ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4041/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București la data de 02.11.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Compania Naționala de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR S.A., a solicitat, în temeiul art. 53 alin. (1) indice 3 din Legea nr. 101/2016, anularea documentului constatator intermediar nr. 1 (având nr. de înregistrare 18/7081/22.06.2022) și adresa nr. x/12.09.2022, precum și anularea documentului constatator intermediar nr. 2 (având nr. de înregistrare x/04.10.2022).

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 74/23.01.2024, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată și, în consecință, a anulat în parte documentul constatator intermediar nr. 2 (având nr. de înregistrare x/04.10.2022), constatând că penalitățile datorate de reclamantă pentru întârzierea în executarea contractului de servicii nr. x pentru elaborare Studiu de fezabilitate și Proiect tehnic pentru drum de mare viteză Bacău-Pașcani sunt în cuantum de 627.183,3 RON și nu 783.131,58 RON, după care a respins în rest cererea, ca neîntemeiată, indicând calea de atac a recursului, în termen de 10 zile de la comunicarea hotărârii.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR S.A. a formulat apel, solicitând anularea sentinței apelate și, pe fondul cauzei, în urma rejudecării, respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Decizia pronunțată în apel Prin decizia civilă nr. 47 din data de 22 mai 2024, Curtea de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice a admis excepția inadmisibilității invocată de către intimată și a respins apelul formulat de apelanta-pârâtă Compania Naționala de Admnistrare a Infrastructurii Rutiere- CNAIR, în contradictoriu cu intimata-reclamantă A. S.A., împotriva sentinței civile nr. 74/23.01.2024 pronunțate de Tribunalul București – secția a II-a contencios administrativ și fiscal, ca inadmisibil. Totodată, a obligat apelanta la plata sumei de 20.729,21 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecata, către intimată.

Recursul Împotriva deciziei civile nr. 47 din data de 22 mai 2024 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice a declarat recurs pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei recurate și a sentinței instanței de fond și, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Arată că prin cererea intitulată greșit apel a invocat ca temei de drept dispozițiile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și C. proc. civ. La data înregistrării dosarului, respectiv 02.11.2022, art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 prevedea: "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare... ". La data pronunțării sentinței civile nr. 74/23.01.2024, art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 a fost modificat prin Legea nr. 75/06.04.2023 și prevede: "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor prevăzută la art. 53 alin. (1) poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare." Raportat la faptul că motivele expuse prin cererea intitulată greșit apel se încadrează în prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, consideră că instanța de fond, în mod eronat nu a recalificat calea de atac ca fiind recurs. Astfel, se impune casarea deciziei civile recurate "în baza dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în vigoare la data înregistrării dosarului cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar în subsidiar casarea sentinței în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întrucât hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. 4. Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. S.A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității recursului; pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În susținerea excepției inadmisibilității recursului, intimata-reclamantă a arătat că potrivit prevederilor art. 457 alin. (1) C. proc. civ., o hotărâre judecătorească este supusă doar căilor de atac prevăzute de lege. Decizia împotriva căreia a fost formulat prezentul recurs este, contrar mențiunilor din dispozitivul acesteia, definitivă. Disputa dedusă judecății reprezintă un litigiu care decurge din executarea unui contract administrativ în sensul prevederilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016; acest aspect este confirmat inclusiv prin faptul că, în primă instanță, litigiul a fost soluționat de către secția de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, iar nu de secția civilă, astfel cum ar fi presupus aplicarea prevederilor art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016. Cererea de chemare în judecată se întemeiază pe dispozițiile art. 53 alin. (1 3 ) din Legea nr. 101/2016, respectiv art. 8 din Legea nr. 554/2003. Atât dispozițiile Legii nr. 554/2004, cât și cele ale Legii nr. 101/2016 prevăd faptul că, în situația unui litigiu privind anularea unui act administrativ, calea de atac ce poate fi formulată împotriva hotărârii de fond este doar recursul. Rezultă, astfel, că împotriva hotărârilor pronunțate în temeiul art. 53 alin. (1) și (1 3 ), singura cale de atac accesibilă este recursul. Dat fiind faptul că, potrivit prevederilor mai sus analizate, singura cale de atac ce putea fi formulată împotriva sentinței de fond, era recursul, însă CNAIR a înțeles să promoveze apel, hotărârea astfel pronunțată este definitivă, nefiind permisă exercitarea unui recurs față de aceasta. II. Soluția Înaltei Curți cu privire la cererea de recurs Analizând, cu prioritate, excepția inadmisibilității căii de atac a recursului, conform dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, pentru considerentele ce urmează: Potrivit dispozițiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege. Astfel, căile de atac, termenele și condițiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părțile și nici instanța de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exercițiul unei căi de atac. Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condițiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanțelor judecătorești și de soluționare a cererilor deduse judecății, implicit a căilor de atac. Recunoașterea unei căi de atac în alte situații decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalității, cât și a principiului constituțional al egalității în fața legii, motiv pentru care, apare ca o soluție inadmisibilă în ordinea de drept. Această regulă are valoare de principiu constituțional, dispozițiile art. 129 din Constituție arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar și că exercitarea acestora trebuie făcută în condițiile legii, cu respectarea acesteia. În cauza pendinte, pretențiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, modificată prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor". Înalta Curte constată că obiectul cauzei face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 care prevede: "procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziții publice, în termen de 45 de zile." De asemenea, Înalta Curte mai reține că pentru astfel de cauze, legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței." În timp ce la alin. (3 1 ) a prevăzut că: "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă. Instanța ierarhic superioară soluționează recursul de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței." Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fundamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenția legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicție, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor și a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiții". Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voința legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicție, fond și recurs. Chiar dacă nu este direct aplicabilă, sunt utile precizările făcute în considerentele Deciziei nr. 17/2017 din 18 septembrie 2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent sa judece recursul în interesul legii. Deși ceea ce s-a statuat prin dispozitiv nu are o legătură directă cu prezenta chestiune de drept, aspectele reținute în cadrul raționamentului din cuprinsul respectivei decizii construiesc și raționamentul ce stă la baza inadmisibilității recursului din prezenta cauză. Astfel, s-a statuat că, în materia contenciosului administrativ, voința legiuitorului a fost aceea de a asigura judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut, care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ. S-a mai reținut că art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 face referire în mod expres la urgență în judecarea căii de atac, consacrând principiul celerității în soluționarea acestor cauze, astfel că recursul apare ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitor, soluție care reafirmă regula conținută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 și confirmă o soluție de tradiție în legislația națională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă. Decizia amintită a reținut că: "47. Se consideră, așadar, în acord și cu jurisprudența consolidată a Înaltei Curți de Casație și Justiție, că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. 48. Se au în vedere, totodată, prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu cele ale C. civ. și ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. 49. Una dintre aceste incompatibilități este prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004." "59. Rezultă, astfel, o diferență, sub aspectul normelor de procedură aplicabile, care contravine modalității în care legiuitorul a gândit și materializat dublul grad de jurisdicție în materia contenciosului administrativ și fiscal - primă instanță și recurs." "71. Se constată astfel că diferența de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcție de prima instanță care soluționează cauza, în materia contenciosului administrativ, este reglementată doar de dispozițiile art. 25 din Legea nr. 554/2004." "74. Se reține că legiuitorul, prin Legea nr. 554/2004, a înțeles să reglementeze în acest domeniu o normă de excepție în materia căilor de atac, stabilind că apelul este calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunțate de către tribunale, în condițiile art. 24 alin. (4) din această lege. 75. Din moment ce art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 consacră calea de atac a recursului în această materie, dar art. 25 alin. (3) din aceeași lege reglementează calea de atac a apelului, rezultă că acesta este singurul caz în care poate fi exercitat apelul în materia contenciosului administrativ și fiscal, întrucât în privința hotărârilor pronunțate de către tribunale, în condițiile art. 24 alin. (4) din această lege, legiuitorul nu a instituit o derogare de la normele dreptului comun prevăzute de C. proc. civ.." Din aceste considerente rezultă că, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a instituit ca regulă o cale de atac extraordinară și nedevolutivă, nefiind reglementat triplul grad de jurisdicție nici măcar în ipotezele de excepție în care calea de atac împotriva sentinței este apelul; altfel, s-ar contraveni modalității în care legiuitorul a gândit și materializat dublul grad de jurisdicție în materia contenciosului administrativ și fiscal - primă instanță și recurs, ca regulă și, prin excepție, în cazurile limitativ prevăzute de lege, primă instanță și apel. Prin urmare, fiind pronunțată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 47 din data de 22 mai 2024 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice este o hotărâre definitivă, în sensul dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului. Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalității, aceasta neputând prin ea însăși, nici să suprime și nici să dea naștere la căi de atac neprevăzute de lege. În consecință, pentru considerentele expuse și textele de lege invocate, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepția inadmisibilității recursului și va respinge recursul principal, ca inadmisibil.