ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4355/2025

Ședința publică din data de 7 octombrie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinării de competență de la Tribunalul Cluj, prin sentința civilă nr. 1042 din 12 aprilie 2024), reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, B. și C., a solicitat instanței să se dispună anularea Avizului nr. x din 11.08.2023 emis de Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, privind Studiul de referință privind monitorizarea și stabilirea indicilor de biodiversitate pentru anul 2023, obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil solicitat și obligarea pârâților la plata despăgubirilor morale și materiale în cuantum de 145.000 de euro, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile formulate și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, B. și C., ca neîntemeiată.

Prin Hotărârea - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de completare formulată de pârâții C. și B. și, în consecință, a dispus completarea Sentintei civile nr. 352 din 16 octombrie 2024 pronuntată în dosarul nr. x/2023 al Curtii de Apel Cluj, în sensul că a obligat reclamanta să achite pârâților C. si B. suma de 8.290,35 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate, trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond în vederea schimbării considerentelor pentru care s-a respins excepția inadmisibilității invocate de pârâți, precum și cu consecința admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată, respectiv obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată în recurs.

3.1.1. Prima critică adusă sentinței recurate, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., se referă la considerentele avute în vedere de către prima instanță la soluționarea excepției inadmisibilității acțiunii.

Deși este corectă soluția instanței de fond cu privire la dezlegarea excepției inadmisibilității acțiunii (pretinderea că avizul negativ nr. 361/11.08.2023 al Academiei Române- CMN nu ar fi act administrativ), totuși motivele pentru care a respins această excepție sunt străine de natura cauzei, întrucât în mod greșit s-a reținut ca fiind aplicabile prevederile art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007 în loc de prevederile art. 4 alin. (1) și alin. (2) lit. d) și f) din procedura Ordinului de Ministru 410/20082, cele două acte normative având obiecte de reglementare diferite.

În cauză, reclamanta a solicitat avizul CMN-Academia Română cu privire la specii neprotejate, respectiv cele reglementate de Ordinul nr. 410/2008, și nu cele reglementate de O.U.G. nr. 57/2007, după cum rezultă chiar de la fila x din Studiului de referință privind monitorizarea și stabilirea indicilor de biodiversitate nr. 549/2023 pentru anul 2023.

În soluționarea excepției inadmisibilității, prima instanță a reținut în considerentele soluției de respingere că ar fi aplicabile prevederile O.U.G. nr. 57/2007, fără ca recurenta-reclamantă sau pârâții să îl invoce și fără ca acest temei de drept să fie pus în dezbaterea contradictorie a părților.

Respectarea principiului dreptului la apărare si a principiului contradictorialității impune punerea în discuție în contradictoriu cu părțile a oricărei împrejurări de fapt sau de drept în caz contrar, actul jurisdicțional fiind lipsit de transparența pe care o impune dreptul la un proces echitabil instituit de art. 6 din CEDO.

Reținând acest temei de drept, fără o dezbatere contradictorie, Curtea de Apel Cluj a încălcat dispozițiile prevederilor art. 14 și 224 C. proc. civ., fiind incident motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Nerespectarea principiului contradictorialității atrage nulitatea hotărârii pronunțate, aceasta fiind de altfel și sancțiunea care a fost consacrată în practica instanței supreme sub imperiul vechii reglementări.

Nu în ultimul rând, este de menționat faptul că totuși în sentința recurată, la filele x, Curtea de Apel Cluj a reținut ca fiind aplicabile prevederile Ordinului nr. 410/2008 și nu pe cele ale O.U.G. nr. 57/2007, acest aspect întărind suplimentar argumentele expuse mai sus.

Concluzionând, reținerea temeiului de drept greșit de către instanța fondului (care nu a pus în dezbatere contradictorie incidența prevederilor O.U.G. nr. 57/2007) atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

3.1.2. A doua critică adusă sentinței recurate, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. vizează fondul cauzei și se referă la faptul că prima instanță a aplicat un alt text din procedura din 11.04.2008 decât cel care era aplicabil.

