ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 239/2023

Ședința publică din data de 19 ianuarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x la data de 25.01.2022 reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Consiliul Județean Brașov și Primăria Comunei Lisa, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună, în principal, anularea poziției nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa, construit din cărămidă, acoperit cu țiglă, situat în intravilanul satului Lisa nr. 361, care cuprinde 3 cabinete, sală de tratamente, sală de așteptare, grup sanitar, locuință medic (2 camere, hol, cămară, debara) - proprietar comuna Lisa, și anularea poziției nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafață de 4.326 mp - proprietar comuna Lisa, din Anexa nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov, și, în subsidiar, obligarea pârâților la efectuarea demersurilor legale pentru anularea poziției nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa și a poziției nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafață de 4.326 mp, din Anexa nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002.

Prin sentința civilă nr. 76/2022 din 15 iunie 2022, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția prematurității și excepția lipsei calității procesuale pasive, excepții invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, invocată de acest pârât prin întâmpinare, și, în consecință:

A respins acțiunea formulată de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Brașov, invocată de acest pârât prin întâmpinare, și, în consecință:

A respins acțiunea formulată de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Județean Brașov, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtei Primăria Comunei Lisa, invocată de pârâtele Primăria Comunei Lisa și UAT Comuna Lisa prin întâmpinări, și, în consecință:

A respins acțiunea formulată de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate în contradictoriu cu pârâta Primăria Comunei Lisa, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără capacitate procesuală de folosință.

A admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâții Guvernul României și UAT Comuna Lisa prin întâmpinări, și, în consecință:

A respins acțiunea formulată de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și UAT Comuna Lisa, ca inadmisibilă.

A obligat reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate să plătească pârâtelor Primăria Comunei Lisa și UAT Comuna Lisa suma de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile a formulat recurs Casa Națională de Asigurări de Sănătate, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate susține, în esență, următoarele aspecte:

I. Referitor la admiterea de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și a pârâtului Consiliului Județean Brașov, arată că potrivit dispozițiilor art. 289 alin. (1), alin. (2) și alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, proiectul hotărârii privind atestarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale se comunică si ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice, însoțit de documentele prevăzute la alin. (6), iar ministerul transmite în termen de maximum 60 zile de la înregistrarea comunicării prevăzute la alin. (9) un punct de vedere cu privire la proiectul hotărârii, precum 51 la documentația aferentă acesteia, pe baza consultării autorităților și instituțiilor interesate cu privire la situația juridică a bunului/bunurilor care fac obiectul hotărârii.

Recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a reținut eronat că dispozițiile art. 1 din Regulamentul-Anexa la H.G. nr. 561/2009, invocate de reclamanta CNAS, în justificarea calității procesuale pasive a pârâților chemați în judecată, nu sunt incidente în cauză, întrucât aceste dispoziții legale se referă la autoritățile publice care au "dreptul să inițieze proiecte de documente de politici publice și proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuțiilor și domeniului lor de activitate".

În opinia recurentei, sunt nelegale considerentele instanței de fond referitoare la faptul că modificarea H.G. nr. 972/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale Comuna Lisa nu se încadrează în categoria actelor avute în vedere de textul de lege anterior menționat, sunt nefondate și nelegale, prin raportare la dispozițiile art. 1 din H.G. nr. 561/2009, potrivit cărora elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre se aprobă prin Anexa la Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului.

Recurenta-reclamantă arată că Hotărârea de Guvern nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov, a cărei anulare o solicită, respectiv a poziției nr. 38 și 46, este un act administrativ cu caracter normativ emis de o autoritate publică și nu un act administrativ cu caracter individual, cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

De asemenea, mai precizează recurenta, potrivit art. 22 din Legea nr. 213/1998, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autoritățile publice centrale, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București și consiliile locale, după caz, sunt obligate să facă înregistrarea operațiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, astfel că Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Consiliul Județean Brașov au calitate procesuală pasivă, sens în care solicită admiterea acțiunii formulate și în contradictoriu cu acești pârâți.

II. Referitor la admiterea excepției lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtei Primăria Comunei Lisa, invocate de pârâtele Primăria Comunei Lisa și UAT Comuna Lisa, recurenta susține că instanța de fond a reținut nelegal faptul că pârâta Comuna Lisa, prin Primar nu este destinatarul H.G.. nr. 972/2002 a cărei anulare parțială o solicită reclamanta CNAS. Solicită a a se avea în vedere că pârâta Comuna Lisa, prin Primar, are capacitate procesuală de folosință, și, pe cale de consecință, solicită respingerea excepției lipsei capacității procesuale de folosință a Comunei Lisa.

