ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4442/2025

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 02/08/2022 pe rolul Tribunalului Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul UAT Comuna Balinț, prin Primarul Comunei Balinț, a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale - AFIR și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 5 Vest Timișoara, solicitând: 1. Anularea Notificării Cererilor de Finanțare, emisă de către AFIR, având nr. 678103 (rezultatul selecției lunare a proiectului), semnată electronic în 26.01.2022, prin intermediul căreia se comunica neeligibilitatea proiectului depus de către reclamantă;

Anularea Deciziei privind evaluarea Proiectului "Modernizare Drumuri de Exploatație Agricolă din comuna Balinț, jud. Timiș" având nr. 018318, decizie publicată în 20.01.2022;

Anularea Raportului de contestații, publicat în 18.03.2022, secțiunea M4.3-infrastructura de acces Agricolă, secțiunea M4.3A-01/21-08.03.2022, secțiunea II. Proiecte Neeligibile/II.3 Contestații respinse;

Anularea Notificării solicitantului privind contestația depusă având nr. 742889, semnată electronic la data de 22.03.2022;

Anularea răspunsului la contestația reclamantei împotriva Raportului de Contestații, având nr. DIBA nr. 537/07.04.2022 și nr. AFIR: R4428/2022;

Anularea tuturor actelor emise ulterior datei de 22.12.2021;

