ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5164/2024

Circumstanțele cauzei. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. 382/64 la data de 11.07.2023 reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a chemat în judecată pe pârâții Unitatea Administrativ - Teritorială Comuna Lisa și Guvernul României, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună, în principal, anularea poziției nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa, construit din cărămidă, acoperit cu țiglă, situat în intravilanul satului Lisa nr. 361, care cuprinde: 3 cabinete, sală de tratamente, sală de așteptare, grup sanitar, locuință medic (2 camere, hol, cămară, debara) - proprietar comuna Lisa și anularea poziției nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafață de 4.326 mp - proprietar comuna Lisa, din Anexa nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002, privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov, și, în subsidiar, obligarea pârâților la efectuarea demersurilor legale pentru elaborarea unei hotărâri de Guvern și adoptarea acesteia pentru modificarea Anexei nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002, în sensul anulării poziției nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa nr. 361 și a poziției nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafață de 4.326 mp.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 177/2023 din 22 noiembrie 2023, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția prematurității și excepția lipsei calității procesuale pasive, excepții invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare. A respins excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârâta UAT Comuna Lisa prin întâmpinare. A admis excepția tardivității formulării acțiunii, invocată de pârâta UAT Comuna Lisa prin întâmpinare, și, în consecință a respins acțiunea, ca tardiv formulată. A obligat reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate să plătească pârâtei UAT Comuna Lisa suma de 7.500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 177/2023 din 22 noiembrie 2023 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Prima critică privește admiterea excepției tardivității formulării acțiunii, invocată de pârâta UAT Comuna Lisa. Recurenta arată că instanța de fond a reținut în mod greșit că reclamanta avea cunoștință de conținutul actului administrativ contestat încă din data de 18.05.2020, când a formulat o cerere către Primăria Lisa, și că termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 era depășit. CNAS susține că instanța a aplicat eronat dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât în cauză sunt incidente prevederile art. 11 alin. (4) teza a II-a din aceeași lege, care consacră posibilitatea atacării oricând a actelor administrative cu caracter normativ. Se arată că Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județ, are caracter normativ, fiind emisă cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. În consecință, acțiunea nu putea fi considerată tardivă. A doua critică vizează calificarea juridică a actului administrativ contestat. Instanța de fond a reținut că Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 ar fi un act administrativ cu caracter individual, întrucât identifică imobilele ce fac parte din domeniul public al unor unități administrativ-teritoriale. CNAS susține contrariul, invocând art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia actul administrativ poate fi individual sau normativ, și arată că hotărârile guvernului privind inventarierea bunurilor din domeniul public au caracter normativ, întrucât reglementează în mod abstract apartenența unor bunuri la domeniul public. Se invocă dispozițiile art. 21 și art. 22 din Legea nr. 213/1998, care prevăd procedura de întocmire și atestare a inventarului bunurilor din domeniul public, precum și obligația autorităților de a înregistra modificările regimului juridic al acestor bunuri. În acest context, se arată că instanța de fond a aplicat greșit legea, calificând actul ca individual, deși acesta are caracter normativ. A treia critică privește interpretarea dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 561/2009 privind procedurile de elaborare și avizare a proiectelor de acte normative. Instanța de fond a reținut că aceste dispoziții nu sunt incidente, întrucât hotărârile guvernului privind inventarul bunurilor nu ar fi acte normative, ci acte administrative individuale. CNAS susține că această interpretare este nelegală, întrucât modificarea inventarului bunurilor din domeniul public se face prin acte normative, conform art. 4 din H.G. nr. 1705/2006, iar hotărârile guvernului în această materie se încadrează în categoria actelor normative. În concluzie, recurenta arată că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, art. 21 și art. 22 din Legea nr. 213/1998, precum și art. 4 din H.G. nr. 1705/2006, calificând eronat actul contestat ca individual și reținând tardivitatea acțiunii.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata - pârâtă UAT Comuna Lisa invocă nulitatea recursului conform art. 489 alin. (2) C. proc. civ., arătând că motivele formulate de CNAS nu se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488. În subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat, susținând că instanța de fond a admis corect excepția tardivității, în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul atacat are caracter individual, nu normativ.