ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 739/2024

Ședința publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. S.R.L., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării hotărârilor de guvern adoptate în contextul declanșării procedurii de expropriere a imobilelor ce constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Focșani - Bacău", respectiv a H.G. nr. 903/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico - economici aferenți obiectivului de investiții "Autostrada Focșani - Bacău", județele Vrancea și Bacău și a H.G. nr. 1536/2022 privind declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Focșani - Bacău", aprobarea listei imobilelor proprietate publică a statului, precum și a listei imobilelor proprietate publică a unităților administrativ - teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național. De asemenea, s-a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 60 din 25 aprilie 2023 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal s-au respins excepția inadmisibilității acțiunii, excepția lipsei de obiect și de interes a cererii, excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, precum și excepția tardivității introducerii plângerii prealabile, invocate de pârâtul Guvernul României.

Totodată, s-a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării H.G. nr. 903/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții "Autostrada Focșani - Bacău", județele Vrancea și Bacău și a H.G. nr. 1536/2022 privind declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Focșani - Bacău", aprobarea listei imobilelor proprietate publică a statului, precum și a listei imobilelor proprietate publică a unităților administrativ - teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național, formulată de reclamantele A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect suspendare executare act administrativ.

S-au admis cererile de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României formulate de intervenienții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 60 din 25 aprilie 2023 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A. S.R.L., B. și C., invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Prin criticile de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenții-reclamanți susțin că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care instanța de fond le-a avut în vedere la soluționarea cauzei, aceasta rezumându-se doar la enumerarea argumentelor învederate de pârât, fără o analiză proprie a situației de fapt și de drept deduse judecății.

Astfel, în analizarea condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța a concluzionat în mod superficial și nemotivat că acestea nu sunt îndeplinite. Mai exact, cu privire la nelegalitatea hotărârilor atacate, respectiv H.G. nr. 903/2022 și H.G. nr. 1536/2022, ca urmare a nerespectării etapelor prevăzute de lege, inclusiv a inexistenței unui Studiu de Fezabilitate, deși instanța de fond nu a văzut acest studiu, el nefiind depus la dosarul cauzei și nici publicat pe site-ul autorității competente, după precizarea apărărilor pe care expropriatorul le-a învederat, instanța a concluzionat superficial în sensul că "Față de susținerile expropriatorului, la o sumară cercetare a motivului de nelegalitate invocat de reclamanți, Curtea îl apreciază ca nefondat." De asemenea, în ceea ce privește motivul de nelegalitate al hotărârilor contestate ca urmare a nerespectării principiilor generale aplicabile administrației publice, fără să analizeze în fapt și în drept acest motiv de nelegalitate, instanța a reținut că "cerința cazului bine justificat nu este îndeplinită nici în această situație".

În opinia recurenților-reclamanți, este de necontestat că această concluzie nu poate fi catalogată ca fiind o motivare în sine, ținând cont că principiile generale invocate de recurenți au la bază argumentații diferite și temeiuri de drept diferite, astfel că, instanța de fond avea obligația de a analiza fiecare principiu și de a preciza cu privire la fiecare de ce este sau nu incident.

În consecință, procedând astfel, prima instanța a pronunțat o hotărâre nelegală, soluția de respingere a cererii de suspendare a actelor administrative atacate nefiind susținută de raționamente juridice clare și valabile.

Din perspectiva incidenței motivului de nelegalitate instituit de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți consideră că modalitatea în care instanța de fond a apreciat cu privire la neîndeplinirea cerințelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o aplicare și interpretare greșită atât a prevederilor legale care definesc noțiunea de caz justificat și pagubă iminentă, dar și a normelor de drept material invocate sau aplicabile în susținerea motivelor de vădită nelegalitate a actelor administrative atacate.

O primă critică de nelegalitate vizează interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește întinderea dreptului de apreciere al instanței de judecată în soluționarea cererii de acordare a măsurii de protecție provizorie. Cu privire la acest aspect instanța de fond, în repetate rânduri, a apreciat că, în realitate, reclamanții au contestat valoarea despăgubirilor, nefiind competentă să se pronunțe asupra acestora.

