ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 527/2025

Ședința publică din data de 5 februarie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 4 martie 2024, pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 fie suspendarea executării art. 10 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanție - returnarea pentru ambalaje primare nereutilizabile, astfel cum acestea au fost modificate prin articolul unic pct. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 1075/2023, fie suspendarea executării prevederilor articolului unic pct. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 1075/2023 prin care au fost modificate prevederile art. 10 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 1074/2021.

1.2. La data de 22 martie 2024, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor ("MMAP") a depus la dosar cerere de intervenție voluntară accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat admiterea cererii de intervenție accesorie a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, în principal admiterea excepției lipsei de interes și, prin urmare, respingerea acțiunii ca fiind lipsită de interes, iar în subsidiar respingerea cererii ca nefondată.

1.3. În ședința publică din data de 25 martie 2024, societatea Returo Sistem Garanție Returnare S.A. a depus cerere de intervenție voluntară accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând admiterea în principiu a acestei cereri și pe fondul cauzei respingerea cererii de suspendare, ca nefondată.

2.1. Prin încheierea din 22 aprilie 2024, instanța de fond a admis în principiu cererile de intervenție voluntară accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulate de Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, respectiv societatea RetuRo Sistem Garanție Returnare S.A. cu privire la cererea de suspendare a executării prevederilor art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, astfel cum au fost modificate prin pct. 8 din H.G. nr. 1075/2023, a respins excepția lipsei de interes în formularea și susținerea cererii de suspendare a executării, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare și de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor prin cererea de intervenție accesorie, a respins cererea de introducere forțată în cauză a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, formulată prin întâmpinare de către pârâtul Guvernul României.

2.2. Prin sentința civilă nr. 98 din 23 aprilie 2024, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și a suspendat executarea prevederilor art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, astfel cum au fost modificate prin pct. 8 din H.G. nr. 1075/2023, până la soluționarea definitivă a prezentei cauze; de asemenea, a respins, ca neîntemeiate, cererile de intervenție accesorie în favoarea pârâtului, formulate de intervenienții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și societatea RetuRo Sistem Garanție Returnare S.A., reținând și că urmează a fi solicitate pe cale separată cheltuieli de judecată.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 98 din 23 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, iar, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâtul-recurent susține că hotărârea este sumar motivată, iar în subsidiar cuprinde motive contradictorii și străine cauzei. Hotărârea a fost dată cu depășirea cadrului procesual specific acestui tip de acțiuni, care presupun neprejudecarea fondului cauzei, precum și cu nesocotirea mai multor principii de drept, respectiv reguli procedurale a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Susține recurentul-pârât că, în analiza cazului bine justificat, instanța a examinat motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, care țin de specificul acțiunii în anulare, prejudecând fondul, argumentele reținute neconturând o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ. Instanța de fond nu a ținut cont de contextul faptic și legislativ invocat de Guvernul României și MMAP și de apărările din care rezultă lipsa caracterului semnificativ și intempestiv al modificării termenului de la data de 31.12.2024 la data de 30.06.2024 și nici de împrejurarea că acest context și incidența unei situații tranzitorii erau cunoscute anterior de reclamantă, aceasta putând să acționeze cu bună-credință în sensul conformării cu actul normativ modificat.

Apreciază că nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, eventualele prejudicii fiind generate nu de o faptă ilicită a Guvernului, ci de modalitatea în care însăși reclamanta a optat să acționeze, respectiv alegând să formeze stocuri din produse neetichetate cu simbolul SGR, deși cunoștea că există o perioadă de tranziție, respectiv un termen limită instituit prin H.G. nr. 1214/2022.

Recurentul-pârât susține că în cauză nu este întrunită nici condiția interesului formulării cererii de suspendare, neexistând un prejudiciu material viitor dar previzibil, în raport de împrejurarea că, la pronunțarea sentinței, procedura de adoptare a unui act administrativ modificator era într-un stadiu avansat. Instanța de fond, contrar dispozițiilor art. 8, art. 13 și art. 22 din C. proc. civ., a refuzat amânarea cauzei la solicitarea uneia dintre părți, deși, până la data de 30.06.2024, reclamanta nu ar fi suferit niciun prejudiciu, în contextul existenței proiectului de modificare a actului normativ.

În acest sens, arată că, până la comunicarea sentinței atacate, în Monitorul Oficial nr. 510/31.05.2024 s-a publicat H.G. nr. 580/2024, prin care s-a modificat art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, în sensul stabilirii termenului-limită la data de 31.12.2024, astfel că prejudiciul nu există.

În opinia recurentului-pârât, modificarea termenului nu a reprezentat o măsură intempestivă, prima instanță neținând cont de împrejurarea că art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 a oferit un răgaz de timp pentru comercializarea stocurilor de produse cu ambalaje nemarcate, tocmai pentru a ajuta agenții economici să facă trecerea la sistemul de garanție-returnare.

Mai susține că prima instanță nu a motivat în concret în ce constă paguba iminentă, nici care este costul de reetichetare și dacă a fost dovedit corespunzător de intimata-reclamantă, fiind incidente și cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

3.2. Intervenientul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs împotriva încheierii din 22 aprilie 2024 și a sentinței civile nr. 98 din 23 aprilie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârilor atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de intervenție accesorie formulate de autoritatea ministerială, admiterea excepției lipsei de interes a acțiunii și respingerea în consecință a cererii, iar în subsidiar, pe fond, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-intervenient susține că încheierea de ședință din 22.04.2024 nu cuprinde argumentele care au stat la baza soluției de respingere a excepției lipsei de interes, fiind încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Susține și că excepția lipsei de interes era întemeiată, în condițiile art. 32 și 33 din C. proc. civ., art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, întrucât intimata a solicitat prelungirea termenului până la care produsele ambalate fără marca SGR puteau fi introduse și comercializate pe piață, iar la momentul judecării cererii de suspendare MMAP a comunicat stadiul modificării legislative, respectiv faptul că a inițiat o hotărâre de Guvern care urma să prelungească termenul în discuție, astfel cum a solicitat intimata, aspect de care prima instanță nu a ținut cont.

În prezent, arată recurentul-intervenient, în Monitorul Oficial nr. 510/31.05.2024 s-a publicat H.G. nr. 580/2024, prin care s-a modificat art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, termenul de implementare a sistemului de garanție-returnare fiind prelungit până la data de 31.12.2024, astfel că reclamanta nu justifică un interes în continuarea demersului litigios.

Circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-intervenient invocă greșita soluționare a cererii de intervenție accesorie formulate de MMAP în interesul pârâtului Guvernul României, apreciind că prezența sa în proces este justificată de calitatea de inițiator al actelor administrative contestate, respectiv H.G. nr. 1074/2021 și H.G. nr. 1075/2023, precum și de împrejurarea că temeiul legal ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1074/2021 se regăsește în Legea nr. 294/2015 privind modalitatea de gestionare a ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje și art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 43/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor.

Recurentul-intervenient formulează și critici referitoare la greșita soluționare a excepției lipsei interesului, pe care a invocat-o alături de pârâtul Guvernul României. Apreciază că prin cererea de chemare în judecată reclamanta a urmărit tergiversarea implementării și operaționalizării sistemului de garanție-returnare, a tins la ineficientizarea acestui sistem, întrucât acesta implica obligații suplimentare pentru reclamantă, astfel că nu poate justifica existența unui interes legitim de natură a conduce la admiterea cererii de suspendare. Totodată, instanța de fond a ignorat modificările legislative preconizate, apreciind eronat că subzistă interesul reclamantei în parcurgerea prezentului demers litigios, deși aceasta nu releva niciun folos practic în suspendarea prevederilor legale contestate.

Recurentul-intervenient critică și soluția de admitere a cererii de suspendare, apreciind eronată concluzia instanței de fond în sensul întrunirii condițiilor cazului bine justificat și pagubei iminente.

Din perspectiva cazului bine justificat, susține, contrar celor reținute de prima instanță, că modificarea termenului-limită nu a fost semnificativă și intempestivă, câtă vreme acest termen, inițial stabilit pentru data de 01.10.2022, a fost prelungit, succesiv, până la data de 31.12.2024. Astfel, din moment ce implementarea SGR a fost amânată pe o perioadă îndelungată de timp, este eronată aprecierea instanței de fond cu privire la caracterul intempestiv al modificării termenului.

Apreciază că incapacitatea gestionării stocurilor de către agenții economici nu poate fi imputată emitenților actului administrativ și nu poate justifica suspendarea aplicării prevederilor privind SGR.

Totodată, având în vedere modificarea intervenită prin H.G. nr. 580/2024, care prevede prelungirea termenului până la data de 31.12.2024, apreciază recurentul-intervenient că nu se impune menținerea soluției instanței de fond privind suspendarea executării prevederilor legale contestate de intimată, aspect de natură să atragă și casarea și respingerea acțiunii, ca rămasă fără obiect.

Referitor la condiția pagubei iminente, recurentul-intervenient susține că prima instanță a apreciat greșit a fi îndeplinită această cerință legală, ținând cont exclusiv de susținerile intimatei. Actul administrativ contestat nu a fost emis cu exces de putere, fiind adoptat în vederea atingerii scopului legitim privind reducerea cantității de deșeuri nereutilizabile și atingerii obiectivelor specifice sistemului de garanție-returnare, fiind respectat și principiul proporționalității prevăzut de art. 9 din Codul administrativ, în acord cu Directivele 2008/98/CE și 94/62/CE. Contrar susținerilor instanței de fond, varianta aplicării unor etichete cu sigla SGR și cu un cod de bare aferent, eforturi ce implică costuri minime în sarcina intimatei, reprezintă o modalitate validă prin care se poate evita generarea unui real prejudiciu în sarcina acesteia.

Intimata-reclamantă societatea A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția netimbrării recursului declarat de recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, excepția nulității recursului declarat de recurentul-pârât Guvernul României pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de lege, precum și excepția lipsei de interes a ambelor recursuri.

Excepția netimbrării recursului declarat de recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, precum și excepția nulității recursului declarat de recurentul-pârât Guvernul României pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de lege, invocate de intimata-reclamantă societatea A. S.R.L., au fost respinse la termenul de judecată din 5 februarie 2025, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Referitor la excepția lipsei de interes în susținerea recursurilor

În susținerea acestei excepții, intimata-reclamantă societatea A. S.R.L. a apreciat că recurentul-pârât Guvernul României și recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor nu justifică interesul susținerii căii de atac în contextul adoptării H.G. nr. 580/2024, care a revenit la termenul-limită impus de H.G. nr. 1074/2021, în forma anterioară modificării aduse prin H.G. nr. 1075/2023, respectiv 31.12.2024, astfel că nu se identifică folosul practic urmărit de recurenți.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurentul-pârât și de recurentul-intervenient justifică un interes determinat și actual, folosul practic urmărit prin examinarea pe fond a recursurilor fiind acela de a obține invalidarea soluției pronunțate de prima instanță, respectiv înlăturarea măsurii suspendării dispuse în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, care are caracter executoriu de la pronunțare, conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Chiar dacă prevederea legală contestată a suferit modificări legislative ulterior pronunțării sentinței de fond, interesul promovării și susținerii căii de atac subzistă, raportat la sentința recurată prin care a fost admisă cererea de suspendare, recurenții urmărind înlăturarea acestei hotărârii judecătorești din ordinea juridică, respectiv împiedicarea rămânerii definitive a măsurii suspendării caracterului executoriu al actului administrativ, în forma legislativă aplicabilă anterior modificării, până la finalizarea litigiului de fond vizând acțiunea în anulare.

În consecință, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursurilor, ca nefondată, apreciind că recurenții justifică un interes actual în obținerea unei soluții vizând fondul cererii de suspendare.

II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, din perspectiva motivelor de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (MMAP) sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Observând că recurenții au formulat critici de nelegalitate similare, acestea vor fi analizate de Înalta Curte prin considerente comune, cu precizarea particularităților și argumentelor specifice, după caz.

În ceea ce privește încheierea din 22 aprilie 2024, aceasta a fost criticată de recurentul-intervenient MMAP sub aspectul soluției de respingere a excepției lipsei de interes a acțiunii, invocată atât de intervenient, cât și de pârâtul Guvernul României. Au fost invocate două aspecte de nelegalitate ale acestei soluții, respectiv lipsa motivării soluției de respingere a excepției, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., respectiv caracterul întemeiat al excepției, pe care Înalta Curte îl apreciază a fi circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În privința pretinsei nemotivări a soluției, instanța de recurs constată că această critică este nefondată, soluția de respingere a excepției lipsei de interes fiind suficient și adecvat motivată în raport de susținerile părților în cauză.

Contrar susținerilor intimatului-intervenient, prima instanță a analizat argumentele și apărările formulate de părți și a expus în mod corespunzător raționamentul care a condus la formarea convingerii sale, prin raportare la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Instanța de fond a reținut că reclamanta a justificat un interes personal, născut, legitim și actual în formularea cererii de suspendare, invocând faptul că intenționează să preîntâmpine o pagubă materială ce i s-ar cauza prin menținerea în vigoare a unor dispoziții din actul normativ atacat, iar interesul apare ca fiind unul legitim și raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar mai reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță. Caracterul pretins sumar al motivării unei hotărâri judecătorești nu determină cu necesitate nelegalitatea actului, prezentarea considerentelor care susțin soluția nefiind o chestiune de volum, iar în cauză motivarea încheierii recurate cuprinde argumente suficiente sub aspectul tranșării chestiunii litigioase vizând lipsa de interes a cererii de chemare în judecată.