Pentru a respinge acțiunea pe fond, Curtea de Apel Cluj a reținut în mod nelegal ca fiind aplicabile prevederile art. 3 alin. (1) și (2) din Procedura din 11.04.2008 (Ordinul nr. 410/2008), iar ca urmare a acestui aspect și-a continuat raționamentul, în sensul în care a reținut că un aviz favorabil s-ar fi putut acorda numai dacă studiul reclamantei ar fi fost formulat în scopul comercializării către populație, pe teritoriul național al speciilor ce fac obiectul studiului (cerință cerută doar în cazul avizelor acordate persoanelor fizice - art. 3 din Procedura din 11.04.2008).

Acest text de lege se aplică numai persoanelor fizice și nicidecum și persoanelor juridice, cum este reclamanta, și de aceea sunt inaplicabile speței.

Din enunțul art. 1 din Procedura din 11.04.2008 rezultă care sunt activitățile de recoltare, capturare, indiferent de scopul urmărit (există o virgulă și sintagma și/sau legată de comercializare). Deci acest articol de lege nu reglementează doar activitățile desfășurate în scop comercial.

Conform alin. (2), lit. a) și b) al art. 1 din Procedura din 11.04.2008, activitățile reglementate vizează toate speciile din flora și fauna sălbatică comună.

Art. 2 din Procedura din 11.04.2008 definește toate speciile din flora/fauna sălbatică comună (neprotejate special), fără excepție, precum și activitatea de capturare/recoltare.

Articolul 3 din Procedura din 11 aprilie 2008 se referă strict la activitatea persoanelor fizice și scopul pentru care se acordă această autorizație de mediu, iar articolul 4 reglementează strict activitatea persoanelor juridice.

Pentru persoanele fizice, există o distincție dată în cadrul art. 3, unde se specifică faptul că autorizarea este necesară doar dacă acestea recoltează/capturează specii "în scopul comercializării", însă pentru persoanele juridice "care organizează activități de recoltare/capturare" se impune doar autorizarea conformă și realizarea etapelor procedurale de avizare/expertizare tehnică la CMN.

Așadar, pentru persoanele juridice (cum este cazul recurentei-reclamante) textul de lege nu cere desfășurarea activităților "de recoltare/capturare" cu un scop special, ca la persoanele fizice.

În acest sens, reținerea instanței în sensul că studiul de referință al A. S.R.L. (reclamanta) ar urmări ca unic scop ca "materialul de referință se va păstra în cadrul unei colecții ce se păstrează în cadrul companiei" este una nelegală, cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 4 din Procedura din 11.04.2008, care reglementează că pentru persoanele juridice autorizația de mediu se acordă fără a fi important scopul pentru care se solicită (la persoanele fizice se acordă doar în scopul comercializării).

Faptul că instanța fondului a reținut în mod greșit ca temei de drept art. 3 din Procedura din 11.04.2008 (temei aplicabil persoanelor fizice) atrage aplicabilitatea art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Articolele prevăzute în Procedura din 11.04.2008 (Ordinul nr. 410/2008) pot fi considerate norme de procedură din moment ce reglementează modalitatea de acordare a autorizației de mediu. Astfel că, în situația dedusă judecății, aplicarea unui temei de drept care se referă la persoane fizice (și nu la cele juridice) este de natură a atrage nulitatea judecății, din moment ce era evident că prevederile reținute nu sunt aplicabile situației persoanelor juridice.

Aceeași situație se încadrează și în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta fiind incident prin raportare la faptul că în situația reclamantei în considerente se regăsește doar o motivare care privește persoanele fizice (art. 3 din Procedura din 11.04.2008), fiind întrunită cerința motivelor străine de natura cauzei.

Nu în ultimul rând, reținerea instanței de fond că pentru studiul de referință al A. S.R.L. (reclamanta) s-ar aplica prevederile art. 3 din Procedura din 11.04.2008 (persoane fizice) în loc de prevederile art. 4 din Procedura din 11.04.2008 (persoane juridice), se încadrează și în motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din moment ce recurenta-reclamantă este o persoană juridică, este evident că aplicabile prezentei cauzei nu puteau fi decât prevederile art. 4 din Procedura din 11.04.2008 (persoane juridice).

Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului, cu consecința casării în parte a hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Solicită a se dispune schimbarea considerentelor pentru care a fost respinsă excepția inadmisibilității și, în rejudecare, să se admită acțiunea astfel cum a fost formulată.

3.2. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs și împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate, trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond în vederea schimbării hotărârii recurate și admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată, cu consecința respingerii solicitării de obligare a reclamantei la plata cheltuielilor de judecată către pârâții C. și B..

A arătat recurenta-reclamantă că premisa promovării prezentei căi de atac o constituie faptul că soluția Curții de Apel Cluj a fost pronunțată cu nerespectarea normelor de drept material, respectiv a art. 453 alin. (1) C. proc. civ., constând în aceea că prima instanța a obligat-o la plata cheltuielilor de judecată către intimații-pârâți persoane fizice C. și B., considerând în mod nefondat că efectuarea acestora ar fi pricinuite din culpa procesuală a reclamantei. Totuși, instanța fondului a omis a observa că intimații-pârâți persoane fizice și pârâta Academia Română-CMN, prin refuzul lor nejustificat, emis cu exces de putere, de a emite avizul nr. x/11.08.2023 au pricinuit prezentul proces.

În prealabil, a susținut că dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. nu reprezintă exclusiv o normă de procedură, ci este (și) o normă de drept material care stabilește care este partea care va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată ca urmare a pierderii procesului.

Faptul că instanța a dispus admiterea cererii de completare privind cheltuielile de judecată ale pârâților intimați C. și B. ca urmare a respingerii acțiunii formulate de reclamantă nu reprezintă o soluție temeinică prin raportare la prevederile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere criticile expuse în recursul formulat împotriva soluției pronunțate asupra acțiunii introductive principale, încălcându-se prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În subsidiar, în ipoteza în care instanța de recurs va aprecia că nu este incident motivul de casare prevăzut mai sus, deoarece dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. sunt exclusiv norme de procedură, recurenta-reclamantă a susținut că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

4.1. Intimata-pârâtă Academia Română- Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurenta-reclamantă, solicitând respingerea acestuia ca neîntemeiat și menținerea sentinței civile nr. 352/16.10.2024, ca fiind temeinică și legală, instanța de fond în mod corect reținând faptul că în speță sunt aplicabile prevederile art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007.

În opinia intimatei, prima instanță a reținut în mod corect faptul că:

"în conținutul său, un studiu de evaluare se poate referi doar la aspectele arătate în textul legal și trebuie să servească scopurilor arătate de norma legală", precum și "atât timp cât norma legală prevede motivul pentru care se întocmește studiul, ca parte a unei proceduri, aspect verificabil din perspectiva conținutului normei legale, solicitarea de avizare în alt scop decât cel prevăzut în norma legală, nu poate atrage decât emiterea unui aviz negativ".

4.2. Întâmpinare la recursul recurentei-reclamante au formulat și intimații-pârâți B. și C., prin care au invocat excepția nulității recursului, solicitând în principal anularea recursului, ca nemotivat, având în vedere natura criticilor care nu se încadrează în niciunul dintre motivele de recurs reglementate de lege.

În subsidiar, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că recurenta-reclamantă a contestat avizul emis față de studiul întocmit de aceasta, astfel că este irelevantă calitatea de persoană fizică sau juridică a beneficiarului studiului care ar solicita emiterea unei autorizații - fapt care atrage inclusiv irelevanța textului legal redat de instanță.

Norma juridică - privită ca regulă de conduită impusă de lege - este aceeași în privința elaborării studiilor de evaluare; studiile trebuie întocmite de entități acreditate.

Contrar susținerilor recurentei, niciunde nu a arătat instanța de fond că are în vedere doar un presupus scop de comercializare, făcând referire la scopul general reglementat de lege și evidențiind faptul că scopul declarat de reclamantă, de a forma o colecție privată cu materialul biologic nu se regăsește în actul normativ.