Recurenții-reclamanți arată că, în concret, s-au adresat instanței de judecată solicitând acordarea măsurilor de protecție provizorie prevăzute de lege având în vedere, pe de o parte vădita nelegalitate a Hotărârilor de Guvern, iar pe de altă parte imperativul protejării unui drept esențial garantat constituțional, drept care a fost pus în pericol prin emiterea actelor administrative cu caracter normativ a căror suspendare provizorie o solicită. Mai exact, contrar celor reținute de instanța de fond, recurenții-reclamanți susțin că atât cauza acțiunii civile, în sensul de scop urmărit de partea care iese din pasivitate și acționează declanșând o procedură judiciară, cât și cauza cererii de chemare în judecată în sensul de fundament juridic pe care se întemeiază pretenția, nu se circumscriu ipotezei vizate de dispozițiile art. 22 din Legea nr. 255/2010.

Astfel, în ceea ce privește existența cazului bine justificat, indiciile de vădită nelegalitate vizează actele administrative cu caracter normativ prin care s-au stabilit indicatorii tehnico-economici și, totodată, a fost stabilit amplasamentul lucrării și respectiv coridorul de expropiere prin denaturarea situației reale din teren, rezultat al omisiunii voite de a valorifica și reține informațiile și studiile aflate la dispoziția autorităților anterior emiterii Hotărârilor de Guvern contestate. Din această perspectivă, instanța de fond trebuia să aibă în vedere chiar susținerile intimatei CNAIR, care recunoaște în mod expres împrejurarea că autoritățile au cunoscut existența în interiorul coridorului de expropriere a exploatării ecologice de bovine - A. și, totodată, au analizat impactul pe care proiectul investițional îl are asupra continuării activității economice, concluzia fiind în sensul necesității încetării activității și relocării obiectivului, cu consecința acordării despăgubirilor constând în valoarea de înlocuire.

Pe cale de consecință, din perspectiva indiciilor de vădită nelegalitate a actelor administrative contestate, simpla pipăire a fondului situează în mod neechivoc aparența dreptului în favoarea recurenților-reclamanți, modalitatea în care actul de autoritate stabilește și identifică bunurile proprietatea reclamanților supuse exproprierii fiind de natură a circumstanția atât nesocotirea prevederilor legale incidente în materie de expropriere, dar și prejudiciile imense ce ar urma să se producă în patrimoniul părților interesate.

Or, de vreme ce potrivit prevederilor art. 5 din Legea nr. 255/2010, etapa administrativă a procedurii de expropriere impune obligația autorității publice de a stabili amplasamentul obiectivului investițional în baza documentațiilor tehnico-economice aferente, a expertizelor de specialitate și studiilor de prefezabilitate, este evident că actul administrativ prin care au fost aprobați indicatorii tehnico-economici și stabilit coridorul de expropriere care nu reflectă realitatea din teren, astfel cum aceasta rezultă din cuprinsul studiilor geotehnice întocmite, generează nelegalitatea cerută de norma legală pentru admiterea cererii de chemare în judecată.

În esență, au mai arătat că în raport de prevederile art. 26 din Legea nr. 33/1994, dar și față de aspectele tranșate cu caracter obligatoriu prin Decizia ÎCCJ nr. 78/2021, cuantumul despăgubirii se determină în concordanță cu dispozițiile legale incidente prin stabilirea valorii reale a bunului și prejudiciul efectiv cauzat proprietarului expropriat, fiind evident că toate aceste criterii sunt aplicate prin raportare la bunurile expropriate, astfel cum acestea au fost identificate în cuprinsul actelor administrative cu caracter normativ în baza cărora se emite ulterior Decizia de expropriere, aceasta din urmă având natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual emis în executarea Hotărârilor de Guvern anterior referite. De vreme ce, astfel cum rezultă din cuprinsul H.G. nr. 903/2022 și H.G. nr. 1536/2022, atât actul administrativ prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici, cât și actul administrativ prin care a fost stabilit coridorul de expropriere, ignoră cu desăvârșire existența A. în interiorul zonei de impact, arătând că obiect al exproprierii îl constituie câteva terenuri agricole, fără nicio mențiune în sensul că aceste terenuri agricole sunt situate în perimetrul și incinta exploatării zootehnice, nelegalitatea derivată din omisiunea identificării corecte a imobilelor supuse exproprierii, este una evidentă.

