ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4856/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii, domnul A., judecător la Judecătoria Săveni, a solicitat transferul la Judecătoria Iași. În motivarea cererii formulate, în esență, domnul judecător a invocat motive ordin profesional, respectiv faptul a fost numit în funcția de judecător la Judecătoria Săveni la data de 27.07.2017, iar până în august 2021 a locuit cu chirie în localitatea Botoșani, însă de atunci până în prezent face zilnic naveta între localitățile Săveni și Iași, având și o serie de afecțiuni medicale care îi afectează viața. De asemenea, și-a exprimat disponibilitatea de a rămâne în activitate și după îndeplinirea vârstei de 65 de ani, însă în condițiile în care ar fi nevoit să efecetueze naveta în continuare, pe fondul afecțiunilor medicale de care suferă, apreciază că acest deziderat pare a fi imposibil de realizat.

Hotărârea atacată Prin Hotărârea nr. 2983 din 21 noiembrie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, cererea de transfer a fost respinsă. În motivarea hotărârii, au fost expuse date relevante privind traseul profesional al reclamantului, situația de personal și volumul de activitate și schemele de personal ale instanțelor implicate în procedura transferului, precum și considerentele care au fundamentat soluția de admitere a altor cereri de transfer decât cea formulată de reclamant.

Contestația formulată în cauză Împotriva Hotărârii nr. 2983 din 21 noiembrie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, domnul judecător A. a formulat contestație, invocând dispozițiile art. 191 din Legea nr. 303/2022 raportat la art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022. În motivarea cererii sale, contestatorul a susținut că este judecător în cadrul Judecătoriei Săveni din data de 24.07.2017, iar la data analizării cererii de transfer formulate de la această instanță, se afla în activitate de 6 ani și 4 luni. A solicitat ca instanța de judecată să anuleze hotărârea contestată ca nelegală și netemeinică și să admită cererea de transfer, prin reaprecierea criteriilor de transfer stipulate de art. 192 din Legea nr. 303/2022 în raport de probatoriul administrat. Arată faptul că excesul de putere al emitentului (Secția pentru judecători) a constat în exercitarea discriminatorie a dreptului de apreciere, contrar practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu omisiunea luării în considerare a unor criterii (starea de sănătate a contestatorului, posturile vacante la instanța la care a solicitat transferul) și absolutizarea altora (aviz negativ, încărcătura per judecător etc.), fapt care a condus la încălcarea dreptului la transfer. Legiuitorul național a consacrat un contencios administrativ de plină jurisdicție, în virtutea căruia instanța de contencios administrativ este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, după cum rezultă cu claritate din art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, așa cum s-a reținut în jurisprudența instanței supreme, manifestarea de voință a autorității publice care gestionează cariera unui judecător, în privința transferului acestuia, în actul său decizional este ghidată și de criteriul oportunității acestei măsuri, fără a se ignora însă criteriul legalității, nefiind de acceptat un act administrativ oportun însă nelegal. Nu se poate neglija însă faptul că oportunitatea este ea însăși o condiție de legalitate, fără de care nu se poate vorbi de valabilitatea unui act administrativ, instanța de contencios administrativ cu atributul deplinei jurisdicții pe care o are, fiind îndreptățită a o analiza din perspectiva excesului de putere, privită așa cum rezultă din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Prin urmare, analiza cererilor de transfer trebuie realizată prin raportare, în egală măsură, atât la criteriile referitoare la situația instanțelor implicate în procedură, cât și la criteriile de ordin personal, tocmai pentru a se asigura un just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit și drepturile ori interesele legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă. Gestionarea