ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3345/2025

Ședința publică din data de 12 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.11.2023 (22.11.2023 data poștei) cu nr. x/2023, reclamanta Asocierea A.., în contradictoriu cu pârâta COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. a solicitat să se pronunțe o hotărâre, prin care, analizând și revizuind modul de soluționare nr. 183773/11.09.2023, să se dispună:

- obligarea pârâtei la plata sumei de 588.869,37 RON reprezentând contravaloarea demobilizării și remobilizării subcontractorului specializat în vederea montării grinzilor metalice la pasajul de la km 0+389;

- obligarea pârâtei la plata TVA evaluată la suma de 111.885,19 RON și

- obligarea pârâtei la plata dobânzii legale penalizatoare pentru primul capăt de cerere, calculată de la momentul introducerii cererii de chemare în judecată și până la data plății efective, precum și

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin sentința civilă nr. 47 din data de 17.01.2024, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Asocierea A.. în contradictoriu cu pârâta COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A, astfel cum a fost precizată, ca neîntemeiată. De asemenea, a respins excepția tardivității, excepția lipsei de interes, și excepția inadmisibilității, ca neîntemeiate. Totodată a luat act că reclamanta își rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva acestei sentințe, reclamanta Asocierea A.. a declarat apel, ce a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice.

Prin decizia nr. 96/2024 pronunțată la 19 septembrie 2024 de Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a respins apelul, ca nefondat.

Împotriva decizia nr. 96/2024 pronunțată la 19 septembrie 2024 de Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice apelanta-reclamantă Asocierea A.., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6, pct. 7 și pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea deciziei recurate și să trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București.

În motivarea recursului, a arătat că, sub aspectul admisibilității recursului, instanța este rugată să observe că prezenta cauză a fost înregistrată pe rolul instanțelor de judecată la data de 27 noiembrie 2023, dată la care prin dispozițiile art. 55 alin. (3) ale Legii nr. 101/2016, legiuitorul eliminase, încă de la data de de 06 aprilie 2023, limitarea posibilității de a contesta hotărârile pronunțate în cazul litigiilor și cererilor privind executarea contractelor administrative doar cu apel.

În acest sens, subliniază faptul că, în variantele anterioare ale Legii nr. 101/2016 a fost stabilit faptul că (i) hotărârile pot fi atacate cu recurs, (ii) apoi numai cu apel, pentru ca, (iii) în varianta aplicabilă prezentei cauze, să se prevadă faptul că hotărârile pronunțate pot fi atacate cu apel, renunțându-se la limitarea potrivit căreia aceste hotărâri ar putea fi atacate numai cu apel.

În atare condiții, apreciază recurentul că, luând în considerare dispozițiile art. 68 din Legea nr. 101/2016, dar și dispozițiile art. 483 C. proc. civ. hotărârile pronunțate de instanțele de apel în litigiile privind executarea contractelor administrative vor fi supuse recursului.

Așadar, luând în considerare momentul introducerii cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze, rezultă dincolo de orice echivoc faptul că hotărârea pronunțată de către Curtea de Apel București este supusă recursului.

În ce privește incidența motivelor de recurs prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6, pct. 7 și pct. 8 din C. proc. civ., recurentul susține, în esență, hotărârea recurată nu este motivată întrucât textul considerentelor hotărârii pronunțate de către Curtea de Apel București este identic cu textul considerentelor hotărârii pronunțate de către Tribunalul București, fiind vorba, în acest caz de o evidentă încălcare a exigențelor art. 425 C. proc. civ., dar și ale art. 6, art. 8, art. 13, art. 16 și art. 22 C. proc. civ.

Instanța de apel nu a soluționat niciunul dintre cele 6 critici aduse în apel, respectiv:

(ii) nemotivării raportat la lipsa soluționării problemei esențiale de drept constând în analiza efectelor pe care Decizia Curții de Apel București nr. 1711 din 15.11.2022 le produce din perspectiva efectului pozitiv al lucrului judecat;

(iii) nemotivării raportat la lipsa oricărei analize din perspectiva obligațiilor legale ale Beneficiarului în materia relocării utilităților din perspectiva dispozițiilor art. XIX și XX ale

O.U.G. nr. 7/2016;

(iv) nemotivării raportat la lipsa oricărei analize a efectelor pe care Ordinul de Modificare 17 (OM 17a și OM17b) le produce asupra raporturilor confractuale;

nemotivării raportat la lipsa oricărei analize privind impact pe care relocarea liniei de înaltă tensiune LEA 220Kv a interferat cu relocarea stâlpilor CF;

(vi) nemotivării raportat la lipsa existenței unui raționament propriu și al unui examen nemijlocit al elementelor probatorii din perspectiva efectelor pe care le produce asupra mecanismului contractual de înștiințare a revendicărilor faptul emiterii a 16 Ordine de începere, precum și faptul emiterii Ordinului de Începere aferent porțiunii de Șantier aflate în dezbatere în perioada martie 2022, dar și din perspectiva efectelor pe care faptul că Beneficiarul avea cunoștință despre linia de înaltă tensiune LEA 220 kV și stâlpii CF încă de la nivelul Studiului de Fezabilitate.

