ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5500/2024

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată sub nr. x/2022* reclamanții Sindicatul I.N.F.L.P.R. "RADIAȚIA" și A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, minister coordonator al I.N.F.L.P.R. și B. director general interimar I.N.F.L.P.R., în conformitate cu prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, au solicitat anularea Ordinelor Ministrului Cercetării, Inovării și Digitalizării nr. 623/21.10.2021 și nr. 624/21.10.202, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu soluționarea prezentului litigiu.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1330 din 29 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile lipsei de interes și a lipsei calității procesuale active a reclamantului Sindicatul INFLPR Radiația (invocate de pârâtul MCID), excepțiile lipsei calității de reprezentant a Cabinetului de Avocat " C." pentru reclamanta A. și excepția lipsei de interes (invocate de pârâtul B.), precum și excepția lipsei de interes invocată de intervenientul accesoriu Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației. A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiația", în contradictoriu cu pârâții B. și intervenientul accesoriu în interesul pârâtului Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației, cauza având ca obiect "anulare act administrativ", ca neîntemeiată. A admis cererea de intervenție accesorie formulată în interesul pârâtului B. de intervenientul accesoriu în interesul pârâtului Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației. A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei D. în calitate de președinte A.N.R.M. A respins cererea formulată de reclamanta E. S.A. - în reorganizare, în contradictoriu cu pârâții Agentia Nationala pentru Resursele Minerale și D., având ca obiect suspendarea executării măsurilor dispuse prin actul administrativ emis de pârâta Agenția Națională pentru Resursele Minerale, cu nr. de înregistrare 1809/05.02.2024, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 1330 din 29 septembrie 2023, a formulat recurs reclamantul Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiația" prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare să se admită cererea de chemare în judecată asa cum a fost formulată. Recurentul Sindicatul INFLPR "Radiația" a criticat sentința civilă nr. 1330/29.09.2023 ca fiind nelegală și netemeinică, arătând, în esență, următoarele: Instanța de fond a aplicat greșit legea, nesocotind ierarhia actelor normative. Deși organizarea conducerii institutelor naționale este reglementată de art. 21 din O.G. nr. 57/2002, Curtea de Apel a fundamentat soluția pe art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 1581/2004, conferind unei hotărâri de guvern prevalență asupra unei ordonanțe, ceea ce contravine principiilor de drept public și conduce la validarea unei componențe nelegale a Consiliului de administrație al INFLPR (motiv de casare în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Hotărârea recurată este nemotivată în mod real și suficient, instanța limitându-se la a îmbrățișa susținerile pârâtului fără analizarea apărărilor și probelor administrate de reclamant. Nu se regăsește o examinare efectivă a criticilor privind nelegalitatea și netemeinicia referatului de aprobare care a stat la baza Ordinului MCID nr. 623/21.10.2021, ceea ce atrage incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. A fost interpretat eronat art. 25 lit. d) din anexa la H.G. nr. 1581/2004. Textul legal privește revocarea conducătorilor "în urma concursului organizat". În speță, domnul S.G. exercita o delegare temporară, fără concurs; a condiționa încetarea delegării de un aviz al CA încalcă chiar ipoteza normei și constituie aplicare greșită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Legalitatea motivării actului administrativ nu a fost supusă unui control efectiv. Ordinul MCID nr. 623/2021 și referatul său invocă generic "tensiuni" și o pretinsă "reorganizare", fără indicarea unor fapte, verificări ori rapoarte de control; instanța nu a verificat conformitatea acestor susțineri cu cerințele legale de motivare ale actelor administrative (Legea nr. 554/2004), ceea ce echivalează cu aplicarea greșită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). A fost nesocotit principiul stabilității și predictibilității raporturilor juridice administrative. Doamna F.. a fost numită prin Ordinul MCID nr. 304/05.07.2021 până la finalizarea concursului, dar nu mai mult de 6 luni; cum concursul nu fusese declanșat la data emiterii Ordinului nr. 623/21.10.2021, destituirea intervenită după 4 luni și 14 zile, fără cauză reală și verificată, încalcă exigențele stabilității funcției și ale bunei administrări (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Instanța a denaturat sensul Ordinului MCID nr. 304/05.07.2021, reținând, în mod nejustificat, posibilitatea revocării "oricând", deși durata numirii era determinabilă prin raportare la finalizarea concursului; numai finalizarea concursului putea întrerupe perioada de până la 6 luni. Și sub acest aspect, soluția se întemeiază pe o interpretare eronată a normei aplicabile (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Aprecierea probelor este greșită și incompletă. Nu au fost valorificate înscrisurile și hotărârile judecătorești care atestă nereguli grave în activitatea șefului delegat al secției Laseri și care justificau încetarea delegării; deopotrivă, instanța nu a examinat actele ce descriu activitatea managerială desfășurată (organizarea structurilor obligatorii, transparența cheltuielilor, demersuri de recuperare a prejudiciilor etc.), ceea ce afectează temeinicia hotărârii (art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.). Cercetarea judecătorească este incompletă. Deși s-a solicitat obligarea MCID și INFLPR la depunerea deciziilor de numire/încetare privind G. și a documentelor Consiliului de Administrație relevante, instanța nu a dispus administrarea acestor probe indispensabile aflării adevărului, soluția fiind pronunțată pe o bază probatorie insuficientă (art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.). Controlul de legalitate asupra actului administrativ a fost eludat. Nu s-a verificat existența și conținutul unor rapoarte de control/audit care să susțină afirmațiile din referat; instanța a preluat simple enunțuri administrative, fără a examina respectarea condițiilor de competență, procedură și motivare prevăzute de Legea nr. 554/2004 (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Actul administrativ a fost emis cu exces de putere, prin deturnarea scopului legii, în sensul acoperirii neregulilor semnalate la nivelul conducerii anterioare a INFLPR și al filialei sale. Instanța nu a verificat această susținere de esență pentru legalitatea ordinului, ceea ce impune casarea pentru aplicarea greșită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), coroborat cu definiția excesului de putere din art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. În temeiul acestor critici, recurentul Sindicatul INFLPR "Radiația" solicită admiterea recursului, casarea în întregime a sentinței atacate, iar în rejudecare admiterea acțiunii, cu anularea Ordinelor MCID nr. 623/2021 și nr. 624/2021 și obligarea intimaților la plata cheltuielilor de judecată. În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărarea formulată în cauză Intimatul-intervenient Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimatul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării a depus întâmpinare prin care a solicitat pe cale de excepție anularea recursului pentru nemotivare, iar pe fondul acestuia, respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 26 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării o va respinge, în considerarea faptului că în cuprinsul cererii de recurs, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și a enunțat o serie de critici ce urmează a fi analizate din perspectiva acestor motive. Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare: Înalta Curte cu privire la starea de fapt care a condus la litigiul dintre părți reține că prin Ordinul Ministrului Cercetării, Inovării și Digitalizării nr. 623 din 21.10.2021 a fost încetat, înainte de termen, mandatul de director general, respectiv președinte al consiliului de administrație al Institutului Național pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației - INFLPR București, funcții deținute de către doamna A., aceasta fiind numită prin Ordinul MCID nr. 304/05.07.2021. Prin Ordinul Ministrului Cercetării, Inovării și Digitalizării nr. 624 din 21.10.2021 a fost numit un nou director general, președinte al consiliului de administrație al Institutului Național pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației - I.N.F.L.P.R. București, în persoana domnului B.. Împotriva acestor ordine au formulat plângere prealabilă reclamanții A. și Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiația" soluționată de Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării prin adresa nr. x/04.11.2021 în sensul respingerii solicitării de anulare a celor două ordine. Astfel că, reclamanții au formulat pe cale judecătorească cerere prin care au solicitat anularea celor două ordine invocând nelegalitatea acestora, acțiune pe care instanța de fond a soluționat-o apreciind că este neîntemeiată. Împotriva sentinței instanței de fond, recurentul-reclamant Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiația" a