III. Recurenta critică soluția instanței de fond și sub aspectul admiterii excepției inadmisibilității acțiunii, susținând că Hotărârea de Guvern nr. 972/2002 este act administrativ cu caracter normativ și prin raportare la dispozițiile la art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Guvernul României și UAT Comuna Lisa nu au atribuții să inițieze proiectul de act administrativ cu caracter individual, cum în mod eronat a reținut instanța de fond, ci numai să-și însușească proiectul de act administrativ cu caracter normativ respectiv, după ce inventarul bunurilor care alcătuiește domeniul public al unităților administrativ-teritoriale era întocmit de către Comuna Lisa, prin Primar, sau UAT Comuna Lisa, centralizat de către Consiliul Județean Brașov și avizat de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, și ulterior atestat prin adoptarea/aprobarea de către Guvernul României, conform atribuțiilor și domeniului lor de activitate.

În acest context, recurenta apreciază că nu se impunea îndeplinirea procedurii prealabile de către CNAS în contradictoriu cu Guvernul României și UAT Comuna Lisa, întrucât niciunul dintre acești pârâți nu aveau atribuții de inițiere a unui proiect de act administrativ cu caracter normativ, al cărui obiect viza anularea parțială a H.G. nr. 972/2002 privind atestarea apartenenței la domeniul public al unității administrativ-teritoriale Comuna Lisa, a bunurilor menționate la pozițiile nr. 38 și nr. 46 din Anexa nr. 31, întrucât acești pârâți doar atestau apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.

Pe fondul cauzei, recurenta susține că, deși deține un titlu valabil care atestă în mod evident dreptul de proprietatea al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate asupra imobilului construcție și teren aflate la poziția nr. 38 și la poziția nr. 46 din Anexa nr. 31, totuși imobilul respectiv a fost inclus în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al județului Brașov și înscris în domeniul public al unei autorități locale.

În concluzie, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat de către CNAS, casarea sentinței civile nr. 76/15.06.2022 și, rejudecând cauza pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

4.1. Intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritoriala Comuna Lisa a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

Totodată, solicită obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Intimata-pârâtă apreciază că aspectele învederate în cererea de recurs nu pot fi încadrate in motivele de casare prevăzute in mod expres la art. 488 C. proc. civ., in aceasta situație calea de atac fiind lovita de nulitate.

Pe fondul recurentului, arată că în mod întemeiat instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Admnistrației și a pârâtuluzi Consiliul Județean Brașov, întrucât astfel cum in mod judicios a reținut instanța de fond, autoritatea publica, subiect pasiv in raportul juridic dedus judecații, este Guvernul României.

În ceea ce privește admiterea excepției lipsei capacității procesuale de folosința a Primăriei Comunei Lisa, intimata apreciază că în mod întemeiat a fost admisa si aceasta excepție, întrucât primăria nu are personalitate juridică pentru a avea calitate de parte in judecata, este doar o structura administrativă, care nu are capacitate de folosința a drepturilor civile.

Intimata-pârâtă apreciază că este corectă soluția de admitere a excepției inadmisibilitatii acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, prin raportare la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că este legală și temeinică sentința civilă nr. 76/15.06.2022, pronunțată în dosarul nr. x/2016, de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, prin care a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasiva a MDLPA și a fost respinsă acțiunea formulată ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

În raport de obiectul acțiunii, prima instanță a reținut în mod corect că MDLPA nu are calitate procesuală pasivă, în considerarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

4.3. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.

În esență, arată că reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu s-a adresat cu plângere prealabilă pârâtului Guvernul României, astfel că acțiunea în contencios administrativ formulată de aceasta, având ca obiect anularea pozițiilor nr. 38 și nr. 46 din Anexa nr. 31 la H.G. nr. 972 2002, este inadmisibilă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Consiliul Județean Brașov și Primăria Comunei Lisa, a solicitat anularea poziției nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa, construit din cărămidă, acoperit cu țiglă, situat în intravilanul satului Lisa nr. 361, care cuprinde 3 cabinete, sală de tratamente, sală de așteptare, grup sanitar, locuință medic (2 camere, hol, cămară, debara) - proprietar comuna Lisa și anularea poziției nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafață de 4.326 mp - proprietar comuna Lisa, din Anexa nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov, și, în subsidiar, obligarea pârâților la efectuarea demersurilor legale pentru anularea poziției nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa și a poziției nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafață de 4.326 mp, din Anexa nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002.

Reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat recurs împotriva sentinței prin care Curtea de Apel Brașov a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Brașov, excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtei Primăria Comunei Lisa și excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

Sub un prim set de critici, recurenta - reclamantă a invocat nelegalitatea soluției primei instanțe raportat la respingerea acțiunii față de pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Consiliul Județean Brașov pentru lipsa calității procesuale pasive.

Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentei-pârâte, că este corectă soluția instanței de fond sub aspectul menționat, având în vedere că legitimitatea procesuală pasivă revine doar autorității publice emitente a actului administrat contestat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Consiliul Județean Brașov nu au emis Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 a cărei anulare parțială o solicită reclamanta.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, având în vedere că emitentul actului contestat este Guvernul României, în mod corect a stabilit instanța de fond că Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Consiliul Județean Brașov nu au calitate procesuală pasivă în cauză.

Referitor la critica privind soluția de respingere a acțiunii față de pârâta Primăria Comunei Lisa pentru lipsa capacității procesuale de folosință a acestei pârâte, Înalta Curte reține că nici această critică nu este fondată, întrucât, potrivit dispozițiilor art. 5 lit. hh) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ,,"primăria comunei, a orașului, a municipiului, a subdiviziunii administrativ-teritoriale - structură funcțională fără personalitate juridică și fără capacitate procesuală, cu activitate permanentă, care duce la îndeplinire hotărârile autorității deliberative și dispozițiile autorității executive, soluționând problemele curente ale colectivității locale, constituită din: primar, viceprimar, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele încadrate la cabinetul primarului și aparatul de specialitate al primarului".

În mod neîntemeiat încearcă recurenta să se prevaleze de dispozițiile legale dispersate ale art. 56 alin. (1) C. proc. civ. și ale art. 21 din Legea nr. 213/1998, câtă vreme dispozițiile art. 5 lit. hh) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ stabilesc că primăria comunei nu are capacitate procesuală.

Sub aspectul naturii juridice a H.G. nr. 972/2002, Înalta Curte constată că susținerile recurentei în sensul că H.G. nr. 972/2002 are caracter normativ nu pot fi primite.

Înalta Curte observă că prin H.G. nr. 972/2002, emisă în temeiul art. 107 din Constituția României, republicată, și în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, s-a stabilit la art. 1 că:

"Se atestă apartenența la domeniul public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-53) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre."

Criteriile principale în raport de care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual, sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise, și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Potrivit doctrinei, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit întotdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, impersonale, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Așadar, pentru a avea caracter normativ, așa cum susțin recurenții-reclamanți, actul administrativ în discuție trebuie să aibă o aplicabilitate generală, asupra unui număr nedeterminat de persoane, și nu asupra unui număr restrâns și determinat/determinabil de beneficiari, așa cum este cazul de față.

Din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenței că actul administrativ a cărui anulare se solicită este unul individual, deoarece este un act de atestare a bunurilor la domeniul public al județului Brașov, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Brașov, persoanele destinatare fiind precis determinate.

Prin urmare, fiind vorba despre un act administrativ individual, devin incidente prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Procedând la verificarea actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte constată că reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat acțiunea în contencios administrativ, prin care a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 972/2002, fără a se adresa cu plângere prealabilă autorității publice care a emis actul administrativ contestat, respectiv Guvernul României.

Așadar, întrucât recurenta s-a adresat direct instanței, fără a urma procedura plângerii prealabile, soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă este una corectă.

De asemenea, susținerea recurentei referitoare la solicitarea de obligare a pârâților Guvernul României și UAT Comuna Lisa la efectuarea demersurilor pentru anularea aceluiași act administrativ, reprezentat de H.G. nr. 972/2002, nu este de natură a înlătura caracterul obligatoriu al îndeplinirii procedurii prealabile pentru anularea H.G. nr. 972/2002, întrucât, dat fiind caracterul accesoriu al celui de-al doilea capăt de cerere în raport de primul capăt de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 972/2002, Curtea de apel a reținut în mod corect că petitul formulat în subsidiar urmează a fi respins pentru aceleași considerente.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentă, sentința recurată fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Față de dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", Înalta Curte reține caracterul întemeiat al cererii formulate de intimata-pârâtă, urmând a obliga recurenta-reclamantă Casa Națională de Asigurări de Sănătate la plata sumei de 5220 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata-pârâtă UAT Comuna Lisa.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat și va obliga recurenta-reclamantă la plata sumei de 5220 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata-pârâtă UAT Comuna Lisa.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă UAT Comuna Lisa.

Respinge recursul formulat de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 76/2022 din 15 iunie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă Casa Națională de Asigurări de Sănătate la plata sumei de 5220 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată către intimata-pârâtă UAT Comuna Lisa.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 19 ianuarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.