Pe cale de consecință, dacă s-ar fi aplicat raționamentul instanței de fond, s-ar ajunge în situația în care dreptul de a solicita și obține o prealabilă și justă despăgubire pentru lipsirea de proprietatea bunurilor, astfel cum sunt în mod real și efectiv expropriate, precum și pentru prejudiciul efectiv suferit ca urmare a încetării activității economice a A. ar fi suprimat de plano.

Au mai precizat că în soluționarea prezentei cauze prezintă relevanță și reglementarea existentă la nivel European, respectiv Recomandarea nr. 20/2004 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, cu privire la controlul judiciar asupra actelor administrative. Aceasta stabilește cu valoare de principiu că toate actele administrative trebuie să poată fi supuse unui control judiciar exercitat de o instanță, pe calea unei acțiuni directe sau pe calea unei excepții, astfel încât instanța să poată verifica orice încălcare a legii, inclusiv lipsa de competență a organului administrativ, nereguli de procedură sau abuzul de putere. Mai mult decât atât, Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei stabilește principii cu privire la buna administrare: legalitatea, repararea daunelor provocate prin acte nelegale sau acte date din neglijență, comise de administrație sau de funcționari.

În concluzie, având în vedere că dreapta și prealabila despăgubire urmează a fi stabilită raportat la hotărârile de guvern care au stat la baza exproprierii, rezultă că instanța de fond în mod eronat a concluzionat că denaturarea situației reale din teren nu este de natură a justifica vădita nelegalitate, recurenții având posibilitatea să conteste despăgubirile pe calea dreptului comun, în procedura prevăzută de dispozițiile art. 22 din Legea nr. 250/2010.

A doua critică de nelegalitate circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează interpretarea și aplicarea greșită a principiilor de drept administrativ cuprinse în O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ.

Sub un prim aspect, recurenții-reclamanți afirmă că este relevant în speță principiul transparentei reglementat la art. 8 din Codul Administrativ.

În esență, în ceea ce privește documentația în baza căreia s-au emis H.G. nr. 903/2022 și H.G. nr. 1536/2022, se susține că aceasta este incompletă, deoarece nota conceptuală și tema de proiectare, prevăzute de dispozițiilor art. 1 și art. 5 lit. a) din H.G. nr. 907/2016 nu au fost aduse la cunoștința publicului, în acest mod fiind încălcat în mod flagrant principiul transparenței sub aspectul deciziilor autorităților publice. Deși în cuprinsul unui document numit Notă de fundamentare, emis în anul 2022, odată cu H.G. nr. 1536/2022, este menționat un studiu de fezabilitate care se pretinde a fi fost făcut, acesta nu a fost făcut niciodată public.

Totodată, făcând referire la dispozițiile art. 2 și art. 4 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, recurenții-reclamanți arată că hotărârii de guvern îi lipsește cu desăvârșire atașamentul planului topografic avizat și recepționat de către Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară. Consecința lipsei publicării unor planuri topografice și cadastrale bine determinate și analizate, ce se reflectă pe fondul problemei, este incertitudinea în care se află recurenții-reclamanți cu privire la obiectul concret al exproprierii. Lipsa de transparență și abuzul autorităților în desfășurarea demersurilor ce privesc proiectul "Autostrada Focșani-Bacău" îi prejudiciază în mod incontestabil.