resurselor umane reprezintă într-adevăr atributul Consiliului Superior al Magistraturii, însă marja de apreciere de care dispune nu putea fi exercitată cu încălcarea criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022. Consiliul Superior al Magistraturii afirmă că a analizat în mod echitabil toate criteriile de transfer care nu au o ordine de prioritate și reclamă o evaluare comparativă cumulativă, însă faptic se observă că a ales să analizeze dintre criteriile stabilite de art. 192 din Legea nr. 303/2022 doar două, respectiv motivele cuprinse în avizele consultative și volumul de activitate/numărul de posturi vacante al instanțelor implicate în procedura de transfer. Astfel, se apreciază că nu este oportun transferul având în vedere că în cadrul Judecătoriei Săveni este foarte importantă prezența contestatorului la acest moment pentru desfășurarea optimă a activității instanței, întrucât eventuala admitere a cererii sale ar face ca această judecătorie să funcționeze doar cu doi judecători, în condițiile în care nu există perspectiva ocupării posturilor vacante, deoarece această instanță este neatractivă și nu au fost formulate cereri de transfer în respectiva sesiune. De asemenea, s-a reținut că motivele pe care le-a invocat nu pot prevala la acest moment față de interesele instanței la care activează, respectiv asigurarea resurselor umane necesare bunei funcționări, având în vedere că justul echilibru între interesul personal al magistratului și interesul public nu poate fi menținut prin eventualul transfer al solicitantului. În raport de considerentele de mai sus, rezultă că analiza cererii de transfer a contestatorului nu a fost realizată prin prisma tuturor criteriilor relevante prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, iar criteriile analizate nu a fost judicios aplicate deoarece nu au fost analizate criteriile și prin raportare la persoana contestatorului, așa cum impune articolul de lege menționat. Mai arată contestatorul că până în prezent pârâtul i-a respins 5 cereri de transfer, fapt ce vine să susțină situația deosebită în care se află, motiv pentru care a și procedat la prezenta contestație. În jurisprudența care s-a cristalizat la nivelul Înaltei Curți s-a revelat că soluționarea unei cereri de transfer doar prin prisma unor criterii referitoare la volumul de activitate al instanțelor implicate în procedura de transfer, la numărul posturilor vacante la respectivele instanțe, la vechimea efectivă în funcția de judecător/vechimea la instanța de la care se solicită transferul, fără a se ține cont de faptul că, în raport de art. 192 din Legea nr. 303/2022, respectivele criterii nu au caracter absolut și nu justifică excluderea de plano a criteriilor de ordin personal, echivalează cu o motivare deficitară - premisa constatării excesului de putere în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Nu se regăsesc în cuprinsul hotărârii secției pentru judecători niciun fel de referiri la motivele de ordin personal și profesional pe care le-a invocat, prezentate în detaliu, circumscrise criteriilor expres prevăzute la art. 192 din Legea nr. 303/2022, respectiv: domiciliul solicitantului, distanța între domiciliu și sediul instanței, greutățile navetei și timpul afectat acesteia, starea de sănătate și situația familială. Din această perspectivă actul contestat nu a fost motivat, nu cuprinde considerentele pentru care s-a apreciat că motivele personale invocate sunt lipsite de relevanță sau nu sunt apte să susțină admiterea cererii de transfer. Se poate observa foarte clar în considerentele Hotărârii nr. 2983 din 21.11.2023 că pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru judecători nu a efectuat o analiză corelată a criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, nereținând motivele personale pe care le-a invocat în susținerea cererii sale și care trebuiau observate în analizarea cererii. Urmare a celor prezentate, se poate reține că autoritatea emitentă a actului contestat a lăsat neanalizate tocmai acele criterii care circumscriu nevoia reală a judecătorului în declanșarea procedurii de transfer.

