ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1400/2025

Ședința publică din data de 13 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 27.12.2023, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Returo Sistem Garanție Returnare S.A.,

- anularea H.G. nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanție-returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile cu modificările și completările ulterioare (inclusiv cu completările și modificările aduse prin H.G. nr. 1015/2023) și

- anularea H.G. nr. 1059/2022 privind desemnarea administratorului sistemului de garanție-returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 545 din 29 martie 2024 (astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din camera de consiliu din 1 aprilie 2024), Curtea a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

1.2. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș la data de 30.04.2024, sub același număr de dosar.

Prin încheierea de ședință din 17 mai 2024, Curtea a respins excepția netimbrării acțiunii, invocată de pârâți, și a disjuns petitul acțiunii vizând anularea H.G. nr. 1059/2022, cu formarea unui nou dosar. Totodată, instanța a respins cererea reclamantei de amânare a judecății pentru a depune înscrisuri, reținând că potrivit art. 194 C. proc. civ., reclamanta ar fi trebuit să atașeze acțiunii înscrisurile de care înțelege să se folosească. Totodată, a amânat pronunțarea asupra excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și asupra excepției lipsei de interes invocate de pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la data de 24 mai 2024.

Prin sentința nr. 81 din 24 mai 2024, Curtea a admis excepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile și a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., având ca obiect anularea H.G. nr. 1074/2021.

Împotriva acestor hotărâri, reclamanta A. S.A., în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârilor recurate și trimiterea cauzei spre rejudecarea acțiunii.

După ce a prezentat situația de fapt, a susținut recurenta că documentul din data de 14.11.2023 (înregistrat la MMAP sub nr. x/14.11.2023 și la Guvernul României sub nr. x/14.11.2023, pe care l-a anexat cererii de recurs) face dovada îndeplinirii condiției plângerii prealabile, pentru că la finalul documentului a solicitat regândirea sistemului pe modelul actual german, amânarea sau înlocuirea lui. A primit răspuns în luna martie 2024 de la Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor în sensul că observațiile și propunerile transmise vor fi analizate și luate în considerare pentru următoarele modificări legislative, răspuns care denotă, în realitate, un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale.

În susținerea recursului, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a apreciat recurenta că hotărârea pornește de la motive contradictorii, pe de o parte, excluzându-se incidența art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru că actele normative nu ar fi supuse revocării, ci abrogării, pentru ca apoi să evalueze excepția inadmisibilității din perspectiva împrejurării că, prin corespondența cu autoritatea, nu ar fi solicitat revocarea actului administrativ criticat.

Cele două categorii de considerente sunt contradictorii, conducând la concluzii diferite, ori actul nu este supus revocării, ori actul este revocabil și atunci ar urma verificarea solicitării de revocare în economia demersului. Teza primei instanțe, potrivit căreia actul nu ar fi supus revocării, conducea la o concluzie contrară cele reținute în privința excepției inadmisibilității.

Subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a susținut recurenta că instanța a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 7 și art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 și a nesocotit prevederile art. 6 C. proc. civ. și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, pentru că au fost lipsite de eficiență demersurile referite prin răspunsul la întâmpinare, considerându-se că cererile sale nu ar fi inclus o solicitare de revocare/abrogare în tot sau în parte a actului contestat.

Din interpretarea coroborată a art. 7 alin. (1) cu art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, rezultă că important este ca demersul să tindă la "reexaminarea" actului cu caracter administrativ, în sensul revocării sau modificării acestuia, chiar dacă nu se folosește noțiunea expresă de revocare sau modificare.

Excluderea unei interpretări excesiv de formaliste rezultă inclusiv din prevederile art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, care nu împiedică verificarea de către instanță a motivelor de nelegalitate care nu au fost invocate în procedura prealabilă.

Or, din demersurile sale din 14.11.2023 și 11.03.2023, prin prisma interpretării arătate și cu aplicarea corectă a prevederilor menționate, se putea conchide că se circumscriu prevederilor art. 7 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, tinzând la reexaminarea, în sensul revocării sau modificării, actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 1074/2021.