Sub un al doilea aspect, recurenții-reclamanți susțin că prezintă relevanță principiul proporționalității prevăzut de art. 9 din Codul administrativ. Raportat la aspectele factuale ale cauzei, precizează că A. S.R.L. are ca obiect principal de activitate creșterea în sistem ecologic a vacilor de lapte, având un număr estimativ de 830 de vaci din rasa Hollstein crescute în regim bio, toate producând lapte certificat bio, ferma fiind unul dintre cei mai importanți furnizori de lapte bio la nivel național. Pentru obținerea laptelui bio este nevoie de respectarea unui cumul de factori, astfel terenurile care deservesc ferma și pe care sunt cultivate furajele sunt analizate în mod frecvent, plantele la fel, apa, vacile, laptele, toate sunt testate în fiecare lună ori chiar mai des. Certificarea bio se câștigă foarte greu, dar poate fi pierdută extrem de ușor, ceea ce se va întâmpla odată cu începerea lucrărilor la tronsonul Focșani-Bacău, parte a Autostrăzii A7.

Au mai amintit faptul că pentru a dezvolta acest proiect bio societatea a beneficiat de trei finanțări, trei proiecte majore pe fonduri europene. Odată cu implementarea Tronsonului Focșani-Bacău, parte a Autostrăzii A7, este obligată să renunțe la dezvoltarea economică, nemaiputând accesa fonduri pentru noi proiecte, și mai mult decât atât, își va pierde toate certificările bio, fiind obligată să închidă ferma și să sacrifice cele aproximativ 830 de vaci de lapte.

Astfel cum rezultă din adresa din 04.06.2021 înaintată de către Direcția Sanitar Veterinară Vrancea către Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., ferma zootehnică va pierde acreditarea bio datorită exproprierii terenurilor și nu va putea funcționa nici în regim de fermă convențională în amplasamentul actual datorită poluării aduse de proximitatea autostrăzii.

Prin urmare, în lumina principiului proporționalității ce ar trebui să guverneze actul de autoritate, impactul asupra fermei trebuia analizat prin raportare la împrejurarea că realizarea unui obiectiv inclus în categoria de mare poluator este de natură să conducă la afectarea întregii proprietăți prin imposibilitatea continuării activității și utilizării terenului (chiar și a celui ce nu se expropriază) conform destinației sale (ferma bio/teren agricol).

Or, din aceasta perspectivă, sunt vădite nelegale actele administrative cu caracter normativ emise în lipsa oricărei documentări cu privire la impactul pe care realizarea obiectivului de interes public anterior referit îl are asupra activității fermei, precum și în lipsa asigurării unor minime măsuri de protecție în ceea ce privește interesele private afectate.

Cu privire la condiția existenței unei pagube iminente, recurenții-reclamanți susțin că este îndeplinită în prezenta cauză. În opinia lor, instanța de fond nu a studiat documentele anexate cererii de chemare în judecată, având în vedere că în cadrul acestora se precizează în mod expres de către autoritățile competente că relocarea fermei este extrem de dificilă, dacă nu chiar imposibilă, iar construirea autostrăzii este de natură a distruge certificarea bio a fermei și astfel tot obiectivul investițional nu va mai putea funcționa. A se concluziona în sensul că se expropriază doar o bucată din teren, ferma putând continua să funcționeze în parametri normali este lipsit de fundament, în special ținând cont că autorități publice competente au arătat exact contrariul.

Mai mult decât atât, instanța de fond, la fel ca și pârâtele din prezenta cauza, au așteptarea ca reclamanții să desfășoare toate procedurile de încercare a relocării fermei, însă fără a avea o siguranță că toate prejudiciile vor fi recuperate, iar în cazul în care despăgubirea "este apreciată drept insuficientă, poate fi contestată la instanța civilă". Or, în hotărârile contestate se face mențiunea că se expropriază doar o bucată de teren, nu un obiectiv investițional, suma stabilită cu titlu de despăgubire fiind raportată doar la terenul arabil.

Așadar, prin emiterea actelor administrative contestate, recurenții-reclamanți suferă un prejudiciu material viitor și previzibil. Mai exact, se creează o pagubă iminentă având în vedere că din cuprinsul H.G. nr. 903/2022 și H.G. nr. 1536/2022, atât actul administrativ prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici, cât și actul administrativ prin care a fost stabilit coridorul de expropriere, se ignoră cu desăvârșire existența A. în interiorul zonei de impact, arătând că obiect al exproprierii îl constituie câteva terenuri agricole, fără nicio mențiune, în sensul că aceste terenuri agricole sunt situate în perimetrul și incinta exploatării zootehnice, nelegalitatea derivată din omisiunea identificării corecte a imobilelor supuse exproprierii fiind una evidentă.