Obligarea pârâtei la aplicarea unei măsuri reparatorii la decizia AFIR privind neîndeplinirea criteriului de eligibilitate EG 6 și declararea Cererii de Finanțare nr. x pentru proiectul "Modernizare Drumuri de Exploatatie Agricolă din Comuna Balinț, Județul Timiș" ca fiind eligibilă, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința civilă nr. 1001/2022, Tribunalul Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare a cererii Curții de Apel București, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe la 13.12.2022, sub nr. x/2022. 2. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 867 din 12 mai 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei capacității procesuale de folosință și lipsei calității procesuale pasive, ca neîntemeiate. A admis, în parte, cererea de chemare în judecată, dispunând anularea actului denumit "E6.8.1 - Notificarea cererilor de finanțare" cu nr. 678103, semnat electronic la 26.01.2022, a actului denumit "E6.8.1 - Notificarea solicitantului privind contestația depusă" cu nr. 742889, semnat electronic la 22.03.2022, răspunsul (la contestația reclamantei UAT Comuna Balinț prin Primarul Comunei Balinț) înregistrat sub nr. x nr. 537/07.04.2022 și nr. AFIR: R4428/2022, precum și orice alte acte emise de pârâți prin care s-a reținut că cererea de finanțare nr. x privind proiectul cu titlul Modernizare Drumuri de Exploatație Agricolă din Comuna Balinț, județul Timiș, nu îndeplinește criteriul de eligibilitate EG6 (Solicitanții trebuie să facă dovada proprietății/administrării terenului pe care se realizează investiția) ori prin care s-a respins contestația reclamantei sub acest aspect. A obligat pârâții Agenția pentru Finantarea Investițiilor Rurale - AFIR și Centrul Regional pentru Finanțarea Investitiilor Rurale 5 Vest Timișoara la reanalizarea criteriilor de eligibilitate privind cererea de finanțare nr. x, formulată pentru proiectul cu titlul Modernizare Drumuri de Exploatație Agricolă din Comuna Balinț, Județul Timiș. A respins, în rest, cererea, ca neîntemeiată. 3. Cererile de recurs Împotriva sentinței nr. 867 din 12 mai 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. 3.1. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și-a întemeiat recursul pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În susținerea recursului, recurentul-pârât consideră că sunt întrunite condițiile prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât soluția pronunțată de instanța de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază respingerea excepției lipsei calității sale procesuale pasive. Instanța de fond se rezumă doar la a afirma că "acest pârât este autoritatea publică ierarhic superioară față de ceilalți doi pârâți și ordonatorul de credite care asigură fondurile necesare pentru derularea programului de finanțare", prin urmare sentința atacată nu conține motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive. Tot cu referire la respingerea acestei excepții, recurentul-pârât apreciază că sunt incidente și disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția instanței de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (2) și art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 41/2014, art. 21 alin. (1) și (2) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, art. 1 alin. (1), art. 2 teza I, art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 22/2022 și art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019. Astfel, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu este autoritatea publică emitentă a actelor atacate, prin urmare nu există identitate între persoana pârâtului și obiectul dedus judecății. Ministerul, în calitate de ordonator principal de credite, are numai obligația de a repartiza creditele de angajament și creditele bugetare aprobate prin bugetul structurilor subordonate cu personalitate juridică, în timp ce întreaga responsabilitate pentru gestionarea sumelor alocate revine în exclusivitate ordonatorului terțiar de credite - APIA. În situația în care APIA nu este în măsură să acopere sumele stabilite prin hotărâre judecătorească, sunt incidente prevederile art. 2 teza I și art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, care obligă MADR să asigure fondurile necesare. Pe fondul cauzei, recurentul-pârât invocă critici întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv încălcarea/aplicarea greșită a normelor prevăzute în PNDR 2014-2020, aprobate prin Decizia de punere în aplicare a Comisiei Europene nr. C(2015)3508/26.05.2015, cu modificările și completările ulterioare, fișa submăsurii 4.3. și Ghidul solicitantului. Prin coroborarea prevederilor legislației naționale cu PNDR 2014-2020, finanțarea solicitată în cauză nu face obiectul submăsurii 4.3., ci a submăsurii 7.2. Submăsura 4.3. reprezintă sprijin pentru investiții în infrastructură legate de extinderea și/sau modernizarea drumurilor de acces agricole către ferme (căi de acces în afara exploatațiilor), iar submăsura 7.2. are în vedere extinderea și/sau modernizarea rețelei de drumuri de interes local, printre care și drumurile vicinale. Astfel, precizarea drumurilor vicinale în anexa la HCL comuna Balinț nr. 58/20.10.2021 conduce la încadrarea investiției în aria de aplicabilitate a submăsurii nr. 7.2. Recurentul-pârât indică și prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, care califică drumurile vicinale - "drumuri de interes local". 3.2. Pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin cererea de recurs, a invocat motivul de casare prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinței atacate și, rejudecând, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În susținerea recursului, recurenta-pârâtă invocă încălcarea/aplicarea greșită a disp. art. 3 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, coroborate cu art. 8 alin. (1) din PNDR 2014-2020, aprobat prin Decizia de punere în aplicare a Comisiei Europene nr. C(2015)3508/26.05.2015, Fișa submăsurii 4.3. și Ghidul Solicitantului. Prima critică privește greșita apreciere că un drum de exploatare agricolă poate fi în același timp și un drum vicinal, prin raportare la disp. coroborate ale art. 3 lit. b), art. 4 lit. a) și art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997. Instanța de fond avea obligația să verifice dacă din perspectiva apartenenței la drumuri de utilitate publică (drumurile vicinale fiind incluse în domeniul public al comunei), acestea corespund exigențelor măsurii de finanțare lansată de AFIR, respectiv dacă acestea asigură accesul rutier și pietonal către fermele agricole. Submăsura 4.3. acordă sprijin pentru drumurile de acces agricole către ferme, căi de acces în afara exploatațiilor, în timp ce submăsura 7.2. acordă sprijin pentru rețeaua de drumuri de interes local, respectiv drumuri comunale, vicinale, străzi din interiorul localităților, ce aparțin proprietății publice a comunei. Drumurile vicinale sunt încadrate în categoria drumurilor de interes local, iar drumurile de exploatare agricole sunt drumuri care asigură legătura dintre masivele de terenuri agricole, deplasarea spre centrele de producție și unitățile prestatoare de servicii și acces în rețeaua drumurilor publice, de interes local, județean sau național. Cea de-a doua critică are în vedere aprecierea eronată a probatoriului administrat în fața instanței de fond, descrierea imobilelor - terenuri în cartea funciară ca fiind drumuri vicinale, de pământ, categoria de folosință DE, amplasament cu vocație agricolă - nu trebuie confundată cu drumurile de exploatare agricolă. Concluziile Raportului SIBA CRFIR Timișoara asupra verificării pe teren, nu confirmă îndeplinirea cerinței eligibilității drumurilor propuse din perspectiva încadrării ca drum de interes public, ci doar confirmă îndeplinirea criteriilor de selecție privind principiul scopului multiplu al investiției, acces pentru mai mulți agenți economici, etc. Recurenta-pârâtă consideră că documentele depuse în cadrul contestației nu sunt documente anexă cererii de finanțare, nefiind reglementată această posibilitate de a se depune înscrisuri noi în calea contestației administrative. 