A punctat recurenta cele solicitate prin demersurile menționate, apreciind că o interpretare excesiv de formalistă precum cea reținută prin hotărârea recurată contravine dreptului de acces la o instanță prevăzut de art. 6 C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Inclusiv Înalta Curte de Casație și Justiție, pe acest aspect, a avut în vedere o abordare care exclude un formalism excesiv cu trimitere la cele statuate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, iar Curtea Constituțională a statuat că procedura plângerii prealabile constituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat. Scopul procedurii prealabile este reprezentat de o rezolvare rapidă a plângerii celui vătămat în dreptul său prin actului administrativ atacat, soluția instanței fiind eronată din perspectiva dispozițiilor legale arătate.

A mai susținut recurenta că actul administrativ a produs efecte juridice, astfel că procedura prealabilă nu era obligatorie raportat la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Potrivit actului atacat, SGR a intrat în funcțiune începând cu 30.11.2023, iar tarifele au fost stabilite în anexa 2 pentru perioada 30.11.2023-31.12.2024, iar în baza acestui act au fost emise acte subsecvente, precum H.G. nr. 1059/2022.

Referitor la ambele hotărâri ce fac obiectul recursului, a susținut recurenta că instanța a interpretat greșit art. 193, art. 194 și art. 248 C. proc. civ. și a nesocotit art. 6 CEDO și principiul aflării adevărului, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, interpretarea instanței, că neatașarea adresei din 14.11.2023 nu ar putea determina încuviințarea unei cereri de amânare în vederea prezentării înscrisului a cărui existență a fost referită în răspunsul la întâmpinare, constituie un formalism excesiv în dezacord cu art. 6 CEDO și cu principiul aflării adevărului prevăzut de art. 22 C. proc. civ.

De asemenea, în recurs pot fi administrate probe noi, conform art. 492 C. proc. civ., inclusiv proba cu adresa din 14.11.2023, anexată recursului.

3.1. Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiată.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând încheierea de ședință și sentința ce fac obiectul căii de atac, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor intimaților-pârâți, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

În susținerea acestui motiv de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond, prin încheierea de ședință din 17 mai 2024, când a respins cererea sa de amânare a judecății pentru a depune adresa din data de 14.11.2023, ar fi aplicat greșit prevederile art. 193, art. 194 și art. 248 C. proc. civ. și ar fi nesocotit dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și principiul aflării adevărului. De asemenea, tot în cadrul acestui motiv de nelegalitate, recurenta invocă interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prin respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

Însă, Înalta Curte reține că excepția inadmisibilității acțiunii a fost invocată de pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României prin întâmpinările formulate încă din fața instanței mai întâi sesizate, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal .

Reclamanta a luat cunoștință de ambele întâmpinări și a formulat răspuns față de acestea, prin care a susținut că nu este obligatorie plângerea prealabilă și a mai invocat demersurile pe care le-a efectuat pentru rezolvarea problemei la nivel administrativ, în prealabil, anexând înscrisuri în dovedire.

Ulterior, cauza a fost declinată spre competentă soluționare Curții de Apel Târgu Mureș, care a pronunțat hotărârea supusă recursului.

Instanța de fond, la termenul din 17 mai 2024, a pus în discuție cererea de probatorii formulată de reclamantă, după care a pus în discuție excepțiile invocate de pârâți, inclusiv excepția inadmisibilității acțiunii. Reclamanta, reprezentată de avocat, a solicitat respingerea excepției și, constatând că adresa din 14.11.2023 invocată în combaterea excepției, nu se află printre actele depuse la dosar, a solicitat amânarea judecății.

Instanța a respins cererea de amânare, reținând că reclamanta, conform art. 194 C. proc. civ., avea posibilitatea de a depune înscrisurile de care înțelege să se folosească, iar cauza aflându-se la al doilea termen de judecată nu se impune acordarea unui nou termen pentru ca partea să complinească o eventuală omisiune de a depune anumite înscrisuri.