formulat recurs, iar într-o primă critică a invocat că la baza emiterii celor două acte administrative contestate stă o pretinsă încălcare a ierarhiei actelor normative (O.G. nr. 57/2002 vs. H.G. nr. 1581/2004). În concret, recurentul-pârât afirmă că instanța de fond ignoră prevederile art. 21 din O.G. nr. 57/2002, invocând prevederile art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 1581/2004, cu încălcarea gravă a ierarhiei normelor juridice, în opinia instanței de fond, o hotărâre de guvern prevalând în raport cu o ordonanță a guvernului. Înalta Curte analizând această critică, apreciază că instanța de fond nu a conferit prevalență H.G. nr. 1581/2004 față de O.G. nr. 57/2002, ci a aplicat coroborat textele, în limitele obiectului cauzei: legalitatea ordinelor de încetare și numire provizorie a directorului general. Astfel, curtea de apel a reținut corect că, în materia organizării și conducerii operative a I.N.F.L.P.R., O.G. nr. 57/2002 trasează cadrul general (art. 21-22), iar H.G. nr. 1581/2004 și H.G. nr. 576/2016 detaliază funcționarea și procedurile subsidiare și de executare. Raționamentul instanței fondului nu validează o componență a Consiliului de Administrație a Institutului, contrară legii, ci constată că, pentru măsura provizorie analizată, aspectele invocate de sindicat privind componența Consiliului de Administrație nu răstoarnă legitimitatea prerogativei legale a autorității coordonatoare de a dispune încetarea numirii temporare în marja de apreciere conferită de lege. Așadar, din această perspectivă instanța de recurs apreciază că în mod corect a reținut instanța de fond că în cauză nu există aplicare greșită a legii. În ceea ce privește critica recurentului-reclamant potrivit căreia instanța de fond nu e efectuat o analiză a cauzei din perspectiva lipsei motivării ordinelor, subliniind prin critica sa critica privitoare la nemotivarea sentinței, Înalta Curte apreciază că și această critică nu este întemeiată. Instanța de fond a verificat existența și suficiența motivării actelor administrative individuale contestate, reținând că ordinele nr. 623/2021 și nr. 624/2021 indică atât temeiurile de drept (art. 21 O.G. nr. 57/2002; art. 24-25 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1581/2004; H.G. nr. 576/2016), cât și elementele de fapt rezultate din procedurile interne, adresa semnată de 47 de salariați, notele membrilor CA și corespondența administrativă. În logica fondului, standardul de motivare se calibrează pe natura măsurii, încetarea unei numiri provizorii, menită să asigure continuitatea activității, nu revocarea unui mandat stabil prin concurs și contract de management. În aceste condiții, susținerea privind lipsa unei motivări a ordinelor pe care instanța de fond nu ar fi analizat-o este nefondată, din aceste considerente în cauză nu subzistă nici critica recurentului potrivit căreia sentința nu este motivată, din contră aceasta cuprinde motivele de fapt și de drept, respectând îndeaproape prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. car stabilesc criteriile de motivare ale unei hotărâri judecătorești. În ceea ce privește modalitatea de interpretarea a art. 25 lit. d) din anexa la H.G. nr. 1581/2004 cu referire la avizul CA pentru încetarea delegărilor, Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a fundamentat legalitatea ordinelor pe ideea că încetarea unei delegări ar fi condiționată de avizul CA, ci a folosit trimiterea la art. 25 lit. d) în contextul competențelor directorului general și al modului de exercitare a managementului. Raționamentul propus în considerentele sentinței este că, dincolo de discuția dacă avizul CA era sau nu cerut în ipoteza unei delegări, criticile recurentului nu răstoarnă constatarea principală potrivit căreia numirea reclamantei A. a fost provizorie, iar autoritatea avea marja legală de a o înceta pentru a preveni blocaje, în raport cu climatul instituțional și cu semnalele documentate privind gestionarea operativă. Prin urmare, nu poate fi acceptată opinia recurentului-reclamant potrivit căreia instanța de fond a făcut aplicare greșită a art. 25 lit. d) din anexa la H.G. nr. 1581/2004. În ceea ce privește pretinsa reorganizare și "tensiunile" generate în interiorul Institutului, instanța de recurs constată că instanța de fond a reținut existența unei documentații prealabile (adrese, note de serviciu, semnături olografe ale reprezentanților MF, MMPS, membrilor CA și adresa a 47 de salariați) care reflectă probleme de climat organizațional, comunicare instituțională și opțiuni manageriale cu potențial impact asupra activității de cercetare. Instanța nu a verificat oportunitatea deciziilor manageriale, ci legalitatea actelor administrative raportat la caracterul temporar al numirii. În această