Apărările intimatului și procedura derulată în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la 19 aprilie 2024, intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, considerând că în speță nu a fost răsturnată prezumția de legalitate a actului atacat. În esență, intimatul a arătat că soluția dată cererii de transfer este legală, temeinică și corespunzător motivată, fiind adoptată prin raportare la criteriile legale, care nu au o ordine de prioritate și care necesită o evaluare comparativă și cumulativă, astfel încât să se asigure un just echilibru între interesul public al bunei funcționări a instanței și interesul legitim privat al persoanei care a solicitat transferul.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra contestației Prin hotărârea supusă controlului judecătoresc pe calea prevăzută în art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, raportat la art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, în vigoare la data învestirii instanței, secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a respins cererea de transfer de la Judecătoria Săveni la Judecătoria Iași, formulată de contestator. Examinând hotărârea contestată prin prisma motivelor invocate, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu apărările formulate de intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, instanța constată caracterul nefondat al contestației, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Conform dispozițiilor art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor: La soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanțe și ale procurorilor la alte parchete se au în vedere următoarele criterii: a) motivele cuprinse în avizele motivate și punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1); b) volumul de activitate al instanței sau al parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele sau la parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora; c)specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției sau completului corespunzător specializării; d) vechimea la instanța sau la parchetul de la care se solicită transferul; e) vechimea efectivă în funcția de judecător sau, după caz, de procuror; f) vechimea în gradul aferent instanței sau parchetului la care se solicită transferul; g) disponibilitatea de a activa în secția sau în completul corespunzător specializării postului vacant; h) domiciliul sau, după caz, reședința solicitantului; i) distanța dintre domiciliul sau, după caz, reședința și sediul instanței sau al parchetului la care funcționează judecătorul sau procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia; j) starea de sănătate și situația familială. Analizând argumentele de ordin critic aduse de contestator hotărârii atacate, ce, sunt centrate, pe de o parte, pe teza unei pretinse nemotivări a actului administrativ (aspect evocat prin diverse paragrafe, expuse în cuprinsul întregii contestații, și reiterate și prin răspunsul la întâmpinare), iar, pe de altă parte, pe cea a modului, apreciat de contestator drept incorect, în care au fost valorificate criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, Înalta Curte le găsește neîntemeiate. Din perspectiva motivării actului administrativ se reține că, deși aceasta reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanție a alegerii soluției optime de către organul de decizie, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească depind de circumstanțele fiecărui caz. Așadar, deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. În cazul de față, în Hotărârea nr. 2983 din 21 noiembrie 2023 a secției pentru judecători din cadrul CSM, emitentul actului administrativ a indicat care este situația de fapt și a precizat temeiurile de drept care au stat la baza întocmirii acesteia, indicând motivele respingerii cererii de transfer formulate de contestatorul A.. Astfel, Hotărârea nr. 2983 din 21 noiembrie 2023 îndeplinește funcția de transparență, de natură a permite contestatorului (drept beneficiar al actului) să verifice dacă acesta este sau nu întemeiat și să conteste aspectele pe care le apreciază ca fiind nelegale, îndeplinirea unei astfel de funcții fiind confirmată chiar de demersul judiciar pendinte, din cuprinsul contestației formulate în cauză nerezultând elemente de dificultate privind înțelegerea argumentelor avute în vedere de către intimat, ci doar opinia contrară a contestatorului, ce a apreciat astfel de considerente drept nelegale. Totodată, aspectele învederate de autoritate în justificarea actului administrativ, permit instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, respectiv reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia. Pe cale de consecință, nu se poate reține o neîndeplinire, de către autoritatea emitentă, a obligației sale de a motiva actul administrativ, fiind nefondate argumentele