ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5496/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016 din 10.11.2016, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili și Ministerul Sănătății solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună: 1. obligarea pârâților la efectuarea tuturor demersurilor și procedurilor necesare în vederea restituirii sumelor achitate în mod nedatorat de către A. cu titlu de contribuție clawback aferentă trimestrelor II 2010 - IV 2010 si III 2011, în baza unor notificări emise în mod eronat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") și anulate definitiv de către instanțele de judecată, precum și la restituirea efectivă a acestor sume, după cum urmează: - suma de 10.025.181,57 RON reprezentând contribuție clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul II 2010 prin Ordinul de plată nr. x/24.11.2011; - suma de 11.740.845,56 RON reprezentând contribuție clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul III 2010 prin Ordinele de plată nr. x/24.11.2011 și nr. y/06.09.2012; - suma de 10.950.247,95 RON reprezentând contribuția clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul IV 2010 prin Ordinele de plată nr. x/24.11.2011 și nr. y/06.09.2012 și - suma de 12.125.152,30 RON reprezentând contribuție clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul III 2011 prin Ordinul de plată nr. x/30.08.2012; 2. obligarea pârâților la plata dobânzilor legale prevăzute de Codul de procedură fiscală aferente sumelor menționate la punctele de mai sus, calculate până la data restituirii efective a sumelor solicitate. Precizează că, în prezent, valoarea dobânzilor aferente sumelor ce formează obiectul cererii de restituire este în valoare de 25.335.251 RON. 3. anularea Deciziei emise de Ministerul Sănătății nr. 63426/13.10.2016 de soluționare a contestației formulată de reclamantă împotriva deciziei de respingere a cererii de restituire nr. x/23.06.2016 și, pe cale de consecință, anularea Deciziei de respingere a cererii de restituire nr. x/23.09.2016, ca netemeinice și nelegale; 4. în subsidiar, obligarea ANAF la soluționarea cererii de restituire formulate de către reclamantă.

Hotărârea recurată în cauză Prin sentința civilă nr. 221 din 9 noiembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a chematei în garanție Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată. A respins cererile de chemare în garanție formulate de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili și de pârâtul Ministerul Sănătății în contradictoriu cu chemata în garanție Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în cauza având ca reclamantă societatea A. S.R.L., ca neîntemeiate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 221 din 9 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili și chemata în garanție Casa Națională de Asigurări de Sănătate. 3.1. Pârâta DGAMC a declarat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate în parte și rejudecare să admită cererea de chemare în garanție a CNAS. Recurenta DGAMC a criticat sentința civilă nr. 221/09.11.2022, susținând că aceasta este nelegală, în partea privind respingerea cererii de chemare în garanție a CNAS. Instanța de fond a reținut în mod greșit că DGAMC ar fi invocat în susținerea cererii de chemare în garanție doar motive legate de lipsa calității procesuale pasive în cadrul acțiunii principale, aspect tranșat deja de Înalta Curte prin decizia civilă nr. 6157/18.11.2020. În realitate, DGAMC a susținut că, în măsura în care este obligată să restituie sumele achitate nedatorat de reclamanta A. S.R.L. cu titlu de taxă clawback, are dreptul să se îndrepte împotriva beneficiarului real al acestor sume, respectiv Casa Națională de Asigurări de Sănătate. S-a invocat aplicarea greșită a dispozițiilor art. 72 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora partea interesată poate chema în garanție o terță persoană împotriva căreia ar putea formula o acțiune separată în regres sau despăgubiri. În speță, DGAMC nu a fost beneficiarul sumelor plătite de reclamantă, ci doar intermediar între plătitor și instituția beneficiară. Or, în condițiile în care a fost obligată să restituie sume de care nu a beneficiat, este justificată chemarea în garanție a CNAS. De asemenea, recurenta a invocat interpretarea greșită de către instanța de fond a prevederilor art. 7 și art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora sumele încasate din contribuția clawback constituie venituri la bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și sunt folosite pentru medicamente și servicii medicale. Din analiza procedurii instituite de ordonanță, reiese că organele fiscale au doar rolul de a încasa și vira sumele, beneficiarul real fiind CNAS. S-a criticat și modul de valorificare a expertizei contabile și fiscale efectuate în cauză. Instanța de fond a considerat că nu există dovada virării sumelor către FNUASS, însă expertiza a concluzionat doar că nu poate stabili cu certitudine dacă sumele achitate de reclamantă au fost incluse în ordinele de plată menționate de Ministerul Sănătății, situație care nu exclude posibilitatea ca ele să fi fost totuși virate către CNAS. Prin urmare, concluziile expertului au menținut o stare de incertitudine, nefiind o probă clară în favoarea CNAS. În aceste condiții, soluția instanței de fond este nelegală, fiind rezultatul aplicării și interpretării greșite a dispozițiilor art. 72 alin. (1) C. proc. civ., art. 7 și art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011, art. 36 C. proc. civ. și art. 5-9 din O.U.G. nr. 77/2011. În concluzie, DGAMC a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile nr. 221/09.11.2022 și, rejudecând cauza, admiterea cererii de chemare în garanție a CNAS, ca legală și temeinică. 