cheie, existența unor sesizări concordante și a unui dialog instituțional consemnat este suficientă pentru a susține motivarea măsurii de încetare a numirii provizorii. Prin urmare, critica privind inexistența unor "tensiuni" se circumscrie temeiniciei-oportunității, aspecte care în cadrul contenciosului administrativ rar sunt analizate deoarece acestea exced controlului de legalitate. În ceea ce privește pretinsa nesocotire a principiului stabilității raporturilor administrative, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a distins corect între stabilitatea mandatului câștigat prin concurs și contract de management (art. 22 din O.G. nr. 57/2002 coroborat cu H.G. nr. 576/2016) și revocabilitatea unei numiri temporare "pentru cel mult 6 luni". Stabilitatea nu echivalează cu intangibilitatea unei numiri provizorii pe întreaga durată maximă. În acord cu raționamentul instanței de fond utoritatea poate aprecia, fundamentat, încetarea înainte de termenul maxim, pentru a proteja buna funcționare a institutului, astfel că și această critică este neîntemeiată. Din perspectiva interpretării Ordinului MCID nr. 304/05.07.2021 prin raportare la termenii "până la 6 luni" vs. "fix 6 luni", și în acest caz instanța de fond a reținut corect că formularea "dar nu mai mult de 6 luni" instituie un plafon temporal, nu o durată fixă. Doar în scenariul numirii prin concurs se naște stabilitatea specifică unui mandat de 4 ani, dublat de contract de management. A pretinde imposibilitatea încetării înainte de 6 luni a unei numiri provizorii golește de conținut prerogativa legală a autorității tocmai în perioada tranzitorie. Prin urmare, critica privind interpretarea ordinului este nefondată. În ceea ce privește greșita apreciere a probelor, ori lipsa administrării probelor indispensabile, instanța de fond a inventariat și valorificat armele probatorii relevante pentru legalitatea măsurii (nu pentru oportunitatea sau evaluarea performanței pe obiective), reținând adresele interne, notele membrilor CA, comunicările către autoritatea coordonatoare și răspunsurile reclamantei. Solicitările recurentului de a administra probe suplimentare (de tip "control MCID", "raport de audit" sau alte înscrisuri punctuale, exced standardului de control, întrucât legea nu condiționează încetarea numirii provizorii de existența unui raport formal de inspecție, ci de o motivare suficientă în raport cu interesul public al bunei funcționări. Curtea de apel a motivat de ce fondul probator era adecvat scopului verificării de legalitate, astfel instanța de recurs concluzionează că în cauză nu se identifică vreo cercetare incompletă din partea instanței de fond, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În analiza modului în care instanța de fond a efectuat controlul de legalitate al actului administrativ și standardul aplicabil, Înalta Curte subliniază că sentința a fixat corect standardul diferențiat. Aceasta în mod judicios a stabilit că pentru încetarea provizorie a unei numiri nu se aplică rigorile evaluării pe obiective contractuale proprii mandatelor câștigate prin concurs, iar controlul judecătoresc vizează dacă autoritatea a acționat în competență, a respectat procedura și a oferit o motivare suficientă, raportat la scopul legii. În cauză, instanța de fond a constatat toate aceste elemente, reținând că actele cuprind fundamentul de fapt și de drept, iar măsura se înscrie în marja de apreciere recunoscută autorității. În ceea ce privește pretinsul exces de putere se apreciază că recurentul-pârât invocă finalități colaterale (mușamalizarea unor presupuse nereguli). Instanța de fond a arătat că nu rezultă din probele administrate o legătură de cauzalitate directă între demersurile invocate de reclamantă și emiterea ordinelor. Dimpotrivă, documentația prealabilă indică o rațiune administrativă legitimă, respectiv menținerea unui climat funcțional și evitarea blocajelor în perioada premergătoare concursului. În lipsa unor indicii obiective de deturnare a scopului, critica privind excesul de putere este nefondată. În concluzie, toate criticile recurentului fie pornesc de la standardul greșit (cel aplicabil mandatelor rezultate din concurs), fie tind să transforme controlul de legalitate într-un examen de oportunitate sau performanță managerială. Or, instanța de fond a aplicat corect dreptul: a verificat legalitatea emiterii ordinelor ce încetează numirea provizorie, încadrarea în competență, procedură și motivare adecvată scopului legii, în marja de apreciere recunoscută autorității. Concluziile sale sunt corect argumentate și concordă cu probatoriul administrat. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiația" împotriva sentinței civile nr. 1330 din 29 septembrie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.