Astfel fiind, instanța de control judiciar constată că încheierea recurată respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și, în consecință, va respinge, ca nefondat, motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce privește cea de-a doua critică adusă încheierii, respectiv greșita respingere a excepției lipsei de interes a acțiunii, Înalta Curte reține că lipsa interesului a fost invocată de recurentul-intervenient MMAP și ca motiv de nelegalitate a sentinței de fond, iar la rândul său recurentul-pârât Guvernul României a formulat critici referitoare la acestă chestiune, în contestarea sentinței pronunțate de Curtea de Apel Oradea. Prin urmare, invocata lipsă de interes va fi tratată prin considerente unitare, raportat și la încheierea și la sentința recurate.

Este însă de observat că, dacă în fața instanței de fond, pârâtul și intervenientul au invocat lipsa de interes a cererii de suspendare în raport de stadiul demersurilor prin care se intenționa modificarea legislativă a termenului de 30.06.2024, prevăzut de art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 ca limită temporală a comercializării produselor fără marcaj SGR, în recurs au susținut această lipsă de interes și din perspectiva adoptării, ulterior pronunțării sentinței, a H.G. nr. 580/2024 prin care s-a modificat textul legal amintit, în sensul stabilirii termenului-limită la data de 31.12.2024.

Înalta Curte constată că susținerile recurenților referitoare la lipsa de interes a acțiunii sunt nefondate din ambele perspective.

În prim rând, existența la data soluționării acțiunii de către instanța de fond a unor demersuri de modificare pe cale legislativă a normei ce făcea obiectul cererii de suspendare, chiar aflate într-un stadiu avansat de derulare, nu sunt de natură să lipsească reclamanta de interesul practic al formulării cererii de suspendare.

Câtă vreme prevederile art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 erau în vigoare, acestea produceau efecte juridice până la abrogare sau modificare, conform art. 11 alin. (1) și art. 12 din Legea nr. 24/2000 raportat la art. 58, art. 59 și art. 60 din același act normativ, obligând reclamanta la o anumită conduită, respectiv la efectuarea tuturor demersurilor necesare pentru a se asigura că, de la data de 30.06.2024, nu va mai pune pe piață și nu va mai comercializa produse ale căror ambalaje nu cuprind sigla SGR.

Intenția legiuitorului de a modifica norma în discuție nu echivalează cu abrogarea/modificarea, aceste evenimente legislative intervenind doar după publicarea în Monitorul Oficial și intrarea în vigoare a actului modificator.

În consecință, până la momentul adoptării și publicării hotărârii de Guvern prin care termenul-limită prevăzut de art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 a fost modificat în sensul solicitat de reclamantă, cererea de suspendare era justificată de un interes determinat și actual, în sensul dispozițiilor art. 33 din C. proc. civ. și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, folosul urmărit fiind acela al temporizării caracterului executoriu al normei contestate, care, cum s-a arătat anterior, obliga societatea intimată-reclamantă la efectuarea anumitor demersuri până la data de 30.06.2024, situație pe care intimata-reclamantă o considera prejudiciabilă la adresa drepturilor și intereselor sale legitime.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile din recursurile pârâtului și intervenientului referitoare la refuzul instanței de fond de a ține cont de stadiul procedurii de modificare legislativă, câtă vreme, la data soluționării cererii de suspendare, judecătorul cauzei are obligația de a examina pricina în raport de cadrul normativ în vigoare, eventualele modificări legislative intenționate de legiuitor, dar nerealizate, fiind evenimente viitoare care nu pot constitui temei legal al întârzierii soluționării acțiunii și nici indiciu al lipsei de interes a cererii de suspendare.

În al doilea rând, având în vedere publicarea în Monitorul Oficial nr. 510/31.05.2024 a Hotărârii de Guvern nr. 580/2024, prin care s-a modificat art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, termenul de implementare a sistemului de garanție-returnare fiind prelungit până la data de 31.12.2024, Înalta Curte constată că nici sub acest aspect nu poate fi validată o pretinsă cauză de nelegalitate a sentinței recurate.

Astfel, hotărârea primei instanțe a fost pronunțată la data de 23 aprilie 2024, în timp ce aspectul indicat ca argument al motivului de casare îl constituie o modificare legislativă din 31 mai 2024, inexistentă la data sentinței recurate. Or, o astfel de împrejurare ulterioară pronunțării hotărârii curții de apel nu poate fi speculată de recurenții-pârâți, din perspectiva interesului în formularea cererii de chemare în judecată, ca motiv valid de infirmare a unei soluții care îi nemulțumește.

În aceeași linie argumentativă, vor fi respinse, ca neîntemeiate, și susținerile recurentului-intervenient MMAP, cu privire la pretinsa lipsă de obiect a acțiunii.

