ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4/2024

Ședința publică din data de 9 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 31.01.2023, reclamanta A. în contradictoriu cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat anularea art. I, pct. 5.2 din Ordinul nr. 554 din 12 august 2022 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1.012/2013, emis de către președintele C.N.A.S. și publicat în Monitorul Oficial nr. 840 din 26 august 2022, numai în ceea ce privește sintagma:

"Echipa de control poate solicita în format electronic și/sau letric toate documentele/datele/informațiile considerate necesare...".

Prin sentința nr. 62 din 10 mai 2023, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității procesuale active, invocate de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate; a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Împotriva acestei sentințe a declarat reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susținut că prima instanță a încălcat regulile de procedură care reglementează principiu contradictorialității în procesul civil, statuând în considerentele hotărârii (pag. 8, par. 6) că:

"o astfel de anulare parțială a respectivului articol nu este posibilă, partea din articol a cărei anulare nu se solicită neavând o existență de sine stătătoare pentru a putea produce efecte în continuare, iar față de principiul disponibilității instanța nu poate proceda din oficiu la anularea întregii dispoziții legale."

Prin aceste considerente, instanța de fond a respins, practic, cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, exprimarea mai sus redată (... anularea ... nu este posibilă...") echivalând cu admiterea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, excepție care nu a fost nici invocată (de către părți sau de către instanță, din oficiu) și nici pusă în discuția contradictorie a părților, încălcând astfel principiul contradictorialității instituit de dispozițiile art. 14 C. proc. civ.

Chiar trecând peste aceste încălcări ale regulilor de procedură, o astfel de apreciere (imposibilitatea anulării doar în parte a unui text/articol din cuprinsul unui act administrativ normativ) nu este fondată, practica judiciară în această materie fiind în sens contrar, recurenta invocând Decizia nr. 10/2015 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 3973/2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 9/2021 RIL.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susținut, pe de o parte, existența unor motive contradictorii și, pe de altă parte, lipsa considerentelor pe care se sprijină soluția.

Astfel, recurenta a arătat, referitor la motivele contradictorii din sentința atacată, că odată constatată de către instanță imposibilitatea anulării parțiale a articolului în cauză, considerentele ce succed acestei constatări (referitoare la caracterul nefondat al susținerilor din cererea de chemare în judecată) nu ar mai fi fost necesare, expunerea acestora intrând în contradicție cu cele anterioare vizând imposibilitatea anulării parțiale.

Relativ la lipsa considerentelor, a susținut că prima instanță a reținut în considerente (pag. 9, par. 2) că legislația de rang superior (Legea 95/2006), instituie obligația furnizorilor de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale de a pune la dispoziția organelor de control ale caselor de asigurări documente justificative și acte de evidență financiar contabilă privind sumele decontate din fond. Cu toate acestea, considerentele sentinței recurate nu indică dispozițiile legale din legislația de rang superior care reglementează obligația furnizorilor de medicamente de a pune la dispoziția organelor de control toate/orice date și/sau informații chiar cu privire la sumele decontate din fond, pe lângă documente justificative și acte de evidență financiar contabilă.

De asemenea, hotărârea recurată nu conține nici considerente legate de susținerile reclamantei din cuprinsul răspunsului la întâmpinare, cu referire la apărările formulate de către pârâtă prin întâmpinare, apărări care confirmă în mare parte susținerile referitoare la introducerea abuzivă în textul criticat a sintagmei toate datele și informațiile, sintagma despre care pârâta arată în întâmpinare că nu constituie o obligație a farmaciilor în raport cu organele de control, ci doar o opțiune.

Astfel, în răspunsul la întâmpinare a arătat că, pe lângă susținerile din motivarea cererii de chemare în judecată, chiar motivarea întâmpinării (pag. 16 - 17) releva faptul că la baza introducerii textului contestat stau argumente ce nu țin de obligațiile furnizorilor de medicamente reglementate de legislația de nivel superior, respectiv art. 255, 260, 312 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și Hotărârile de Guvern prin care se aprobă periodic Contractele - cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate (cel în vigoare în prezent fiind aprobat prin H.G. nr. 696/2021).