invocate de contestator. Cât privește criticile aduse modului în care intimatul a valorificat criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, prealabil prezentării, în concret, a considerentelor pe care se întemeiază concluzia netemeiniciei acestora, Înalta Curte amintește, astfel cum a statuat deja în jurisprudența sa constantă, că, în exercitarea atribuțiilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii dispune de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, făcută de instanța de contencios administrativ însăși, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice. Este important însă, ca eventualul refuz al autorității să nu se transforme în ceea ce dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ denumesc "exces de putere", respectiv depășirea limitelor dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege. Analizând conținutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că Hotărârea nr. 2983 din 21 noiembrie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători respectă limitele și scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, iar măsura a fost în mod exhaustiv și adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Așa cum s-a reținut în jurisprudența constantă a Înaltei Curți, analiza cererilor de transfer prin prisma criteriilor prevăzute în art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, nu trebuie să fie una formală, ci trebuie să asigure luarea unei decizii administrative în condiții de transparență, legalitate și oportunitate, care să aibă aptitudinea de a menține un echilibru rezonabil între interesul public pe care intimatul CSM are obligația să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenței justiției și interesul legitim privat al persoanei care a formulat o cerere de transfer, în raport cu circumstanțele personale și profesionale invocate. Este de remarcat că, în cauză, întreaga procedură s-a desfășurat cu respectarea prevederilor anterior citate, analiza cererii de transfer efectuându-se prin prisma criteriilor reglementate de acestea, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiții de legalitate și oportunitate și în raport de circumstanțele concrete ale fiecărei solicitări. De asemenea, trebuie subliniat că nu există o ordine de prioritate între criteriile legale mai sus arătate, ci acestea reclamă o evaluare comparativă și cumulativă, în scopul menținerii unui echilibru între interesul public - buna funcționare a instanțelor - pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligația să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenței justiției și interesul legitim privat al persoanei care a formulat o cerere de transfer. În acest context, intimatul Consiliul Superior al Magistraturii beneficiază de o marjă largă de apreciere în gestionarea resurselor umane din justiție și a carierei judecătorilor și procurorilor, fără ca aceasta să conducă la concluzia că puterea discreționară a instituției se poate manifesta independent de criteriile obiective și de considerentele de oportunitate corespunzătoare circumstanțelor fiecărui caz. Ținând seama de împrejurarea că actul administrativ trebuie să aibă calitatea de a satisface atât rigorile legii, cât și o nevoie socială determinată, limitele legale ale exercitării dreptului de apreciere se raportează la scopul legii, iar analiza respectării acestor limite vizează, în final, respectarea principiului proporționalității, a echilibrului necesar între măsurile individuale și interesul public ocrotit, potrivit sumei de atribuții ce constituie competența legală a autorității publice (în speță - interesul public al bunei funcționări a justiției). Aplicând aceste considerente de ordin general la situația juridică dedusă judecății în prezenta cauză, Înalta Curte constată că în speță nu a fost răsturnată prezumția de legalitate a hotărârii contestate, aceasta fiind susținută de o motivare adecvată prin raportare la reglementarea cuprinsă în art. 192 din Legea nr. 303/2022. Eventuala existență a unor posturi vacante utile într-o sesiune de transferuri nu creează, în mod automat, premisele pentru admiterea cererii de transfer a contestatorului, solicitarea acestuia urmând a fi supusă unei analize de oportunitate, cu atât mai mult cu cât, din interpretarea dispozițiilor legale anterior enunțate, rezultă că normele care reglementează instituția transferului au caracter supletiv și conferă doar o vocație în sensul arătat, fără a crea, în mod automat, un drept solicitantului. În speță, intimatul a fost consecvent, în sensul în care, analizând cererea formulată în raport de motivele invocate și de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, a apreciat că, în concursul dintre cererile de transfer pentru Judecătoria Iași formulate de mai mulți judecători, din analiza concomitentă a acestora, în raport de criteriile personale