Într-adevăr, art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 a fost modificat prin H.G. nr. 580/2024, iar cererea de suspendare privește textul normativ în forma anterioară modificării, aceasta din urmă producând efecte doar de la data de 31 mai 2024. Or, pentru perioada 7 noiembrie 2023 - 31 mai 2024, norma criticată a produs efectele pe care reclamanta a urmărit să le temporizeze prin formularea cererii de suspendare, astfel încât nu se poate susține că cererea sa este lipsită de obiect.

Înalta Curte mai subliniază faptul că recursul reprezintă o cale de atac extraordinară, având ca scop reformarea unei soluții pronunțate prin încălcarea la momentul respectiv a normelor de drept procesual sau material relevante în cauză. Cu toate acestea, împrejurarea indicată de partea recurentă este ulterioară pronunțării sentinței recurate, astfel că nu este de natură a susține existența vreunui viciu de legalitate a hotărârii curții de apel.

În consecință, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurenților MMAP și Guvernul României cu privire la încheierea din 22.04.2025 și sentința nr. 98/23.04.2024, vizând pretinsa lipsă de interes în susținerea acțiunii, apreciind că în speță nu au fost relevate motive care să cadă sub incidența cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

Referitor la celelalte critici aduse sentinței civile nr. 98/23.04.2025, Înalta Curte reține că recurentul-pârât Guvernul României a susținut, în prim rând, caracterul sumar motivat al hotărârii, respectiv existența unor motive contradictorii și străine cauzei, critică subsumată art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Înalta Curte reține că această critică a fost succint și generic înfățișată, nefiind identificate în concret, de către recurentul-pârât, acele motive apreciate a fi contradictorii ori străine de natura pricinii.

Verificând considerentele sentinței atacate, Înalta Curte constată că aceasta a analizat în mod complet argumentele și apărările formulate de părți, inclusiv cele aparținând pârâtului Guvernul României și a expus în mod corespunzător raționamentul care a condus la formarea convingerii sale, prin raportare la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

În cuprinsul hotărârii nu se identifică argumente contradictorii ori străine cererii de suspendare, iar invocata prejudecare a fondului, prin valorificarea unor motive de nelegalitate pe care recurentul-pârât le apreciază a aparține acțiunii în anulare, reprezintă o critică ce poate fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

De asemenea, considerentele expuse în sentință au o întindere suficientă, raportându-se în mod specific la situația de fapt dedusă judecății și confirmând analiza efectivă a tuturor motivelor de nelegalitate invocate de intimata-reclamantă, cât și a apărărilor formulate de părțile potrivnice.

În consecință, instanța de control judiciar constată că sentința recurată satisface exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Pe de altă parte, recurentul-intervenient MMAP a invocat greșita soluționare a cererii sale de intervenție accesorie, circumscris motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., critică pe care Înalta Curte o găsește, de asemenea, a fi nefondată.

Prin încheierea din 22.04.2024, prima instanță a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de MMAP în interesul pârâtului Guvernul României, în condițiile art. 64 alin. (2) din C. proc. civ.. Ulterior, prin sentința civilă nr. 98/23.04.2024, curtea de apel a respins cererea de intervenție accesorie ca neîntemeiată, în temeiul art. 67 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., care prevede că "(...) instanța este obligată să se pronunțe asupra acesteia (n.red: cererii de intervenție accesorie) prin aceeași hotărâre, odată cu fondul".

În acest context, criticile recurentului-intervenient MMAP, prin care susține necesitatea participării sale în proces în sprijinul pârâtului Guvernul României, în calitate de inițiator al hotărârilor de Guvern contestate, sunt nefondate, câtă vreme aceste argumente au fost valorificate de instanța de fond prin admiterea în principiu a cererii de intervenție, constatându-se că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 63 din C. proc. civ., pentru ca MMAP să participe la judecata cauzei.

Împrejurarea că, la momentul soluționării pe fond a cauzei, instanța a respins cererea de intervenție voluntară accesorie reprezintă doar o consecință a admiterii cererii de chemare în judecată și a invalidării apărărilor pârâtului și intervenientului accesoriu, cererea MMAP neproducând efectul util urmărit, acela al respingerii cererii de suspendare.

Mai bine spus, interesul intervenirii în proces a fost analizat la momentul admiterii în principiu a cererii intervenientului MMAP (prin încheierea din 22.04.2023), fiind avute în vedere motivele de fapt și de drept invocate de acesta și în cererea de recurs, pe când la pronunțarea soluției de fond s-a avut în vedere soluția dată cererii de suspendare și faptul că apărările formulate nu au fost utile pârâtului, cererea de intervenție fiind respinsă ca neîntemeiată.

În plus, cadrul procesual sub aspect subiectiv pasiv a fost legal constituit raportat la reglementarea Legii nr. 554/2004, în proces figurând autoritatea publică emitentă a actului litigios, anume Guvernul României, fără a fi impusă de lege participarea în mod obligatoriu în proces ca partea pârâtă și a altei/altor autorități publice de la care proveneau diverse operațiuni administrative premisă.

Față de aceste considerente, va fi respins motivul de recurs formulat de recurentul-intervenient MMAP, referitor la soluția de respingere a cererii sale de intervenție accesorie, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește condițiile cumulative prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea cererii de suspendare, atât recurentul-pârât, cât și recurentul-intervenient au formulat critici similare, prin care au susținut că în cauză nu era îndeplinită nici condiția cazului bine justificat, nici condiția pagubei iminente.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o hotărâre legală, fiind corect aplicate și interpretate dispozițiile art. 14 raportat la art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta societatea A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării dispozițiilor art. 10 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanție - returnarea pentru ambalaje primare nereutilizabile, astfel cum acestea au fost modificate prin articolul unic pct. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 1075/2023, susținând că reducerea, de la data de 31.12.2024 la data de 30.06.2024, a termenului de introducere pe piață/comercializare a produselor aflate în stocurile producătorilor/comercianților și care nu au sigla SGR este nelegală și îi cauzează prejudicii.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeași lege "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. (...)".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care trebuie să ofere suficiente indicii de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a invocat, drept cazuri bine justificate pentru temporizarea efectelor normei contestate: încălcarea dispozițiile art. 6 din Legea nr. 24/2000, din perspectiva lipsei de previzibilitate, a nerespectării principiului securității juridice, precum și a principiului încrederii legitime; încălcarea art. 7 și art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, în ceea ce privește obligația motivării proiectului de act normativ și a efectuării unei evaluări preliminare a impactului acestuia; adoptarea normei cu nerespectarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, în sensul că reducerea la data de 30 noiembrie 2023 a termenului de introducere pe piață/comercializare a produselor aflate în stocurile producătorilor/comercianților de la 31 decembrie 2024 la 30 iunie 2024 nu a fost supusă dezbaterii publice.

Instanța de fond a valorificat aceste motive de aparentă nelegalitate, reținând, în esență, că prin modalitatea de elaborare a proiectului și de adoptare a H.G. nr. 1075/07.11.2023, care a redus, de la data de 31.12.2024 la data de 30.06.2024, termenul de introducere pe piață/comercializare a produselor aflate în stocurile producătorilor/comercianților și care nu au sigla SGR, astfel cum era prevăzut de art. 10 alin. (6) H.G. nr. 1074/2021, pârâtul Guvernul României nu a motivat în nicio manieră reducerea semnificativă și intempestivă a termenului amintit. A sesizat instanța și existența unei deosebiri între conținutul proiectului pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1074/2021, care nu propunea modificarea datei de 31.12.2024 și nota de fundamentare a H.G. nr. 1075/2023, precum și împrejurarea existenței unei inițiative legislative de revenire la termenul inițial, motivată, astfel cum se prevede chiar în nota de fundamentare a acestui proiect, de multitudinea de solicitări din partea operatorilor economici, în sensul stabilirii unui termen rezonabil adaptat la realitățile economice.

Contestând aceste concluzii, recurentul-pârât Guvernul României a susținut că motivele de nelegalitate reținute de prima instanță vizează fondul cauzei, fiind depășit cadrul procesual specific cererii de suspendare, argument pe care Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat.

Or, motivele de nelegalitate invocate de intimata-reclamantă și examinate de instanța de fond din perspectiva cazului bine justificat nu necesită o analiză aprofundată a cauzei și a raporturilor juridice dintre părți ori administrarea de probatorii complexe, putând fi ușor decelate la o analiză sumară a pricinii, pe baza înscrisurilor aflate în dosarul administrativ ce a stat la baza adoptării H.G. nr. 1075/07.11.2023, prin care s-a modificat termenul prevăzut de art. 10 alin. (6) H.G. nr. 1074/2021.

În continuare, atât recurentul-pârât Guvernul României, cât și recurentul-intervenient MMAP au susținut că nu se poate reține, ca motiv de aparentă nelegalitate, caracterul semnificativ și intempestiv al reducerii termenului de introducere pe piață/comercializare a produselor aflate în stocurile producătorilor/comercianților și care nu au sigla SGR, câtă vreme acest termen a suferit prelungiri succesive, începând cu data de 01.10.2022, reclamanta cunoștea și avea obligația de a se conforma dispozițiilor legale prin gestionarea corectă a stocurilor de ambalaje fără sigla SGR, iar agenților economici li s-a oferit un răgaz de timp suficient pentru comercializarea stocurilor de ambalaje nemarcate.