Articolele 255 și 260 din Legea nr. 95/2006 (redate în motivarea cererii de chemare în judecată) instituie în sarcina farmaciilor obligația de a pune la dispoziția CAS numai documente justificative și acte de evidență financiar-contabilă privind sumele decontate din fond, iar art. 312 (care reglementează sancțiunile contravenționale ce se pot aplica în caz de nerespectare a art. 255 și 260) se referă, de asemenea, numai la documentele justificative și actele de evidență, iar nu la toate documentele/datele/informațiile considerate necesare pentru verificarea justificării sumelor plătite, astfel cum prevede textul criticat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că expunerea de motive a întregului act normativ (deci, inclusiv în ceea ce privește sintagma criticată) nu respectă structura instrumentului de prezentare și motivare reglementată de art. 31 din Legea nr. 24/2000 rep. privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Astfel, nu sunt prezentate clar cerințele care reclamă intervenția normativă în ceea ce privește textul contestat și nici principiile de baza și evidențierea implicațiilor pe care noua reglementare le are asupra legislației în vigoare și asupra activității farmaceutice, în general.

De asemenea, sintagma contestată nu se regăsește în proiectul de modificare publicat în transparență decizională și ea nu a fost solicitată de vreunul dintre intervenienții în procesul de transparență decizională, aspect ce rezultă chiar din înscrisurile depuse de către pârâtă și despre care aceasta susține că au stat la baza emiterii ordinului parțial contestat.

Recurenta a reluat în cererea de recurs argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, susținând că sintagma criticată nu respectă prevederile art. 31, art. 6 alin. (1) și art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

Astfel, în lumina prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, textul criticat nu este corelat cu reglementările interne ale activității farmaciilor și este lipsit de claritate și previzibilitate; sintagma "documente/date/informații" nu respectă regula stabilită de art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 și, în plus, se constituie într-un pasaj obscur și echivoc; sintagma criticată încalcă principiul consacrat chiar de ordinul pe care îl modifică, respectiv Ordinul Președintelui CNAS nr. 1012/2013, privind Normele metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din 10.12.2013, potrivit cu care, controlul trebuie să se desfășoare "conform prevederilor legii și ale prezentelor norme metodologice", motivele aferente fiecărei critici fiind cele arătate în cuprinsul acțiunii.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate în cauză și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la situația în care prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de casare include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la pct. 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilității, principiul contradictorialității, principiul oralității, ș.a.m.d.., a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece, în cuprinsul criticilor formulate, recurenta nu expune împrejurări de fapt sau de drept de natură a releva o încălcare a regulilor de procedură. Argumentele recurentei - reclamante referitoare la încălcarea principiului contradictorialității prin aceea că, de fapt, cererea de chemare în judecată ar fi fost respinsă ca inadmisibilă, nu pot fi primite.

Contrar susținerilor recurentei - reclamante, considerentele instanței de fond referitoare la faptul că anularea parțială a art. I pct. 5.2 din Ordinul nr. 554/2022 emis de către președintele C.N.A.S. nu este posibilă nu echivalează cu respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, respectiv cu admiterea excepției inadmisibilității.

Aceste critici subsumate de recurentă motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în realitate se circumscriu prevederilor pct. 8 al aceluiași articol, respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte constată că nici acesta nu are incidență în cauză, judecătorul de fond folosind, în redactarea sentinței pronunțate, un raționament logico juridic lipsit de contradicții și care, justifică, în final, soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat privește situațiile în care instanța de control judiciar nu poate desluși starea de fapt reținută de prima instanță sau nu poate stabili motivele care au stat la baza soluției, din cauza lipsei motivării ori a motivelor contradictorii sau străine de natura pricinii.

În practica instanțelor de control judiciar s-a reținut constant că acest motiv de casare este incident atunci când există o contradicție între soluția pronunțată și considerentele ce stau la baza acesteia sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raționamentul care a stat la baza pronunțării soluției, niciuna dintre aceste ipoteze nefiind întâlnită în cauză.

Astfel, relativ la considerentele pretins contradictorii ale hotărârii primei instanțe, afirmațiile recurentei nu se confirmă, aspectele invocate în susținerea acestei ipoteze (reținerea de către instanța de fond a imposibilității anulării parțiale a articolului în cauză ar fi în contradicție cu analiza caracterului nefondat al susținerilor din cererea de chemare în judecată), neinfluențând cu nimic soluția pronunțată.

De asemenea, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată.

Faptul că, în speță, recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la concluzia că sentința atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nefiind incidente, nici din această perspectivă, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat.

Nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătorești se constituie într-o fundamentală exigență, caracterul efectiv al accesului părților la justiție și al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede și convingător, astfel încât părțile să poată cunoaște motivele de fapt și/sau de drept care au format convingerea judecătorului și în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

În egală măsură, adecvata motivare a hotărârii judecătorești nu trebuie să însemne, întotdeauna, că instanța este datoare a răspunde în mod direct fiecărui argument ori fiecărei afirmații făcute de părți, esențial fiind ca din considerentele hotărârii să rezulte - uneori și implicit, însă îndeajuns de clar - care sunt rațiunile în raport de care instanța s-a oprit la o anumită soluție.