În raport cu aceste aspecte, Înalta Curte constată că reclamanta a avut suficient timp să-și pregătească apărarea și să depună actele de care a înțeles să se folosească în combaterea excepției invocate de pârâți. Astfel, deși a omis a anexa acțiunii și dovada îndeplinirii procedurii prealabile, conform art. 12 din Legea nr. 554/2004, putea să complinească lipsa acestor înscrisuri după ce a luat cunoștință de întâmpinări, odată cu răspunsul la întâmpinare pe care l-a formulat.

Din practicaua încheierii de ședință din 17 mai 2025, rezultă că instanța, conform normelor de procedură civilă, a pus în discuție cererile formulate de părți, cererea de probatorii formulată de reclamantă și apoi excepțiile invocate de pârâți prin întâmpinare. Recurenta-reclamantă a fost reprezentată de apărător convențional pe tot parcursul procesual în primă instanță (inclusiv în fața Curții de Apel București), a formulat răspuns la întâmpinări și a combătut excepțiile invocate de pârâți în ședința publică.

Prin urmare, nu se poate reține încălcarea normelor de procedură de către instanța de fond în sensul clamat de recurenta-reclamantă, instanța de fond respectând dispozițiile art. 193-194 și art. 248 C. proc. civ., dreptul de apărare al părții și principiul aflării adevărului.

Nici motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ. nu poate fi avut în vedere. În susținerea acestui motiv, recurenta susține că instanța de fond a interpretat și aplicat eronat dispozițiile art. 7 și art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 referitoare la procedura plângerii prealabile.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii, se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Or, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Nu sunt fondate aprecierile recurentei, în sensul că ar fi contradictorii considerentele hotărârii recurate, pentru că judecătorul fondului a analizat și a răspuns argumentelor prezentate de reclamantă, care, pe de o parte, a invocat faptul că nu ar fi existat obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, invocând art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, a solicitat a se constata că ar fi parcurs această procedură prealabilă, prin demersurile efectuate pe lângă autoritățile pârâte, invocând adresa din 14.11.2023 și răspunsurile autorităților.

De altfel, recurenta-reclamantă, subsumat motivelor de casare anterior menționate, invocă greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, inclusiv din perspectiva obligativității parcurgerii plângerii prealabile, alegațiile sale urmând a fi analizate odată cu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat, de asemenea, prin cererea de recurs.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(1

1

) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ - jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.

(4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Totodată, art. 193 din C. proc. civ., prevede că sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Rezultă că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii, și este obligatorie, iar neîndeplinirea ei este sancționată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă.

Astfel, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Pentru că privește o cerință pentru declanșarea procedurii judiciare, deci pentru sesizarea instanței, excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond. Se adaugă celorlalte condiții de exercițiu ale acțiunii, ca o condiție specială, suplimentară, iar, pentru pentru a avea eficiență, procedura prealabilă trebuie să fie îndeplinită în termen.

Excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție absolută, pentru că norma care o reglementează este imperativă. Caracterul normei rezultă din formularea folosită de legiuitor, și anume că persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite (art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge și din interesul ocrotit, și anume acela de a evita încărcarea rolului instanțelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă. Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părții interesate sau a ambelor părți dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiționat sesizarea instanței de îndeplinirea ei.

De altfel, contenciosul constituțional a stabilit că art. 7, care instituie obligativitatea procedurii prealabile, nu încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituție care prevede că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic.

Contrar alegațiilor recurentei-reclamante, în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la actul care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, pentru că obiectul prezentei acțiuni în anulare îl reprezintă un act administrativ cu caracter normativ iar, potrivit alin. (1

1

) al aceluiași articol, în cazul actului administrativ normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, întrucât modificarea stării normative secundum legem rămâne prerogativă discreționară a administrației atunci când consideră că acesta este sau a devenit inoportun sau nelegal, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Astfel, excepția prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile privește doar acte administrative individuale, ceea ce nu este cazul, fiind contestat un act administrativ normativ, în privința căruia alin. (1) și (1

1

) ale art. 7 prevăd că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1

1

) ale art. 7 din Legea contenciosului administrativ, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce lipsește de efect norma juridică, care este edictată în sensul în care să se aplice.

În aceste condiții, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurenta-reclamantă în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, aceasta fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva încheierii din 17 mai 2024 și sentinței nr. 81 din 24 mai 2024 ale Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței