ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4042/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE a chemat în judecată pe pârâta A., solicitând: anularea Modului de soluționare emis de Inginer nr. 182009/03.07.2023 pentru motive de netemeinicie; obligarea pârâtei la plata penalităților în cuantum de 1.750.000 RON aferente celor de 35 de zile întârziere în remiterea Programului de Execuție, penalități calculate din data de 10.02.2023 - dată ce reprezintă împlinirea termenului de 7 zile pentru remiterea Programului de Execuție de la clarificările transmise de către Inginer la data de 03.02.2023, pana în data de 17.03.2023, dată la care Antreprenorul a transmis o nouă actualizare a Programului de Execuție, în conformitate cu prevederile contractuale ale Sub-Clauzei 8.3 [Programul de Execuție] și ale Anexei la ofertă.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 6131 pronunțată în data de 24.11.2023, în dosarul nr. x/2023, Tribunalul București, secția a II-a CAF a respins acțiunea privind pe reclamanta COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A., în contradictoriu cu pârâta A., ca neîntemeiată. Totodată, la termenul la care au avut loc dezbaterile, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității în privința capătului unu de cerere și a respins acest capăt de cerere ca inadmisibil.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe reclamanta COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. a formulat apel, prin care a solicitat admiterea apelului, schimbarea în tot a hotărârii civile nr. 6131/2023, pronunțată la data de 24.11.2023 de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2023, și, drept consecință, admiterea cererii de chemare în judecată, schimbarea hotărârii apelate în ceea ce privește admiterea excepției inadmisibilității capătului 1 de cerere (Anularea Modului de soluționare emis de Inginer, nr. 182009/03.07.2023) și, în rejudecare, respingerea excepției inadmisibilității capătului 1 de cerere și înlăturarea/modificarea considerentelor instanței de fond referitoare la pretinsa aprobare a Programului de execuție având data de referință 30 iunie 2023.

Decizia pronunțată în apel Prin decizia civilă nr. 31 din data de 8 aprilie 2024, Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice a admis apelul declarat de apelanta-reclamantă COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. împotriva sentinței civile nr. 6131 din data de 24.11.2023 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a în dosarul nr. x/2023, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A.; a anulat sentința civilă apelată și a acordat termen de judecată la data de 24.05.2024 pentru evocarea fondului, cu citarea părților.

Recursul Împotriva deciziei civile nr. 31 din data de 8 aprilie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice a declarat recurs pârâta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității recursului; pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În susținerea excepției inadmisibilității recursului, intimata-reclamantă a arătat că Hotărârea nr. 31/08.04.2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice, prin care instanța a admis apelul, a anulat sentința atacată și a stabilit termen pentru evocarea fondului, echivalează cu o hotărâre/încheiere interlocutorie dată în timpul judecării pricinii, cu caracter intermediar, având menirea de a pregăti soluționarea fondului cauzei, neputând fi atacată cu recurs decât odată cu fondul cauzei. Intimata-reclamantă a invocat dispozițiile art. 480 alin. (5) C. proc. civ. și a susținut că în lipsa unui text de lege în care să fie prevăzută expres posibilitatea exercitării separate a căii extraordinare de atac a recursului, împotriva hotărârii prin care instanța admite apelul și anulează în tot sau în parte procedura urmată, precum și hotărârea apelată, cu reținerea cauzei spre judecare, o atare hotărâre intermediară, ca și în cazul încheierilor premergătoare nu este susceptibilă de a fi atacată cu recurs decât odată cu decizia pronunțată asupra fondului, singura care are caracter definitiv. 5. Răspunsul la întâmpinare Recurenta-pârâtă A..a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei-reclamante, combătând apărările acesteia, atât în ceea ce privește excepțiile invocate cât și cele ce vizează fondul recursului, susținând că acestea sunt nefondate. II. Soluția Înaltei Curți cu privire la cererea de recurs Analizând, cu prioritate, excepția inadmisibilității căii de atac a recursului, conform dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, pentru considerentele ce urmează: Potrivit dispozițiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege. Astfel, căile de atac, termenele și condițiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părțile și nici instanța de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exercițiul unei căi de atac. Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condițiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanțelor judecătorești și de soluționare a cererilor deduse judecății, implicit a căilor de atac. Recunoașterea unei căi de atac în alte situații decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalității, cât și a principiului constituțional al egalității în fața legii, motiv pentru care, apare ca o soluție inadmisibilă în ordinea de drept. Această regulă are valoare de principiu constituțional, dispozițiile art. 129 din Constituție arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar și că exercitarea acestora trebuie făcută în condițiile legii, cu respectarea acesteia. În cauza pendinte, pretențiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, modificată prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor". Înalta Curte constată că obiectul cauzei face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1 1 ) din Legea nr. 101/2016 care prevede: "procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziții publice, în termen de 45 de zile." De asemenea, Înalta Curte mai reține că pentru astfel de cauze, legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței." Din textele legale invocate, întrucât alte căi de atac nu au fost instituite de legiuitor, rezultă că singura cale de atac ce poate fi promovată împotriva hotărârii fondului în această materie este apelul, în urma soluționării căruia, hotărârea pronunțată de prima instanță devine definitivă. În acest context, mențiunea din dispozitivul deciziei recurate "cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare" nu conduce la deschiderea căii de atac a recursului, întrucât recunoașterea unei căi de atac în alte condiții decât cele prevăzute de legea procesuală este de natură să încalce principiul legalității căilor de atac prevăzute de lege. Deși partea adversă a invocat prevederile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu acesta este argumentul corect ce conduce la inadmisibilitatea căii de atac a recursului, ci împrejurarea că litigiile date în competența instanței de contencios administrativ nu sunt supuse triplului grad de jurisdicție și nu beneficiază de control judiciar în două etape (apel și recurs). Astfel, pe de o parte, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, în materia contenciosului administrativ, unica cale de atac reglementată de lege este aceea a recursului. Pe de altă parte, deși nu este direct aplicabilă, sunt utile precizările făcute în considerentele Deciziei nr. 17/2017 din 18 septembrie 2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent sa judece recursul în interesul legii. Deși ceea ce s-a statuat prin dispozitiv nu are o legătură directă cu prezenta chestiune de drept, aspectele reținute în cadrul raționamentului din cuprinsul respectivei decizii construiesc și raționamentul ce stă la baza inadmisibilității recursului din prezenta cauză. Astfel, s-a statuat că, în materia contenciosului administrativ, voința legiuitorului a fost aceea de a asigura judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut, care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ. S-a mai reținut că art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 face referire în mod expres la urgență în judecarea căii de atac, consacrând principiul celerității în soluționarea acestor cauze, astfel că recursul apare ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitor, soluție care reafirmă regula conținută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 și confirmă o soluție de tradiție în legislația națională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă. Decizia amintită a reținut că: "47. Se consideră, așadar, în acord și cu jurisprudența consolidată a Înaltei Curți de Casație și Justiție, că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. 48. Se au în vedere, totodată, prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu cele ale C. civ. și ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. 49. Una dintre aceste incompatibilități este prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004." "59. Rezultă, astfel, o diferență, sub aspectul normelor de procedură aplicabile, care contravine modalității în care legiuitorul a gândit și materializat dublul grad de jurisdicție în materia contenciosului administrativ și fiscal - primă instanță și recurs." "71. Se constată astfel că diferența de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcție de prima instanță care soluționează cauza, în materia contenciosului administrativ, este reglementată doar de dispozițiile art. 25 din Legea nr. 554/2004." "74. Se reține că legiuitorul, prin Legea nr. 554/2004, a înțeles să reglementeze în acest domeniu o normă de excepție în materia căilor de atac, stabilind că apelul este calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunțate de către tribunale, în condițiile art. 24 alin. (4) din această lege. 75. Din moment ce art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 consacră calea de atac a recursului în această materie, dar art. 25 alin. (3) din aceeași lege reglementează calea de atac a apelului, rezultă că acesta este singurul caz în care poate fi exercitat apelul în materia contenciosului administrativ și fiscal, întrucât în privința hotărârilor pronunțate de către tribunale, în condițiile art. 24 alin. (4) din această lege, legiuitorul nu a instituit o derogare de la normele dreptului comun prevăzute de C. proc. civ.." Din aceste considerente rezultă că, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a instituit ca regulă o cale de atac extraordinară și nedevolutivă, nefiind reglementat triplul grad de jurisdicție nici măcar în ipotezele de excepție în care calea de atac împotriva sentinței este apelul; altfel, s-ar contraveni modalității în care legiuitorul a gândit și materializat dublul grad de jurisdicție în materia contenciosului administrativ și fiscal - primă instanță și recurs, ca regulă și, prin excepție, în cazurile limitativ prevăzute de lege, primă instanță și apel. În consecință, pentru considerentele expuse și textele de lege invocate, în temeiul dispozițiilor art. 457 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepția inadmisibilității recursului și va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă A. împotriva deciziei civile nr. 31 din data de 8 aprilie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice, ca inadmisibil.