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Cu privire la excepția nulității recursului invocată de intimata UAT Comuna Lisa, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., recursul este nul atunci când motivele invocate nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488. În cauză, recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a indicat expres temeiul de drept al recursului, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și a formulat critici raportate la aplicarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004 privind calificarea actului administrativ contestat și la incidența termenelor de exercitare a acțiunii. Aceste susțineri se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, întrucât vizează pretinsa aplicare greșită a normelor de drept material. Prin urmare, excepția nulității recursului va fi respinsă. Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins acțiunea ca tardiv formulată, reținând că reclamanta avea cunoștință de conținutul Hotărârii Guvernului nr. 972/2002 încă din 18.05.2020, iar plângerea prealabilă și acțiunea au fost formulate peste termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) și termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel încât acțiunea este tardiv introdusă. Recurenta - reclamantă a criticat hotărârea instanței de fond sub aspectul admiterii excepției tardivității, susținând că actul contestat - Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 - ar avea caracter normativ și, prin urmare, ar fi supus dispozițiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care permit atacarea oricând a actelor normative. Instanța de control judiciar reține însă că, în mod corect, instanța de fond a calificat actul contestat ca fiind un act administrativ individual, întrucât acesta nu conține reglementări abstracte aplicabile unui număr nedeterminat de situații juridice sau destinatari, ci are ca efect juridic atestarea și delimitarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, cu privire la imobilele concret individualizate în anexele hotărârii. Această interpretare este confirmată de jurisprudența constantă și de doctrina în materie, care au statuat că hotărârile guvernului privind atestarea domeniului public al județelor, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor, adoptate în temeiul art. 21 di Legea nr. 213/1998 nu au caracter normativ, ci individual. În consecință, în cauză, sunt incidente dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, care instituie termene de prescripție și de decădere pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative individuale. Art. 11 alin. (2) prevede expres că "în cazul actelor administrative individuale, acțiunea poate fi introdusă în termen de cel mult un an de la data emiterii actului", iar art. 7 alin. (3) stabilește că plângerea prealabilă trebuie formulată în termen de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la luarea la cunoștință de actul administrativ. Aceste termene au fost calificate de legiuitor ca termene de prescripție și decădere, iar depășirea lor atrage sancțiunea respingerii acțiunii ca tardiv introdusă. Așa cum a reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că din actele dosarului rezultă că reclamanta avea cunoștință de conținutul actului contestat încă din data de 18.05.2020, când a formulat cerere către Primăria Lisa, astfel încât termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) și termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au fost depășite. Instanța de fond a reținut în mod corect tardivitatea acțiunii, iar criticile recurentei nu pot conduce la o altă soluție, întrucât respectarea acestor termene este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, iar depășirea lor atrage sancțiunea prevăzută de lege. În ceea ce privește apărările recurentei întemeiate pe dispozițiile H.G. nr. 561/2009, Înalta Curte reține că acestea nu sunt incidente în cauză, întrucât natura juridică a actului administrativ nu este determinată de regulamentele interne privind procedura de inițiere și avizare a proiectelor de acte normative, ci de lege. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârile Guvernului privind atestarea domeniului public au caracter de acte administrative individuale, întrucât produc efecte juridice față de bunuri concret individualizate și față de persoane determinate, fără a reglementa abstract situații generale. În concluzie, instanța constată că motivele de recurs nu se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., hotărârea instanței de fond fiind legală și temeinică. Pentru aceste considerente Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate ca nefondat. Cu privire la cererea de reducere a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte reține că simpla invocare de către recurenta-reclamantă a faptului că urmărește restabilirea situației juridice a imobilului nu constituie un temei legal pentru reducerea cheltuielilor de judecată, întrucât culpa procesuală se apreciază exclusiv prin raportare la soluția pronunțată, iar partea care a pierdut procesul este ținută să suporte cheltuielile ocazionate de acesta, conform art. 453 C. proc. civ. Prin urmare, în temeiul dispozițiilor art. 453 C. proc. civ. Înalta Curte va obliga recurenta - reclamantă Casa Națională de Asigurări de Sănătate să plătească intimatei - pârâte Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Lisa cheltuieli de judecată în cuantum de 8720 RON, reprezentând onorariu de avocat si cheltuieli de transport.