previzibil, precum și perturbarea gravă a funcționării serviciului public de asistență socială furnizat de reclamantă, deși acestea sunt prezumate de lege conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Continuarea lucrărilor de construire în imediata vecinătate a centrului rezidențial conduce la imposibilitatea desfășurării activității în condiții conforme cu normele legale, afectând sănătatea rezidenților prin poluare fonică și chimică, depășirea nivelului admis de zgomot și vibrații, precum și prin alterarea mediului de viață. Aceste efecte sunt ireversibile și nu pot fi remediate ulterior, iar instanța de fond a ignorat complet aceste aspecte, refuzând să acorde eficiență prevederilor legale incidente, ceea ce constituie un motiv suplimentar de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, întrucât continuarea lucrărilor autorizate în temeiul actelor administrative contestate golește de conținut dreptul de proprietate al reclamantei asupra imobilelor afectate, drept garantat de art. 555 C. civ., Constituția României și art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Prin urmare, este incident și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța a aplicat greșit normele de drept material privind protecția mediului, sănătatea publică și dreptul de proprietate, ignorând reglementările speciale aplicabile centrelor rezidențiale pentru persoane vârstnice și efectele negative ale amplasării unei autostrăzi în imediata vecinătate a acestora.

4.1. Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Protecția Mediului a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, anularea în întregime a recursului pentru nerespectarea condițiilor prevăzute de lege pentru admisibilitatea recursului, inclusiv sub aspectul tardivității, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

4.3. Intimatul-pârât Statul Român prin Ministerul Transporturilor și Infrastructurii prin Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Iași a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.4. Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, având în vedere faptul că prin motivele de recurs se critică exclusiv un act administrativ a cărui suspendare nu a fost solicitată în primă instanță și cu privire la care prima instanță de judecată nu s-a pronunțat prin încheierea recurată, excepția inadmisibilității recursului și respingerea recursului ca inadmisibil, în măsura în care se va aprecia că motivele de recurs privitoare la Acordul de mediu nr. 2/04.04.2022 reprezintă o cerere nouă în recurs, în sensul suspendării și a acestui act administrativ, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Excepțiile tardivității și nulității recursului, invocate prin întâmpinările formulate de către intimatul-pârât Guvernul României, respectiv intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii au fost respinse pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

În cauza dedusă judecății, reclamanta A. a sesizat instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării H.G. nr. 1372/2022 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Analizând mai întâi motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte îl constată nefondat.

În cadrul acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond ar fi pronunțat o hotărâre nemotivată, cuprinzând doar formulări generale, fără a analiza efectiv susținerile părților.

Lecturând considerentele sentinței recurate, se constată că instanța de fond a expus în mod clar și suficient raționamentul juridic care a fundamentat soluția de respingere a cererii de suspendare. Astfel, aceasta a analizat în concret condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente - reținând că niciuna dintre acestea nu este îndeplinită în cauză.

Instanța de fond a făcut trimitere expresă la documentele aflate la dosar, la obiectul autorizației de construire contestate și la contextul juridic al proiectului public de infrastructură, explicând de ce susținerile reclamantei nu pot fi primite. Simpla nemulțumire a recurentei față de concluziile la care a ajuns prima instanță nu echivalează cu o lipsă de motivare, întrucât motivarea nu presupune preluarea exhaustivă a fiecărui argument al părților, ci expunerea considerentelor esențiale care au condus la soluția adoptată.

Prin urmare, încheierea recurată respectă cerințele de motivare prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind exclusă incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., principala critică formulată de către recurenta-reclamantă privește greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ, în sensul că instanța de fond a ignorat atât existența unui caz bine justificat, cât și a unei pagube iminente.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Recurenta susține că instanța de fond nu a reținut existența unui caz bine justificat deși ar fi dovedit nelegalitatea actelor administrative prin încălcarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului.