3.2. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs incident, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare să se admită excepția lipsei calității proceauale pasive în ceea ce o privește. Recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a arătat că soluția primei instanțe este nelegală, întrucât, în mod greșit, aceasta a reținut calitatea procesuală pasivă a CNAS. S-a subliniat că, pentru a putea fi exercitată o acțiune în justiție, calitatea procesuală pasivă trebuie să aparțină titularului obligației raportului juridic dedus judecății. Or, în cauză, obligația pretinsă vizează Ministerul Sănătății, iar nu Casa Națională de Asigurări de Sănătate. În lipsa unei identități între persoana chemată în garanție și subiectul pasiv al raportului juridic, condiția esențială a calității procesuale nu este îndeplinită. S-a arătat că taxa "clawback" a fost introdusă prin O.U.G. nr. 104/2009 ca un impozit suplimentar asupra vânzărilor producătorilor și importatorilor de medicamente, iar potrivit Ordinului nr. 928/2010, modificat prin Ordinul nr. 351/2011, contribuția se vărsa într-un cont deschis pe numele Ministerului Sănătății la Trezoreria Municipiului București. Din ordinele de plată depuse la dosar rezultă că sumele aferente trimestrelor de referință (de exemplu 10.025.181,57 RON, 11.740.845,56 RON, 10.950.247,95 RON, 12.125.152,30 RON) au fost virate în contul Ministerului Sănătății, ceea ce exclude posibilitatea restituirii lor de către CNAS. Totodată, s-a precizat că bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, gestionat de CNAS, este distinct de bugetul Ministerului Sănătății, gestionat de acesta în calitate de ordonator principal de credite. În aceste condiții, CNAS nu are posibilitatea legală și nici materială de a restitui sume care nu i-au fost niciodată virate, procedura de restituire fiind condiționată de emiterea unui ordin comun al ministrului sănătății și ministrului finanțelor publice, act normativ care nu a fost adoptat. Mai mult, începând cu trimestrul IV al anului 2011, prin O.U.G. nr. 77/2011, contribuția clawback a fost asimilată unei obligații fiscale, administrată de Agenția Națională de Administrare Fiscală, care s-a subrogat în drepturile și obligațiile Ministerului Sănătății - CNAS. Astfel, în mod evident, CNAS nu mai are niciun rol în administrarea sau restituirea sumelor achitate cu titlu de contribuție, acestea fiind de competența exclusivă a ANAF. Recurenta a invocat și jurisprudența relevantă în cauze similare, arătând că prin sentința civilă nr. 2188/2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în garanție a CNAS, reținând că nu s-a făcut dovada virării sumelor către aceasta. De asemenea, prin decizia civilă nr. 6470/2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2016, precum și prin decizia civilă nr. 3502/2020 pronunțată de aceeași instanță în dosarul nr. x/2016, s-a statuat în mod similar, confirmând lipsa calității procesuale pasive a CNAS și obligativitatea Ministerului Sănătății și a ANAF de a-și îndeplini obligațiile legale de restituire. În concluzie, Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și constatarea lipsei calității procesuale pasive a CNAS, cu consecința respingerii cererii de chemare în garanție formulate împotriva sa.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal, ca fiind neîntemeiat.

Procedura de soluționare În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 26 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs formulate de Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, invocată prin întâmpinare de intimata Casa Națională de Asiguări de Sănătate o va respinge, în considerarea faptului că în cuprinsul cererii de recurs, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a enunțat o serie de critici ce urmează a fi analizate din perspectiva acestui motiv de casare. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că atât recursul principal declarat de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili cât și recursul incident declarat de chemata în garanție Casa Națională de Asigurări de Sănătate, sunt nefondate pentru considerentele următoare: Prin cererea de recurs recurenta-pârâtă DGAMC a susținut că instanța de fond ar fi reținut în mod greșit că prin cererea de chemare în garanție, aceasta a invocat doar motive referitoare la lipsa calității sale procesuale pasive și a respins cererea de chemare în garanție a CNAS, doar pe motive drept care privesc lipsa calității procesuale pasive în cadrul acțiunii principale. Înalta Curte, sub acest aspect apreciază că instanța de fond în analiza cererii de chemare în garanție a CNAS a invocat în mod corect cele statuate prin decizia civilă nr. 6157/18.11.2020, potrivit cărora DGAMC dispune de calitatea procesuală pasivă în cauză și are obligația de a restitui reclamantei sumele achitate nedatorat. În atare situație instanța de fond a concluzionat în mod corect că acest aspect nu mai poate fi reanalizat, în sarcina sa căzând analiza cererii de chemare în garanție a CNAS. In ceea ce privește critica privitoare la modalitatea de soluționare a cererii de chemare în garanție, Înalta Curte aprciază în acord cu opinia instanței de fond că nu poate fi primită critica privind aplicarea