ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5457/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Brașov sub nr. 73/62 la data de 11.01.2022 reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Casa de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov și Ministerul Sănătății, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună anularea parțială a Ordinului nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătății, pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate, respectiv art. 6 alin. (2). Prin răspunsul la întâmpinare reclamanta a solicitat introducerea în cauză și a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Prin sentința civilă nr. 395/CA/03.05.2022 a Tribunalului Brașov, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a dispus admiterea excepției necompetenței materiale a Tribunalului Brașov, invocate de pârâtul Ministerul Sănătății și declinarea competenței de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov în favoarea Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 77 din 15 iunie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate. S-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov și, în consecință s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. S-a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Sănătății prin întâmpinare, și, în consecință s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate. În urma expunerii situației de fapt, a arătat recurenta - reclamantă că, în mod greșit curtea de apel a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, considerându-se că este obligatorie procedura prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 A susținut recurenta - reclamantă că a urmat această procedură cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov, astfel cum rezultă din dovezile depuse la dosar. S-a solicitat instanței de recurs să constate că Ordinul nr. 15/2008 nu este un act administrativ individual emis recurentei, ci un act administrativ cu caracter unilateral și general, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 57 din Codul Administrativ. Astfel, a arătat că în categoria actelor administrative cu caracter general intră și ordinele și instrucțiunile emise de miniștri. Pentru aceste considerente, s-a apreciat că nu este posibilă și obligatorie procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

Apărările formulate în cauză Intimatul -pârât Ministerul Sănătății a formulat recurs prin care a invocat, pe cale de excepție, nulitatea recursului pentru nemotivare, excepție respinsă în ședință publică. Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat întrucât din interpretarea dispozițiilor art. 7 alin. (1ind. 1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că în situația actului administrativ normativ procedura prealabilă este obligatorie. Recurenta - reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției nulității recursului, reluând, pe fondul cauzei argumentele susținute în cererea de recurs.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea dedusă judecății, reclamanta A. a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună anularea art. 6 alin. (2) din Ordinul nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătății, pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate. Prin soluția pronunțată de instanța de fond s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov, soluție care nu a fost atacată cu recurs de recurenta - reclamantă. Curtea de apel a soluționat cauza potrivit dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., reținând excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ în raport de obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, acestea fiind limitele învestirii instanței de control judiciar. Analizând cererea de recurs prin prisma cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., astfel cum au fost acestea calificate de instanță, respectiv cu privire la modul de dezlegare a excepției inadmisibilității din perspectiva încălcării de către instanța de fond a normelor de drept procedural sau material, se constată caracterul nefondat al acestora. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1ind. 1) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând". Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acțiunea în contencios administrativ se naște după ce s-a pronunțat autoritatea administrativă asupra reclamației (recursul grațios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluției acesteia asupra reclamației administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamația). Acest drept se poate exercita "oricând" în situația actului administrativ normativ. Reține Înalta Curte că potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă condiționează acțiunea în contencios administrativ, iar în raport de reglementarea prevăzută la art. 7 alin. (1 1 ), rezultă caracterul obligatoriu al plângerii prealabile și în cazul actului administrativ normativ. Pe cale de consecință, pentru a putea declanșa acțiunea în contencios, reclamanta trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerința legii (cerința impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare) și a respectat procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorității emitente și abia după refuzul acesteia, instanței de judecată. În același sens sunt și dispozițiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată. Amintește în acest sens Înalta Curte și considerentele expuse prin Decizia nr. 184 din 6 martie 2007, în care Curtea Constituțională a statuat că procedura administrativă prealabilă nu restrânge și nu împiedică accesul la justiție, ci dimpotrivă, instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat prin reexaminarea de către organul emitent sau de către organul superior. A susținut recurenta - reclamantă, reiterând apărările formulate în fața primei instanțe, că a îndeplinit procedura prealabilă cu pârâții, care au înțeles să o direcționeze Casei de Asigurări de Sănătate a Județului Brașov, iar, pe de altă parte, că din interpretarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezultă că procedura prealabilă nu este prevăzută în situația actelor administrative unilaterale cu caracter general. Constată Înalta Curte că Ordinul nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătății, pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate, este un act administrativ cu caracter normativ, iar susținerile recurentei - reclamante, potrivit cărora în această situație legea nu prevede obligativitatea procedurii prealabile, sunt contrazise de prevederile art. 7 alin. (1ind. 1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", astfel că doar termenul de exercitare prevăzut de art. (1) nu este aplicabil. Totodată, Înalta Constată că dispozițiile Codului Administrativ invocate de recurenta - reclamantă nu conțin norme speciale derogatorii. În ceea ce privește plângerea prealabilă invocată, verificând înscrisul de la dosarul Tribunalului Brașov se constată că recurenta - reclamantă a formulat contestație privind refuzul de plată emis de CASJ Brașov, neexistând dovada că s-a adresat autorității publice emitente în vederea anulării actului administrativ atacat în cauză, respectiv Ordinul nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătății. Referitor la invocarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, ipoteză exceptată de la procedura prealabilă prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că acesta se referă la acțiunea introdusă de autoritatea publică emitentă pentru revocarea propriului act intrat in circuitul civil, norma fiind de strictă interpretare, instituirea unui recurs grațios în această situație fiind inutilă. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.