În acest context, prejudiciul efectiv și direct reflectat în patrimoniul recurenților-reclamanți ca urmare a menținerii efectelor actelor administrative contestate în forma arătată rezidă în suprimarea de plano a dreptului acestora de a solicita și obține o prealabilă și justă despăgubire pentru lipsirea de proprietatea bunurilor astfel cum sunt în mod real și efectiv expropriate, precum și pentru prejudiciul efectiv suferit ca urmare a încetării activității economice a A..

Pe cale de consecință, consideră că solicitarea lor privind acordarea măsurii de protecție provizorie a suspendării este pe deplin întemeiată, în lipsa acesteia și în condițiile în care actele administrative contestate continuă să-și producă efectele în forma adoptată, mai înainte ca o instanță de judecată să poată exercita controlul de legalitate, dreptul recurenților-reclamanți de a solicita și obține, inclusiv pe cale judiciara, justa despăgubire prevăzută de lege, devine unul iluzoriu.

Pentru o mai bună înțelegere a prejudiciului ireversibil pe care îl vor suferi, recurenții-reclamanți au arătat că acesta este determinat de următoarele aspecte:

În condițiile desființării fermei actuale din cauza exproprierii, întregul efectiv de animale va trebui sacrificat, deoarece nu există un spațiu cu o capacitate asemănătoare unde să poată fi relocate în condiții care să respecte standardele bio.

De asemenea, deoarece aceste animale au un regim special pentru producerea de lapte bio, relocarea nu este posibilă fără pierderea statutului de animal bio. Mai mult, cele 830 de vaci productive ar urma să fie abatorizate, nefiind posibilă continuarea activității si menținerea acestora în viață pentru producția de lapte, chiar și pentru lapte convențional.

Ferma zootehnică este încadrată în prezent ca fermă certificată bio, iar impactul posibilei exproprieri va conduce la pierderea acestui statut, cu efect ireversibil. După o perioadă lungă de timp în care au respectat toate regulile privind obținerea unei certificări bio în anul 2019 au obținut Certificatul de conformitate emis de D. prin care se atestă producția vegetală și animală ecologică de grâu, rapiță lucernă și lapte.

Ulterior, prin hotărârile ce fac obiectul prezentului dosar, s-a stabilit exproprierea unei anumite bucăți din terenul aparținând recurenților-reclamanți, zona expropriată fiind poziționată în mijlocul fermei pe lungimea acesteia, împărțind în două ferma de animale și terenurile aferente, făcând astfel imposibilă exercitarea activităților cu specific bio.

Având în vedere că pentru păstrarea certificării bio este necesară menținerea unor condiții speciale care să nu fie dăunătoare pentru animale, așa cum este reglementat în Directiva Consiliului 98/58/CEE, este de necontestat că prin construirea autostrăzii Focșani-Bacău se generează o serie de factori poluanți de mediu cu impact asupra sănătății și bunăstării animalelor, această concluzie fiind confirmată și de către D., prin adresa din 7 iunie 2021.

De asemenea, Direcția Sanitar-Veterinară Vrancea, prin Nota de control din 2 iunie 2021 le-a adus la cunoștință aceleași riscuri menționate mai sus, mai exact pierderea certificatului de conformitate pentru produsele ecologice.

Mai mult decât atât, din adresa din 04.06.2021 înaintată de Direcția Sanitar Veterinară Vrancea către Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., ferma zootehnică va pierde acreditarea bio datorită exproprierii terenurilor și nu va putea funcționa în regim de fermă convențională în amplasamentul actual datorită poluării aduse de proximitatea autostrăzii, în același sens concluzionând și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin Adresa nr. x/10.06.2021.

Totodată, ca urmare a pierderii certificării bio, cei peste 25.000 litri de lapte produși zilnic ce trebuiau vânduți partenerilor contractuali, vor trebui deversați, având în vedere că acest lapte nu mai este conform contractelor încheiate - Bio. Și producția vegetală va suferi modificări, respectiv aproximativ 450 h de teren vor fi scoase din circuitul ecologic, după mai bine de 13 ani în care nu a fost tratat cu nicio substanță chimică, el fiind atras în sistemul ecologic încă din anul 2009.

Deoarece în prezent activitatea companiei se desfășoară preponderent prin componenta bio a afacerii, iar principalele venituri ale acesteia sunt aferente acestor activități, în lipsa pierderii certificării și a includerii fermei zootehnice, continuarea afacerii nu mai are viabilitate și sustenabilitate. Acest fapt se datorează atât costurilor ridicate în prezent pentru asigurarea producției bio, care nu vor putea fi susținute din veniturile realizate din agricultura convențională, cât și inexistentei necesitații de menținere a unor standarde ridicate. Pentru obținerea certificatului de conformitate au fost necesari cinci ani, iar pierderea acestuia va determina pierderea tuturor contractelor pe care societatea le are încheiate, precum și pierderea întregului obiect de activitate al fermei.

Ca urmare a pierderii certificării Bio, firma A. se va afla în imposibilitatea rambursării împrumuturilor angajate din activitatea de producție a cerealelor convenționale, precum și de a-și onora obligațiile deja contractate, estimarea acestor costuri ridicându-se la un aproximativ de 1,5 - 2 milioane de euro.

Pentru dezvoltarea societății A. S.R.L., precum și pentru obținerea certificatului Bio, au fost implementate proiecte în valoare de 4,1 milioane euro. La sfârșitul lunii septembrie 2021, A. având angajate un număr de cinci credite cu termene de plata pana în 2026 aferente finanțării activității fermei și producției vegetale.

Considerând că investițiile europene, în special în zonele rurale, au ca scop realizarea unei modificări de durată și creșterea dezvoltării zonei, în condițiile posibilității exproprierii și închiderii fermei zootehnice, aceste investiții nu și-au atins potențialul maxim pentru dezvoltarea zonei și generarea de bunăstare în comunitate.

Totodată, au menționat recurenții-reclamanți, că prin impactul pe care îl aduce posibilitatea exproprierii se vor pierde oportunitățile de finanțare a doua proiecte din fonduri europene, respectiv: Proiectul în valoare de 1.053.295 mii RON (aprox. 210.000 euro) pentru achiziția de echipamente în cadrul Axei 3 a Programului Operațional Competitivitate; Proiectul de înființare a unei ferme de capre, ce a fost retras de la finanțare în condițiile existenței posibilității exproprierii.

Concluzionând, este de notorietate că implementarea obiectivului Autostrada Focșani-Bacău are ca repercursiune exproprieri ale imobilelor, dar mai ales închiderea în totalitate și iremediabil a afacerii. Autorizațiile emise de Direcția Sanitar Veterinară, Direcția Agricolă Vrancea și de Organismul de Certificare Bio, vor fi retrase, ceea ce are ca finalitate falimentul societății, deoarece condițiile și criteriile de funcționare nu vor fi respectate.

Așadar, având în vedere atât faptul că ferma zootehnică este încadrată în prezent ca fermă certificată bio, iar lucrările de construcție a "Autostrăzii Focșani-Bacău" au început să se desfășoare pe terenul proprietate privată a reclamanților, rezultă că este pe deplin întemeiată cererea de suspendare a actelor administrative contestate, executarea actelor administrative fiind de natură să producă pagube ireversibile, imposibil de reparat, mai înainte ca o instanță de judecată sau orice alt organism competent să poată exercita un minim control de legalitate cu privire la actele emise în regim de putere publică.

În concluzie, în virtutea întregii argumentații expuse în cele ce preced, precum și a probatoriului administrat, recurenții-reclamanți au solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și, rejudecând cauza în fond, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată în sensul suspendării efectelor actelor administrative normative contestate, cu menținerea celorlalte dispoziții ale hotărârii de primă instanță.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a depus note scrise prin care a solicitat, pe cale de excepție, anularea cererii de recurs pentru lipsa timbrajului și pentru nedezvoltarea motivelor de nelegalitate, iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca legală, a sentinței instanței de fond.