4. Alte aspecte Intimata-reclamantă UAT Comuna Balinț prin Primar, deși legal citată, nu a formulat întâmpinare. II. Soluția instanței de recurs Analiza motivelor de casare 1. Cu privire la critica formulată de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR), întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. împotriva soluției primei instanțe de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a autorității. Prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a MADR și a reținut că pârâtul este autoritatea publică ierarhic superioară față de ceilalți doi pârâți și ordonatorul de credite care asigură fondurile necesare pentru derularea programului de finanțare. Critica întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este, prin urmare, nefondată, avându-se în vedere că judecătorul fondului a motivat soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive, exprimarea fiind clară și concisă. Împrejurarea inexistenței motivelor pentru care au fost înlăturate argumentele recurentului-pârât în susținerea excepției lipsei calității procesuale pasive, în cazul de față, nu conduce la întrunirea motivelor de recurs invocate și la concluzia că sentința pronunțată este nemotivată. Calitatea procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ este conferită, de regulă, de îndeplinirea condiției ca autoritatea pârâtă să fie emitenta actelor a căror anulare se cere, acesta fiind și motivul pentru care recurentul-pârât MADR a invocat excepția. În situația în care acțiunea este admisă, iar pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este obligată la achitarea unor sume către reclamantă, instanța de fond a constatat corect că ordonatorul principal de credite și autoritatea ierarhic superioară a pârâtei AFIR este pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, acestuia revenindu-i obligația să dispună virarea sumelor către instituția debitoare. Așadar, există o legătură între pretenția reclamantei, obiectul dedus judecății și persoana pârâtului MADR, iar instanța de fond a valorificat această conexiune legală, respingând excepția lipsei calității procesuale pasive, fără să fie necesar să motiveze expres respingerea susținerilor părții ce nu au legătură cu situația premisă. În privința motivelor de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că însuși recurentul-pârât invocă dispozițiile legale prin care în cazul în care instituția debitoare nu își îndeplinește obligația de plată, ordonatorul principal de credite are obligația, la rândul său, să ia toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii (art. 2 teza I și art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 22/2022). Este nefondată și critica prin care se arată că este înfrânt principiul legalității, recurentul-pârât a fost chemat în judecată ca urmare a obligațiilor sale rezultând din lege, iar faptul că acestea pot fi îndeplinite și în absența unei dispoziții a instanței de judecată, nu constituie un motiv pentru a se considera că MADR nu are calitate procesuală pasivă în cauza de față. 2. Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru fondul pricinii, invocate de recurenții-pârâți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. Recurenții-pârâți consideră că finanțarea solicitată de intimata-reclamantă nu face obiectul submăsurii 4.3., ci al submăsurii 7.2., și din acest motiv cererea a fost respinsă ca neeligibilă. În opinia recurenților-pârâți submăsura 4.3. se referă la construcția, extinderea și/sau modernizarea drumurilor de acces agricole către ferme (căi de acces din afara exploatațiilor), iar submăsura 7.2. la construcția, extinderea și/sau modernizarea rețelei de drumuri de interes local (drumuri comunale, drumuri vicinale, străzi din interiorul localităților din spațiul rural). Recurenții-pârâți consideră că este greșită soluția instanței de fond, prin raportare la dispozițiile coroborate ale art. 3 lit. b), art. 4 lit. a) și art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 43/1997, deoarece un drum de exploatare agricolă nu poate fi în același timp și un drum vicinal. Potrivit disp. art. 13 lit. b) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, din punct de vedere al destinației drumurilor, se împart în: b) drumuri de utilitate privată - drumuri destinate satisfacerii cerințelor proprii de transport rutier și pietonal spre obiective economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale și altele asemenea, de acces în incinte, ca și cele din interiorul acestora, precum și cele pentru organizările de șantier: ele sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în proprietate sau administrare. Potrivit art. 4 lit. a) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, din punct de vedere al circulației se împart în: a) drumuri deschise circulației publice, care cuprind toate drumurile publice și acele drumuri de utilitate privată care asigură, de regulă, accesul nediscriminatoriu al vehiculelor și pietonilor. Potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, cele de interes local aparțin proprietății publice a unității administrative pe teritoriul căreia se află și pot fi clarificate ca: b) drumuri vicinale - drumuri ce deservesc mai multe proprietăți, fiind situate la limitele acestora. Recurenții consideră că submăsura 4.3. se referă la drumurile de acces agricole către ferme (căi de acces din afara exploatațiilor), iar ceea ce trebuia să verifice instanța de fond, în conformitate cu criticile aduse prin cererea de recurs, este dacă drumurile vicinale asigură accesul rutier și pietonal către fermele agricole aflate pe raza UAT-ului reclamant. Or, instanța de fond a verificat aceste aspecte, constatând că deși drumul în discuție poartă denumirea în documentele oficiale de "drum vicinal", în realitate este un drum de exploatare agricolă. A mai reținut prima instanță că în legislația națională nu există o definiție a drumului de acces agricol, astfel cum este denumit în Fișa Submăsurii nr. x, iar motivul pentru care i-a fost respinsă reclamantei cererea de finanțare este neîndeplinirea criteriului de eligibilitate EG 6 - dovada proprietății/administrării terenului pe care se realizează investiția, acest aspect fiind dovedit în dosar. Prin urmare, este nefondată susținerea recurenților în sensul în care instanța de fond a calificat drumurile vicinale ca drumuri de acces agricol, în realitate, în baza probelor administrate în cauză, a ajuns la concluzia că drumurile proprietate publică ale UAT-ului reclamant sunt drumuri de exploatare agricolă. În ceea ce privește aprecierea greșită a probatoriului administrat în fața instanței de fond, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că o astfel de critică nu poate fi încadrată în niciunul dintre motivele de recurs prevăzute de disp. art. 488 C. proc. civ. Față de cele arătate, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile urmează să fie respinse ca nefondate.