În ce privește incidența motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. arată că modalitatea pur formală de analiză a apelului a condus și la pronunțarea unei hotărâri cu încălcarea efectului pozitiv al lucrului judecat generat de Decizia Curții de Apel București nr. 1711 din 15.11.2022, prin care, instanța de apel a stabilit modalitatea în care trebuie interpretată Sub-Clauza 20.1 din Contract.

Referitor la motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta arată că, hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 1166, art. 1170, art. 1268 alin. (2) și alin. (3), art. 1270 și art. 1272 C. civ.

Intimata-pârâtă CNAIR a formulat întâmpinare, prin care s-au invocat excepția netimbrării cererii de recurs și excepția inadmisibilității cererii de recurs. Se invocă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat prin Decizia ÎCCJ nr. 4042 din 24 septembrie 2024 pronunțată în dosarul nr. x/2023.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând, cu prioritate, excepția inadmisibilității căii de atac a recursului, conform dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Potrivit dispozițiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.

Astfel, căile de atac, termenele și condițiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părțile și nici instanța de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exercițiul unei căi de atac.

Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condițiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanțelor judecătorești și de soluționare a cererilor deduse judecății, implicit a căilor de atac.

Recunoașterea unei căi de atac în alte situații decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalității, cât și a principiului constituțional al egalității în fața legii, motiv pentru care, apare ca o soluție inadmisibilă în ordinea de drept.

Această regulă are valoare de principiu constituțional, dispozițiile art. 129 din Constituție arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar și că exercitarea acestora trebuie făcută în condițiile legii, cu respectarea acesteia.

În cauza pendinte, sunt incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor".

Înalta Curte constată că obiectul cauzei, de acordare a despăgubirilor rezultate din executarea contractului, Contractul cu nr. x/4113 pentru Lucrările de Proiectare și Execuție "Pod suspendat peste Dunăre în zona Brăila", (contract bazat pe Condițiile de Contract FIDIC "Cartea Galbenă" Prima Ediție 1999 (CGC), reglementate prin Hotărârea nr. 1405 din 28 decembrie 2010 privind aprobarea utilizării unor condiții contractuale ale Federației Internaționale a Inginerilor Consultanță în Domeniul Construcțiilor (FIDIC) pentru obiective de investiții din domeniul infrastructurii de transport de interes național, finanțate din fonduri publice), face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 care prevede că:

"procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului(...)"

De asemenea, Înalta Curte mai reține că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că:

"Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței."

În timp ce la alin. (3

1

) a prevăzut că:

"Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă. Instanța ierarhic superioară soluționează recursul de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței".

Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fondamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenția legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicție, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor și a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiții".

Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voința legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicție, fond și recurs.

Această abordare a fost consacrată și prin Decizia nr. 17/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind "interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ", precum și printr-o serie decizii ale Curții Constituționale, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reținându-se că:

"[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., situație reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012";

De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curții Constituționale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului".

Reține Înalta Curte că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, și în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă același principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică și faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absența reglementării exprese a triplului grad de jurisdicție (apel și recurs) în ceea ce privește hotărârile prevăzute de art. 51 și respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă și, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate.

Mai reține Înalta Curte că dispozițiile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ. teza finală, stabilesc faptul că:

"(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanțele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanță sunt supuse numai apelului", totodată și dispozițiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora:

"sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs".

Prin urmare, fiind pronunțată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia nr. 96/2024 pronunțată la 19 septembrie 2024 de Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, este o hotărâre definitivă, în sensul dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Mai reține instanța că această problemă de drept a făcut obiectul unei soluții de principiu din data de 22 aprilie 2024, adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curți, consacrat de art. 126 alin. (3) din Constituția României și de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea și aplicarea unitară a legii, prin care s-a ajuns la concluzia formulării unor propuneri de modificare legislativă în ceea ce privește regimul juridic al litigiilor guvernate de Legea nr. 101/2016 privind contractele de achiziție publică, în sensul de a fi reglementată calea de atac a recursului, specifică contenciosului administrativ, urmând ca până la modificarea textului, la nivelul secției să se adopte soluția de respingere a recursului ca inadmisibil.

În consecință, pentru considerentele expuse și textele de lege invocate, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepția inadmisibilității recursului și va respinge recursul, ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Asocierea A.. împotriva deciziei nr. 96/2024 din 19 septembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 iunie 2025.