Intimata-intervenientă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca fiind temeinică și legală. În esență, a arătat că recurenții-reclamanți nu au demonstrat existența cazului bine justificat și a pagubei iminente pentru a se dispune suspendarea executării celor două acte normative.

Intimatul-intervenient Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea și nulitatea cererii de recurs, apreciind că motivele invocate nu se încadrează în cazurile și condițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 9 februarie 2024, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Recurenții-reclamanți au investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune, întemeiată pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care au solicitat suspendarea executării hotărârilor de guvern adoptate în contextul declanșării procedurii de expropriere a imobilelor ce constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Focșani - Bacău", respectiv a H.G. nr. 903/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico - economici aferenți obiectivului de investiții "Autostrada Focșani - Bacău", județele Vrancea și Bacău și a H.G. nr. 1536/2022 privind declanșarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Focșani - Bacău", aprobarea listei imobilelor proprietate publică a statului, precum și a listei imobilelor proprietate publică a unităților administrativ - teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes național.

Prima instanță a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamanți, care au declarat recurs împotriva acestei soluții, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenții-reclamanți circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin care s-a invocat o nemotivare a hotărârii pronunțate de către prima instanță.

Lecturând considerentele sentinței recurate, se constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei (verificarea îndeplinirii condițiilor privind executarea unor acte administrative) și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății, respectiv prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, contrar susținerilor recurenților-reclamanți, instanța de fond nu s-a rezumat doar la enumerarea argumentelor învederate de pârât, ci a explicat în mod clar și logic raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv problemele esențiale ridicate de părți, prin raportare și la mijloacele de probă administrate în litigiu.

Nu pot fi primite nici criticile potrivit cărora instanța de fond avea obligația de a analiza fiecare dintre principiile generale aplicabile administrației publice și de a preciza cu privire la fiecare de ce este sau nu incident.

În acest sens, amintește instanța de control judiciar că motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamanți în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

În plus, o parte din criticile de nelegalitate referitoare la transparența decizională și proporționalitatea măsurii au fost îndepărtate implicit prin maniera diferită de soluționare și de apreciere a instanței cu privire la relevanța pe care o prezintă, pentru soluționarea cererii de suspendare, aspectele referitoare la neefectuarea unei expertize topografice corespunzătoare care să evidențieze fiecare imobil și funcționalitatea acestuia.

Așadar, instanța de judecată nu era obligată să urmeze linia de argumentație a părții și să demonstreze în mod explicit argumentele pe care le consideră neîntemeiate, ci înlăturarea acestor argumente poate să decurgă implicit din incompatibilitatea lor cu argumentele însușite de instanță.

Prin urmare, acest motiv de casare nu este incident în cauză și va fi respins ca nefondat.

Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative contestate.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar conform art. 15, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cazul bine justificat și paguba iminentă, cele două condiții determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cu privire la prima condiție legală existența unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

În speță, un prim aspect invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat l-a reprezentat omisiunea identificării corecte a imobilelor supuse exproprierii. Recurenții-reclamanți susțin că s-a denaturat situația reală din teren, ignorându-se cu desăvârșire existența A. în interiorul zonei de impact și reținându-se eronat că obiectul exproprierii îl constituie câteva terenuri agricole, fără nicio mențiune că aceste terenuri sunt situate în perimetrul și incinta exploatării zootehnice.

Înalta Curte observă că, în realitate, prin aspectele invocate, se contestată situația de fapt avută în vedere de autoritățile publice la stabilirea amplasamentului obiectivului investițional efectuat, ceea ce necesită administrarea unui probatoriu complex și examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actelor administrative cu caracter normativ atacate.

Faptul că, în opinia recurenților-reclamanți, era necesară efectuarea unei expertize topografice corespunzătoare care să evidențieze fiecare imobil și funcționalitatea acestuia, nu are capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele normative, câtă vreme aceștia au posibilitatea să conteste valoarea despăgubirilor acordate pe calea dreptului comun în procedura privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică prevăzută de Legea nr. 255/2010.