Înalta Curte constată că aceste susțineri nu pot fi primite.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, "cazul bine justificat" presupune existența unor împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, iar nu simple presupuneri, opinii sau interpretări subiective. Instanța de fond a analizat acest criteriu și a constatat, în mod corect, că autorizația de construire contestată a fost emisă în temeiul unei documentații urbanistice complete, cu respectarea procedurilor de obținere a avizelor și acordurilor necesare, inclusiv acordul de mediu valabil și necontestat în justiție.

Critica privind lipsa evaluării impactului asupra sănătății populației sau a hărților de zgomot excede limitelor controlului de legalitate exercitat în prezenta procedură de suspendare, întrucât aceste aspecte țin de fondul litigiului privind anularea actului administrativ. În procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța nu poate substitui autorității administrative în evaluarea tehnică a documentației de mediu și nici nu poate anticipa soluția pe fondul cauzei.

Așa cum a reținut instanța de fond, reclamanta nu a prezentat niciun înscris oficial sau expertiză care să ateste existența unor deficiențe procedurale ori a unei neconcordanțe între amplasamentul lucrărilor și avizele emise. Simpla invocare a unor riscuri ipotetice sau a unei presupuse afectări a mediului și sănătății publice nu este de natură să demonstreze un caz bine justificat în sensul legii.

Prin urmare, reținerea instanței de fond în sensul inexistenței unui caz bine justificat este corectă, astfel că susținerile recurentei sunt nefondate.

Nefondată este și critica cu privire la inexistența pagubei iminente.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau perturbarea gravă a funcționării unei autorități ori a unui serviciu public.

Instanța de fond a analizat această condiție și a constatat că reclamanta nu a făcut dovada existenței unui prejudiciu concret, cert și iminent care să rezulte din continuarea lucrărilor. Din înscrisurile depuse nu rezultă că lucrările de construcție ale autostrăzii ar afecta în mod direct clădirea centrului rezidențial ori că s-ar produce vreo deteriorare sau imposibilitate de utilizare a acesteia.

Recurenta s-a limitat la a invoca riscuri generale de poluare fonică și vibrații, fără a prezenta o expertiză tehnică, un raport de mediu sau alte dovezi care să ateste o afectare efectivă a imobilului ori a persoanelor rezidente. Or, simpla posibilitate teoretică a unei perturbări nu echivalează cu dovada unei pagube iminente, după cum s-a arătat în jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

De asemenea, în mod corect, instanța de fond a reținut că lucrările vizate fac parte dintr-un proiect de interes public major (construirea Autostrăzii Bacău-Pașcani), iar suspendarea acestora ar produce un dezechilibru semnificativ între interesul public general și interesul particular al reclamantei, contrar art. 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință, în mod legal instanța de fond a concluzionat că nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiție cerută de lege.

În subsidiar, recurenta-reclamantă a mai susținut că executarea autorizației de construire ar aduce atingere dreptului său de proprietate, garantat de art. 555 C. civ., art. 44 din Constituție și art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Această critică este, de asemenea, nefondată.

Lucrările vizate au fost autorizate în baza procedurii speciale privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, iar dreptul de proprietate al reclamantei a fost exercitat și protejat în limitele stabilite de lege. Afectarea temporară a vecinătății unui imobil prin executarea unor lucrări de utilitate publică nu echivalează cu o încălcare a dreptului de proprietate garantat de art. 44 din Constituție și art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, în absența unei atingeri directe, disproporționate și nejustificate de un interes public major.

De altfel, instanța de fond a reținut, în mod judicios, că eventualele nemulțumiri legate de despăgubire, de procedura de expropriere sau de amplasament pot fi valorificate prin acțiuni distincte, neputând constitui temei pentru suspendarea autorizației de construire.

Prin urmare, nici acest motiv de recurs nu poate fi primit.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat corect condițiile de admisibilitate și temeinicie prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivarea încheierii atacate este completă și logică, iar dispozițiile legale incidente au fost aplicate în mod corect.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din data de 28 mai 2024, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 noiembrie 2024.