greșită a art. 72 alin. (1) C. proc. civ. Condiția esențială a chemării în garanție o reprezintă existența unui raport juridic în temeiul căruia partea chemată în garanție să fie ținută să despăgubească partea care o cheamă. Or, în lipsa dovezii că sumele pretins virate de reclamantă au ajuns efectiv în bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, administrat de CNAS, nu se poate reține existența unei obligații corelative a acesteia din urmă. Așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, art. 363 1 din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 9 alin. (3), (8) și (9) din O.U.G. nr. 77/2011, consacră faptul că veniturile din contribuția clawback constituie venituri proprii ale Ministerului Sănătății, fără ca legea să prevadă o alocare automată către FNUASS. Critica referitoare la pretinsa interpretare greșită a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011 este de asemenea nefondată. Din analiza normelor tranzitorii și a procedurii de încasare rezultă că ANAF avea atribuții de administrare a creanțelor, însă beneficiarul sumelor rămânea Ministerul Sănătății, iar alocarea către CNAS putea avea loc doar prin transferuri efective, ce trebuiau dovedite. Simpla menționare a destinației finale a contribuțiilor nu echivalează cu proba virării lor efective către FNUASS. Cât privește susținerile recurentei-pârâte cu privire la modul de valorificare a expertizei contabile, Curtea constată că acestea nu pot fi primite. Raportul de expertiză nu a confirmat transferul sumelor în litigiu către CNAS, ci a arătat că, din lipsa unor explicații și documente clare, nu poate concluziona asupra compunerii sumelor virate. Această stare de incertitudine nu echivalează cu dovada în favoarea DGAMC, ci dimpotrivă, menține sarcina probei în sarcina acesteia, conform art. 249 C. proc. civ., sarcină pe care pârâta nu a îndeplinit-o. În consecință, Curtea reține că instanța de fond a aplicat corect dispozițiile legale incidente, respectiv art. 72 alin. (1) C. proc. civ., art. 7 și art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011 și art. 249 C. proc. civ., apreciind în mod întemeiat că DGAMC nu a făcut dovada că sumele solicitate de reclamantă au fost efectiv virate către CNAS. În lipsa unei asemenea dovezi, chemarea în garanție a acestei instituții este lipsită de temei juridic. În ceea ce privește recursul incident formulat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că recurenta critică soluția primei instanțe sub aspectul respingerii excepției lipsei calității procesuale pasive, susținând că, în mod greșit, Curtea de Apel a reținut că CNAS ar avea calitate procesuală în cauză, întrucât sumele plătite de reclamantă cu titlu de contribuție "clawback" ar fi fost virate exclusiv în contul Ministerului Sănătății, iar nu în bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate. Prin raportare la această critică, instanța de recurs reține că, potrivit art. 36 C. proc. civ., "calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății", iar "existența sau inexistența drepturilor și obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond". Or, instanța de fond a reținut în mod corect că aspectele invocate de CNAS nu privesc lipsa calității procesuale pasive, ci temeinicia pretențiilor deduse judecății, respectiv existența obligației de restituire a sumelor achitate de reclamantă. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă a CNAS decurge din chiar formularea cererilor de chemare în garanție, în care aceasta a fost indicată ca subiect pasiv al raportului juridic litigios, fiind pusă în discuție eventuala sa obligație de restituire a unor sume ce s-ar fi aflat în gestiunea sa. Așa cum a reținut instanța de fond, excepția invocată de CNAS vizează fondul dreptului, dacă există sau nu obligația efectivă de restituire și nu lipsa calității procesuale pasive, care este o condiție formală a legitimării procesuale. De altfel, analiza asupra existenței sau inexistenței virării efective a sumelor către Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate a fost realizată de instanța de fond în cadrul examinării pe fond a cererilor de chemare în garanție, fiind concluzionat că nu s-a făcut dovada transferului acestor sume către CNAS. Acest aspect, însă, ține de temeinicia cererii, nu de calitatea procesuală, astfel încât soluția de respingere a excepției a fost legală. În ceea ce privește argumentele recurentei CNAS, întemeiate pe O.U.G. nr. 104/2009 și O.U.G. nr. 77/2011, Curtea constată că aceste dispoziții nu exclud în mod absolut posibilitatea ca CNAS să fie parte într-un litigiu referitor la contribuția clawback. Dimpotrivă, actele normative menționate consacră o interdependență între Ministerul Sănătății și CNAS în gestionarea și utilizarea fondurilor rezultate din această contribuție, ceea ce justifică citarea și participarea CNAS în procesul de clarificare a obligațiilor bugetare aferente. Cât privește jurisprudența invocată de recurenta CNAS (deciziile civile nr. 2188/2017, nr. 6470/2019 și nr. 3502/2020), Curtea reține că aceste hotărâri au fost pronunțate în cauze distincte, cu particularități factuale diferite, nefiind incidente în prezenta cauză, unde instanța de fond a procedat la o analiză completă a raportului juridic dedus judecății și a probatoriului administrat. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili și chemata în garanție Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 221 din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche, ca nefondate.