Înalta Curte reține că de la momentul republicării H.G. nr. 1074/2021 în Monitorul Oficial nr. 1120 din 21.11.2022 până la data de 6 noiembrie 2023 inclusiv, dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1074/2021 au prevăzut la alin. (4) că "Stocurile prevăzute la alin. (3) pot fi introduse pe piață, respectiv comercializate, după caz, cel târziu până la data de 31 decembrie 2024, dată după care introducerea acestora pe piața națională, respectiv comercializarea lor este interzisă".

Așadar, la data de 21.11.2022, intimata-reclamantă, precum și ceilalți agenți economici din piață aveau previziunea unui termen de aproximativ doi ani de la momentul publicării actului normativ până la momentul la care trebuiau să comercializeze/epuizeze stocurile de ambalaje nemarcate.

Ulterior, începând cu data de 07 noiembrie 2023, odată cu publicarea în Monitorul Oficial nr. 1016 din 07.11.2023 a H.G. nr. 1075/2023 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 1074/2021, dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1074/2021 au fost modificate, prevăzând la alin. (6) următoarele:

"Stocurile prevăzute la alin. (5) pot fi introduse pe piață, respectiv comercializate, după caz, cel târziu până la data de 30 iunie 2024, dată după care introducerea acestora pe piața națională, respectiv comercializarea lor este interzisă".

Se observă că termenul în discuție a fost redus cu 6 luni, de la data de 31 decembrie 2024 la data de 30 iunie 2024, modificare care a fost adoptată și adusă la cunoștința publicului prin publicare în Monitorul Oficial în luna noiembrie a anului 2023, adică cu 7 luni anterior expirării noului termen legislativ.

Prin urmare, nu se poate susține în mod rezonabil, la o analiză sumară, că previziunile operatorilor economici asupra termenului de epuizare a stocurilor nemarcate nu ar fi fost afectate într-o măsură importantă de noul termen de implementare a sistemului de garanție-returnare. Reducerea la jumătate a perioadei rămase din vechiul termen de implementare poate fi considerată semnificativă, iar caracterul intempestiv al modificării este dat de perioada scurtă de timp dintre data publicării hotărârii de guvern modificatoare (07.11.2023) și noul termen limită de implementare a sistemului (30.06.2024).

Din această perspectivă nu poate fi reținut nici argumentul recurenților referitor la pretinsa incapacitate culpabilă a agenților economici de a gestiona stocurile de ambalaje nemarcate în termenul stabilit de legiuitor. Operatorii din piață își desfășoară activitățile economice în acord cu cerințele și realitățile pieții, pe baza planurilor de afaceri și investiții întocmite, în general, pe termene medii și lungi, astfel că o modificare intempestivă a termenului legal, raportat și la cuantumul reducerii operate, afectează aceste previziuni economice și poate determina reale dificultăți în epuizarea stocurilor de ambalaje nemarcate, aducând prejudicii activității societăților comerciale de profil.

După cum în mod corect a reținut și instanța de fond, însuși Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a considerat necesară revenirea la termenul inițial de 31.12.2024, în nota de fundamentare a noului proiect reținând că există o multitudine de solicitări de anulare a art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 1075/2023, din partea operatorilor economici și că se impune stabilirea unui termen rezonabil de introducere pe piață și comercializare a produselor în ambalaje fără marcaj SGR, adaptat realităților economice și dinamicii relațiilor de afaceri din societate, având în vedere și complexitatea sistemului.

Raportat la toate aceste argumente, având în vedere și deficiențele documentației administrative ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1075/2024, de modificare a H.G. nr. 1074/2021, astfel cum au fost constatate de instanța de fond și cu privire la care recurenții nu au formulat critici, Înalta Curte reține că, la o analiză prima facie a actului administrativ atacat, există suficiente indicii de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, de natură a susține cererea de suspendare formulată de reclamantă și, prin urmare, legalitatea soluției primei instanțe, criticile recurenților nefiind de natură a conduce la o altă concluzie.

Referitor la condiția pagubei iminente, prin care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, se înțelege un prejudiciu viitor și previzibil sau perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, recurenții au susținut că în speță nu se decelează un astfel de prejudiciu, existența stocurilor de produse nemarcate SGR datorându-se culpei intimatei-reclamante, iar, pe de altă parte, există varianta reetichetării ambalajelor nemarcate SGR, care presupune costuri minime din partea societății comerciale reclamante.