4.3. De asemenea, au formulat întâmpinare și față de recursul declarat de către recurenta-reclamantă împotriva hotărârii de completare a sentinței, arătând că reiterează totalitatea argumentelor și a apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă față de recursul formulat împotriva sentinței nr. 352/2024.

Împotriva sentinței civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs incident pârâții C. și B., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în măsura admiterii recursului principal și casării hotărârii cu privire la soluția pronunțată pe fondul cauzei, casarea în parte a hotărârii recurate, cu privire la soluțiile pronunțate față de excepțiile și apărările procesuale invocate de pârâți, trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond în ceea ce privește excepțiile lipsei de interes cu privire la capetele nr. 1 și 2 de cerere și inadmisibilității derivate din natura de operațiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023.

5.1. În ceea ce privește excepția lipsei de interes cu privire la capetele nr. 1 și 2 de cerere, recurenții-pârâți au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând că soluția instanței nesocotește prevederile Procedurii din 2008, respectiv art. 1, art. 4 alin. (1) și alin. (2) lit. d) și art. 7.

Rolul reclamantei în "parcursul procedural" reglementat de Procedura din 2008 se limitează la întocmirea studiului, obținerea unei eventuale autorizații de recoltare/capturare fiind făcută de beneficiarii studiilor, aceștia din urmă fiind eventualii titulari ai autorizațiilor.

În aceste condiții, interesul invocat de reclamantă nu este unul justificat procedural, neîntrunind condițiile reglementate de art. 33 C. proc. civ. - caracterul determinat, legitim, personal, născut și actual.

Mai mult decât atât, interesul nu este unul actual, având în vedere că așa-zisul studiu întocmit de reclamantă era aferent anului 2023, astfel că avizarea acestui studiu ar fi irelevantă în 2024 sau chiar 2025.

Având în vedere aceste aspecte, a apreciat că soluția instanței de fond cu privire la excepția lipsei de interes se impune a fi casată, fiind pronunțată cu nesocotirea normelor de drept material aplicabile în cauză, instanța de fond neglijând calitatea de terț a reclamantei în procedura de obținere a autorizației de exploatare a resurselor.

5.1. În ceea ce privește excepția inadmisibilității derivate din natura de operațiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023, recurenții-pârâți au invocat motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., au susținut că argumentația instanței de fond este cu totul străină cauzei. Aceasta a analizat natura juridică a avizului reglementat de O.U.G. nr. 57/2007, act normativ care reglementează procedura de obținere a unei derogări de la interdicția de prelevare și exploatare a unor exemplare de plante sau animale sălbatice aflate sub un regim de protecție specială.

Instanța de fond nu a avut în vedere avizul reglementat de Procedura din 2008 și argumentele prezentate de recurenții-pârâți în susținerea caracterului de operațiune tehnico-materială a acestuia, cu ignorarea totală a reglementării în vigoare și a acestor apărări.

Motivarea instanței, care vizează o altă categorie de aviz emis de Academia Română într-o cu totul altă ipoteză, reglementată de un act normativ distinct și cu rațiune diferită, echivalează cu o nemotivare a soluției pronunțate cu privire la inadmisibilitatea invocată, astfel că se impune cenzurarea acestei soluții și rejudecarea acesteia.

În privința motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-pârâți au arătat că soluția instanței s-a fundamentat pe alte norme legale decât cele relevante în cauză.

În mod firesc, aceasta presupune - implicit - nesocotirea normelor de drept material relevante în cauză - art. 1, art. 4 alin. (1) și alin. (2) lit. d) și art. 7 din Procedura din 2008. Aceste norme reglementează procedura de urmat în vederea obținerii unei autorizații de recoltare/capturare, dar mai ales rolul studiilor de evaluare în această procedură și, implicit, a avizului Academiei Române.

În egală măsură, au fost nesocotite prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează actul administrativ și caracteristicile acestuia - art. 2 alin. (1) lit. c).