și profesionale, urmare unei evaluări comparative și cumulate a unor atare cereri, nu este oportună admiterea celei formulate de contestator. În ceea ce privește volumul de activitate din cadrul judecătoriei de la care se solicita transferul, în anul 2022, volumul de activitate se situa peste nivelul mediei naționale. Totodată, volumul de activitate la judecătoria la care se solicită transferul, respectiv Judecătoria Iași este sub media națională, media dosarelor de soluționat/judecător a fost de 1108, comparativ cu media națională de 1159. Totodată, din avizul negativ al Judecătoriei Săveni a rezultat că numărul de dosare noi înregistrate în perioada 01.01.2023 până la momentul emiterii avizului era mai mare cu aproximativ 25% decât în aceeași perioadă a anului 2022. Cu privire la situația de personal din cadrul Judecătoriei Iași, s-a reținut că schema de personal era ocupată în proporție de 86,88%, pe când schema de persoanl la Judecătoria Săveni era ocupată în porporție de 60%. Sub aspectul conținutului hotărârii atacate, Înalta Curte reține că secția pentru judecători a analizat în mod efectiv toate motivele profesionale invocate de petent, iar acestea au fost coroborate cu datele obiective privind situația posturilor unităților implicate în procedura de transfer, încărcătura pe schemă, la acel moment, precum, și cu avizele emise în cauză și vechimea efectivă în funcțiile de judecător. În aceste condiții, în mod corect, s-a apreciat că, având în vedere situația instanței de la momentul analizării cereriii de transfer, mai ales că la acea dată nu exista certitudinea ocupării posturilor vacante de la Judecătoria Săveni în urma concursului de admitere în magistratură organizat în perioada iulie 2023 - martie 2024, că aprobarea solicitării reclamantului ar fi amplificat situația cu care se confruntă la acel moment instanța la care acesta își desfășoară activitatea. În plus, s-a reținut că ambele judecătorii se confruntă cu lipsa de magistrați, precum și că pentru transferul domnului judecător A. fuseseră emise avize, respectiv puncte de vedere nefavorabile. Deși este adevărat că avizul emis în temeiul art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022 are un rol consultativ, conform art. 192 lit. a) din Legea nr. 303/2022 motivele cuprinse în avizele consultative motivate sunt avute în vedere la soluționarea cererilor de transfer. Contrar celor afirmate de contestator, intimatul CSM a analizat motivele avute în vedere de către emitenții avizelor negative, Judecăria Săveni și Curtea de Suceava, în cuprinsul cărora s-a arătat că: - După cum rezultă din datele statistice, atât încărcătura pe schema efectivă, cât și încărcătura pe schema efectivă, cât și încărcătura pe judecător la nivelul Judecătoriei Săveni este mai mare decât media la nivel național; - Din cei trei judecători aflați în activitate 2 au formulat cerere de transfer; - Este cunoscut faptul că Judecătoria Săveni face parte dintre judecătoriile neatractive… În raport de aceste date statistice, în contextul volumului de activitate situat mult peste media națională coroborat cu situația de personal a instanței, Înalta Curte reține că vacantarea efectivă a încă unei funcții la Judecătoria Iași, ca urmare a admiterii cererii de transfer formulate de contestator ar fi fost de natură să afecteze activitatea instanței în cauză. Față de toate aceste considerente, în mod corect, secția pentru Judecători a apreciat că motivele persoanle invocate de reclamant în susținerea cererii de transfer nu puteau prevala la acel moment, față de interesele instanței la care acesta își desfășura activitatea, atât timp cât în îndeplinirea rolului său de gestionare a resurselor umane, secția pentru judecători nu putea perturba activitatea unei instanțe pentru a acoperi deficitul de personal al altei instanțe. Înalta Curte constată că la soluționarea cererii de transfer formulate, secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a analizat în mod efectiv, coroborat și unitar toate criteriile de transfer prevăzute de lege, apreciind în mod corect că nu era oportună admiterea, la acel moment, a transferului magistratului în cauză. Astfel, în contextul în care legea conferă judecătorului o vocație la transfer care poate fi valorificată doar în anumite condiții care să corespundă, totodată, cerințelor sistemului judiciar pentru asigurarea premiselor unui act de justiție de calitate, efectuat cu celeritate, secția pentru judecători a apreciat în mod corect că motivele invocate de contestator nu puteau prevala la acel moment față de interesele instanței de la care aceasta provenea, respectiv asigurarea resurselor umane necesare bunei funcționări și echilibrarea volumului de muncă. Față de argumentele expuse, contestația judiciară formulată potrivit art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor va fi respinsă ca nefondată.