După cum instanța de recurs a arătat în precedent, în cauză nu s-a demonstrat și nu se poate reține existența unui prejudiciu determinat de culpa reclamantei în gestionarea stocurilor de ambalaje nemarcate, ale cărei previziuni de epuizare a stocurilor s-au fundamentat, cu bună-credință, pe dispozițiile art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 1074/2021, în forma inițială, care prevedeau ca termen limită data de 31.12.2024. Reducerea acestui termen s-a dispus de către pârâtul Guvernul României la propunerea intervenientului MMAP, fără acordul sau implicarea agenților economici de profil, între care și intimata-reclamantă, astfel că aceasta nu putea prevedea intervenirea modificării legislative și nici să-și adapteze din timp comportamentul economic, pentru a preveni producerea unor prejudicii materiale din cauza stocurilor de ambalaje rămase necomercializate.

Aceasta și în condițiile în care, după cum a reținut instanța de fond și recurenții nu au oferit un contraargument, intimata-reclamantă importă băuturi răcoritoare, iar stocul a fost previzionat a fi vândut până la data de 31.12.2024, prevăzută de H.G. nr. 1074/2021, cu luarea în considerare inclusiv a faptul că în sezonul cald crește semnificativ volumul vânzărilor băuturilor răcoritoare, iar reducerea termenului de introducere pe piață/comercializare până la data de 30.06.2024, stabilită prin H.G. nr. 1075/2023, este de natură a-i perturba semnificativ activitatea și a-i cauza prejudicii materiale considerabile.

A mai reținut instanța de fond, fără ca recurenții să conteste în vreun fel sau să prezinte o probă contrară, că, prin raportul de expertiză extrajudiciară contabilă depus de reclamantă, s-a stabilit că, potrivit evidențelor contabile ale societății și în raport cu evoluția trimestrială a vânzărilor înregistrate, se estimează că un stoc de aproximativ 1.906.627 buc., în valoare de 844.242 RON, nu va mai putea fi vândut după data de 30.06.2024. Or, un stoc atât de însemnat face dovada iminenței producerii unui prejudiciu material viitor, de natură a afecta semnificativ activitatea societății.

În ceea ce privește reetichetarea stocului de ambalaje, despre care cei doi recurenți afirmă că ar putea reprezenta o soluție eficientă și cu costuri minime din partea reclamantei, aceștia au susținut în mod greșit că instanța de fond nu a indicat care este costul de reetichetare și cum este acesta dovedit. Dimpotrivă, Înalta Curte constată că în cuprinsul sentinței civile recurate, prima instanță a făcut trimitere la înscrisurile aflate la dosar și la concluziile raportului de expertiză extrajudiciară, reținând că în privința stocurilor cu ambalaj fără marcaj SGR se pune problema costurilor cu reetichetarea unui număr însemnat de produse, împachetate în baxuri, dar și a costurilor cu personalul ce ar urma să fie implicat într-o astfel de această activitate, estimate de reclamantă la suma de 1.558.773 RON, reprezentând cheltuieli pentru reetichetare în cazul angajării de personal și efectuării manuale a operațiunilor necesare.

În consecință, această alternativă propusă de recurentul-pârât și recurentul-intervenient nu pare să reprezintă o soluție rezonabilă care antrenează costuri minime, astfel cum afirmă recurenții, fără a prezenta vreo dovadă, eventual un cost estimat (în raport de înscrisurile depuse la dosar de intimata-reclamantă din care rezultă stocul pe care aceasta ar fi nevoită să-l supună reetichetării), care să infirme estimarea societății respective.

Prin urmare, iminența producerii unui prejudiciu material intimatei-reclamante subzistă chiar prin raportare la o eventuală reetichetare cu sigla SGR a stocurilor nemarcat, pentru a evita imposibilitatea comercializării lor, costurile unei astfel de operațiuni fiind ridicate și afectând în sens negativ activitatea și veniturile societății.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că în speță reclamanta a demonstrat îndeplinirea condiției pagubei iminente, aspectele invocate și dovezile administrate fiind apte să contureze această cerință, în sensul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Cum prima instanță a făcut o analiză corectă a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut în mod just că în cauză sunt îndeplinite condițiile cumulativ cerute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor prevederilor art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, astfel cum au fost modificate prin pct. 8 din H.G. nr. 1075/2023, Înalta Curte va menține hotărârea atacată, criticile recurenților nefiind apte să conducă la reformarea soluției.

În consecință, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la prevederile art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 98 din 23 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, precum și recursul declarat de recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva încheierii din 22 aprilie 2024 și a sentinței civile nr. 98 din 23 aprilie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursurilor, ca nefondată.

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 98 din 23 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal și recursul declarat de recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva încheierii din 22 aprilie 2024 și a sentinței civile nr. 98 din 23 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 5 februarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.