Avizul Academiei nu este un act administrativ, întrucât nu produce efecte juridice - actul administrativ este autorizația emisă de autoritatea de mediu, care permite titularului să exploateze resursele naturale.

Academia Română, prin avizul pe care îl emite, nu exprimă o voință juridică, ci oferă consultanță de specialitate, în calitate de for academic național. Avizul nu naște nici drepturi și nici obligații în sarcina reclamantei.

De altfel, deși se utilizează noțiunea de "aviz", Procedura din 2008 prevede că Academia "expertizează tehnic" studiile. Autoritatea de mediu rămâne liberă să aprecieze oportunitatea și legalitatea emiterii autorizației de recoltare/capturare a resurselor naturale, având în vedere inclusiv expertiza Academiei Române.

Din această perspectivă, avizul se prezintă ca o operațiune tehnico-materială, care nu poate fi cenzurată pe cale judiciară.

Având în vedere că instanța de fond a nesocotit prevederile din materia contenciosului administrativ care stabilesc în mod clar criteriile de calificare a unui act ca fiind administrativ, se impune casarea soluției sub aspectul inadmisibilității invocate.

Recurenta - reclamantă a depus note scrise față de întâmpinarea formulată de recurenții-pârâți, solicitând înlăturarea argumentelor acestora în susținerea excepției nulității recursului.

Totodată, a solicitat respingerea recursului incident, ca nefondat, Curtea de Apel Cluj respingând în mod corect atât excepția lipsei de interes, cât și excepția inadmisibilității derivate din natura de operațiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023.

În privința cerinței existenței interesului personal, recurenta-reclamantă a arătat că studiul de mediu de la dosarul cauzei (pentru care s-a primit Avizul x/2023) este efectuat de reclamantă în nume personal și în beneficiul reclamantei în nume personal. Mai exact, reclamanta este cea care ar fi urmat să demareze procedura în fața APM în vederea obținerii autorizației de mediu, după obținerea avizului de la CMN. Mai apoi, în baza contractelor menționate în cererea de chemare în judecată, reclamanta urma să desfășoare activitate de studiu biologic al faunei și florei pentru a emite un raport de expertiză care urma să fie transmis pe seama cocontractanților.

Așadar, interesul în obținerea avizului CMN și ulterior a autorizației de mediu este unui personal pentru recurenta-reclamantă.

În privința inadmisibilității derivate din natura de operațiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023, argumentele aduse de intimații persoane fizice în sensul că acesta nu ar fi un act administrativ (manifestare de voință) sunt de prisos în condițiile în care lipsa posibilității atacării avizului CMN în fața instanței ar însemna negarea dreptului de acces la instanța de judecată.

Pe fondul cauzei, contrar opiniei recurenților-pârâți, a arătat că există distincție între procedura de urmat referitoare la persoanele fizice și cele juridice.

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, în cadrul ședinței publice de la termenul de judecată din 7 octombrie 2025, Înalta Curte a respins atât excepția nulității recursului principal declarat de către recurenta-reclamantă, cât și excepția nulității recursului declarat de către aceasta împotriva Hotărârii-completare dispozitiv din data de 14 mai 2025, excepții invocate de către recurenții-pârâți prin întâmpinare.

8.1 Circumstanțele factuale și legale ale cauzei.

Reclamanta își desfășoară activitatea în domeniul cercetării și dezvoltării în științe naturale și inginerie, inclusiv monitorizarea și stabilirea indicilor de biodiversitate, oferind și desfășurând, în același timp, și activități de consultanță în afaceri și management.

Începând cu 13 aprilie 2010 reclamanta este înscrisă în Registrul național al elaboratorilor de studii pentru protecția mediului, la poziția 188.

În desfășurarea activității profesionale, reclamanta a elaborat Studiul de referință privind monitorizarea și stabilirea indicilor de biodiversitate pentru anul 2023.

În considerarea procedurii aprobată prin Ordinul nr. 410/2008 a Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile, reclamanta a solicitat expertizarea tehnică și avizarea studiului de către comisia de specialitate a Academiei Române- Comisia pentru ocrotirea monumentelor naturii.