În Nota de fundamentare a H.G. nr. 1536/2022, se precizează că expropriatorul a întocmit, în conformitate cu art. 5 din Legea nr. 255/2010, o documentație tehnico-economică cuprinzând coridorul de expropriere stabilit pe baza studiului de fezabilitate în variantă finală și lista proprietarilor imobilelor care constituie coridorul de expropriere așa cum rezultă din evidențele unităților administrativ-teritoriale, care cuprinde sumele individuale aferente despăgubirilor estimate de către expropriator pe baza unui raport de evaluare întocmit, având în vedere expertizele întocmite și actualizate de camerele notarilor publici.

La o analiză sumară, Înalta Curte nu poate reține drept indiciu de nelegalitate vădită, nici pretinsă modalitate lacunară și nedocumentată a autorităților publice în procesul de emitere a celor două hotărâri de guvern.

Din lecturarea notei de fundamentare a H.G. nr. 903/2022 atașată la dosarul cauzei (Secțiunea 3 - Impactul socio-economic al proiectului de act normativ și Secțiunea 6 - Consultările efectuate în vederea elaborării proiectului de act normativ) se observă la o analiză prima facie că pentru Contractul de Servicii nr. x/14.11.2018 "Elaborare Studiu de Fezabilitate și Proiect Tehnic pentru Drum de mare viteză Focșani - Bacău" au fost demarate studii de teren și au fost obținute mai multe avize, precum și acordul de mediu necesar (Aviz CTE - CNAIR S.A. nr. 5214/27.05.2022, Aviz CTE - Ministerul Transporturilor și Infrastructurii nr. 77/86/15.06.2022, Aviz Consiliu Interministerial nr. 36/01.07.2022, acord Mediu 4/27.06.2022), aspecte reținute în mod corect și de prima instanță atunci când s-a raportat la susținerile expropriatorului, respectiv a intimatei-interveniente CNAIR S.A..

Or, câtă vreme documentația necesară a fost avizată de instituțiile abilitate, nu se poate reține o pretinsă realizare defectuoasă sau incompletă a documentației care a stat la baza adoptării H.G. nr. 903/2022 și H.G. nr. 1536/2022.

Totodată, prin apărările formulate expropriatorul a menționat că planul topografic care conține coridorul de expropriere a fost avizat de către Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară Vrancea potrivit Procesului Verbal de Recepție nr. 1530/23.12.2020, iar documentația privind Studiul de Fezabilitate a fost înaintată către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii pentru a fi publicată, astfel cum prevăd dispozițiile art. IV alin. (2) din O.U.G. nr. 49/2017.

Prin urmare, contrar susținerilor recurenților-reclamanți, nu se poate reține, la o analiză sumară a motivelor de nelegalitate invocate, o lipsă de transparență sau un abuz al autorităților în desfășurarea demersurilor ce privesc proiectul "Autostrada Focșani-Bacău".

Nu se poate reține nici o pretinsă incertitudine cu privire la obiectul concret al exproprierii, cum eronat se susține de recurenții-reclamanți, având în vedere conținutul Anexei nr. 2 la H.G. nr. 1536/2022 care cuprinde imobilele proprietate privată supuse exproprierii ce fac parte din coridorul lucrării de utilitate publică de interes național "Autostrada Focșani - Bacău".

Prin raportare la conținutul acestei anexe, Înalta Curte constată că ceea ce s-a supus exproprierii prin H.G. nr. 1536/2022 au fost imobilele proprietate privată ale recurenților-reclamanți, persoane fizice, și nu obiectul de activitate al societății sau obiectivul investițional, iar valoarea despăgubirilor a fost stabilită pentru imobile și nu pentru pretinsele pagube provocate societății de traseul autostrăzii, astfel că nu se poate concluziona în sensul încălcării principiului proporționalității ce ar trebui să guverneze actul de autoritate publică.

Față de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză condiția existenței cazului bine justificat.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față cât timp nu s-a făcut dovada că, prin măsura dispusă, se creează dificultăți financiare care să afecteze semnificativ activitatea desfășurată de recurenta-reclamantă.

Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat, instanța de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speță.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actelor administrative atacate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurenții-reclamanți C., B. și A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți C., B. și A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 60 din 25 aprilie 2023 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.