De altfel, s-a statuat că motivarea unei hotărâri trebuie înțeleasă ca un silogism juridic ce are vocația a explica inteligibil hotărârea luată, fără însă ca aceasta să însemne un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci un răspuns la argumentele fundamentale, adică la acelea care, prin conținutul lor, sunt în măsură să influențeze soluția.

Dintr-o asemenea perspectivă trebuie, așadar, înțelese dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care, cu referire la conținutul hotărârii judecătorești impun în partea lor finală ca aceasta să cuprindă, în planul considerentelor, "(…) motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Astfel fiind, Înalta Curte observă că, în prezentul proces, nefondat susține recurenta că hotărârea instanței de fond este nelegală întrucât nu indică dispozițiile legale din legislația de rang superior care reglementează obligația furnizorilor de medicamente de a pune la dispoziția organelor de control toate/orice date și/sau informații cu privire la sumele decontate din fond și nu cuprinde considerentele legate de susținerile reclamantei din răspunsul la întâmpinare. Dimpotrivă, examinarea considerentelor pe care instanța de fond și-a sprijinit soluția, cu îndestulătoare evidență, duce la concluzia că aceasta a expus suficient și adecvat, motivele care i-au fondat raționamentul și îi susțin soluția.

Referitor la ultimul motiv de recurs, încadrat pe ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să îl respingă, apreciind că judecătorul fondului a realizat o corectă aplicare a normelor de drept material.

Normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 constituie dreptul comun în și pe baza căruia se emit actele normative. Așa cum a reținut legal și prima instanță, aceste norme nu au fost încălcate în privința Ordinului nr. 554/12.08.2022.

Sub un prim aspect criticat, în consens cu hotărârea atacată, instanța de recurs constată că acest act a fost elaborat în baza referatului de aprobare al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, prin care se justifică intervenția normativă, finalitatea reglementării propuse și efectele avute în vedere.

De asemenea, contrar susținerilor recurentei, în mod corect prima instanță a considerat că nu pot fi primite motivele privind nelegalitatea ordinului prin aceea că nu s-ar fi respectat dispozițiile privind transparența decizională.

Astfel, în ceea ce privește respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, privind transparența decizională, proiectul de act normativ a fost publicat pe site-ul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate la rubrica "Transparența decizională" de la Secțiunea "Informații de interes public" de pe site-ul CNAS, fiind însoțit de Referatul de aprobare.

În ceea ce privește critica referitoare la faptul că "sintagma nu se regăsește în proiectul de act normativ publicat în transparență decizională și nici nu a fost solicitată de vreunul dintre intervenienți în procesul de transparență decizională", se constată că sintagma în discuție se regăsește în cuprinsul proiectului actului normativ publicat în vederea îndeplinirii obligației legale privind transparența decizională, acesta putând fi consultat pe site-ul CNAS. De asemenea, este de menționat și faptul că nu au fost sesizate neconformități cu legislația de nivel primar, cu ocazia dezbaterii publice organizate

Înalta Curte reține că nici susținerea referitoare la lipsa de claritate și previzibilitate a prevederilor actului normativ a căror anulare se solicită nu poate fi primită.

Potrivit art. 249 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, furnizorii de medicamente care încheie contracte cu casa de asigurări de sănătate trebuie să dispună de sistem informațional și informatică a cărui utilizare să permită raportarea, decontarea și controlul serviciilor medicale efectuate, conform cerințelor CNAS.

În acest context legislativ, instanța de fond a apreciat în mod corect și întemeiat faptul că textul criticat este corelat cu reglementările interne, nefiind în contradicție cu normele de rang superior care instituie obligația furnizorilor de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale de a pune la dispoziția organelor de control ale caselor de asigurări documentele justificative și actele de evidență financiar-contabilă privind sumele decontate din fond.

Totodată, prevederea în litigiu nu este neclară, imprecisă sau echivocă, paleta de documente, date sau informații ce pot fi cerute de organul de control fiind limitată, prin chiar conținutul dispoziției legale, la cele necesare pentru verificarea sumelor plătite de casele de asigurări, această condiționare fiind în măsură să îngrădească efectele prevederii legale și să înlăture discreționarul în aplicarea sa.

În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor legale.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 62 din 10 mai 2023 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 ianuarie 2024.