Reclamanta a formulat mai multe cereri în vederea avizării studiului, fiind respinsă solicitarea prin adresa nr. x/11 august 2023.

În esență, se susține în actul menționat anterior, că nu poate fi acordat un aviz întrucât "studiul reprezintă sinteza de 12 pagini, elaborată de către reclamantă, ce prezintă informații cu un grad mare de generalizare, mai ales că se solicită avizarea conformă pentru activități de monitorizare a biodiversității, în scopul conformării la acte de reglementare."

Prin cererea introductivă, recurenta-reclamantă a solicitat anularea avizului/adresei nr. x/11.08.2023 emis de Academia Română, obligarea Academiei Române la emiterea unui aviz favorabil și obligarea pârâților la plata de daune pentru emiterea avizului negativ.

Prin sentința civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile formulate și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, B. și C., ca neîntemeiată.

Prin Hotărârea - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de completare formulată de pârâții C. și B. și, în consecință, a dispus completarea Sentintei civile nr. 352 din 16 octombrie 2024 pronunțată în dosarul nr. x/2023 al Curtii de Apel Cluj, în sensul că a obligat reclamanta să achite pârâților C. si B. suma de 8.290,35 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

8.2 Analiza cererii de recurs declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. respectiv a cererii de recurs incident declarate de recurenții-pârâți C. și B. împotriva sentinței civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024

Înalta Curte de Casație apreciază că prioritar în analiza cererilor de recurs se impun a fi cercetate criticile privind nelegala respingere a excepției inadmisibilității derivate din natura de operațiune tehnico-materială a adresei nr. x/2023, recurenții-pârâți invocând în acest sens motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la excepția inadmisibilității cererii de anulare a avizului negativ, raportat la susținerea că actul emis sub nr. x/11.08.2023 nu are valoarea unui act administrativ, Curtea a procedat la respingerea acestei excepții, apreciind că în speță, pentru reclamantă prezintă relevanță acordarea derogării prin ordin al conducătorului autorității publice centrale pentru protecția mediului și pădurilor, cu avizul Academiei Române, conform art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007.

A reținut în continuare instanța de fond că actul administrativ relevant pentru reclamantă, pentru desfășurarea activității profesionale specifice, îl reprezintă ordinul conducătorului autorității publice centrale, însă, în același timp, în privința reclamantei a fost emis un aviz în mod cert negativ, din partea Comisiei.

Cu privire la natură avizului menționat la art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007, Curtea a apreciat că acesta are valoarea unui aviz conform, autoritatea ce va emite, ulterior, actul administrativ, respectiv ordinul de derogare, având obligația de a respecta, în emiterea propriului act, conținutul avizului.

A concluzionat că, având în vedere că, în speță, avizul negativ nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unui ordin al Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor, acțiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva avizului este admisibilă.

Hotărârea instanței cu privire la dezlegarea excepției inadmisibilității acțiunii invocate de pârâți cuprinde numai motive străine de natura cauzei, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Ordonanța de urgență nr. 57/2007 reglementează privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice.

Ordinul nr. 410/2008 Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor reglementează aprobarea Procedurii de autorizare a activităților de recoltare, capturare și/sau achiziție și/sau comercializare, pe teritoriul național sau la export, a florilor de mină, a fosilelor de plante și fosilelor de animale vertebrate și nevertebrate, precum și a plantelor și animalelor din flora și, respectiv, fauna sălbatice și a importului acestora.

În cauză, recurenta - reclamantă a solicitat avizul CMN-Academia Română cu privire la specii neprotejate, respectiv cele reglementate de Ordinul nr. 410/2008, iar nu cele reglementate de O.U.G. nr. 57/2007.

Pe cale de consecință, argumentația instanței de fond este străină cauzei, aceasta analizând natura juridică a avizului reglementat de O.U.G. nr. 57/2007, act normativ care reglementează procedura de obținere a unei derogări de la interdicția de prelevare și exploatare a unor exemplare de plante sau animale sălbatice aflate sub un regim de protecție specială, act normativ care nu este însă incident în cauză.

Cauzei de față îi este aplicabilă procedura prevăzută de Ordinul nr. 410/2008, procedură care nu a fost însă analizată de instanța de fond în soluționarea excepției inadmisibilității.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material").

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim.

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezența unui litigiu de contencios administrativ este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiții, și anume, în primul rând, una dintre părți să fie o autoritate publică și, în al doilea rând, litigiul să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluționarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Noțiunea de "act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) si c

1

din Legea nr. 554/2004, text care face referire la actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.

Sesizarea instanței de contencios administrativ are, așadar, ca premisă vătămarea reclamantei, care se produce, fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri.

În acest sens, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1), persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Normele de drept material relevante în cauză sunt cele de la art. 1, art. 4 alin. (1) și alin. (2) lit. d) și art. 7 din Procedura din 2008:

Art. 1.-(1) Activitățile de recoltare, capturare și/sau achiziție și/sau comercializare a plantelor și animalelor din flora și fauna sălbatice, terestre și acvatice, în stare vie sau semiprelucrată, sau a unor părți sau produse ale acestora, a florilor de mină, a fosilelor de plante și fosilelor de animale vertebrate și nevertebrate, pe teritoriul național sau la export, se pot organiza și desfășura numai de persoane fizice sau juridice autorizate, în conformitate cu dispozițiile prezentei proceduri.

(2)Prevederile prezentei proceduri se aplică:

a) speciilor de plante din flora sălbatică, inclusiv speciilor de ciuperci, în stare vie sau semiprelucrată (moartă), sub formă întreagă sau de părți ale acestor plante (rădăcini, rizomi, bulbi, tulpini, ramuri, coji, flori, frunze, fructe, semințe, muguri etc.);

b) speciilor de animale din fauna sălbatică, terestră și acvatică, în stare vie sau semiprelucrată (moartă), sau unor părți sau produse obținute din acestea;

c)florilor de mină;

d)fosilelor de plante și fosilelor de animale vertebrate și nevertebrate.

Art. 4. alin. 1Persoanele juridice care organizează activități de recoltare/capturare și/sau de achiziție și/sau comercializare, pe teritoriul național sau la export, solicită emiterea autorizației pentru recoltare/capturare și/sau achiziție și/sau comercializare de la autoritățile competente prevăzute la art. 2 lit. i) de pe raza administrativ-teritorială unde se desfășoară activitatea de recoltare/capturare și/sau achiziție și/sau comercializare.

(2) În acest scop, solicitanții depun, după caz, următoarele documente:

a) cerere de autorizare, conform modelului prevăzut în anexa nr. 3;

b) declararea punctelor de achiziție și a centrelor de prelucrare. Fiecare punct de achiziție trebuie să fie amenajat minimum cu un cântar și un spațiu de depozitare;

c) copie de pe documentul de plată a tarifului stabilit conform anexei nr. 11;

d) studiu de evaluare a stării resurselor biologice din flora și fauna sălbatice, elaborat de unități atestate în domeniu. Studiile se realizează anual, la comanda beneficiarilor, și se expertizează tehnic de comisia de specialitate a Academiei Române. Costurile elaborării studiilor de evaluare se suportă de beneficiari;

e) certificatul unic de înregistrare cu codul CAEN declarat pentru activitatea pe care dorește să o efectueze;

f)avizul Academiei Române la eliberarea autorizațiilor pentru comercializarea florilor de mină, a fosilelor de plante, a fosilelor de animale vertebrate sau nevertebrate.

Art. 7-(1) Cererile de autorizare se soluționează în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data înregistrării, cu condiția ca documentația prezentată de solicitant să fie completă.

(2) În cazul în care documentația nu este completă, autoritatea competentă are obligația de a notifica solicitantul, în termen de cel mult 10 zile, despre documentele lipsă din dosarul de autorizare.

(3) Activitatea de recoltare/capturare, achiziție sau comercializare se poate desfășura numai după obținerea autorizației pentru recoltare/capturare și/sau achiziție și/sau comercializare emisă conform prezentei proceduri.

(4) Emiterea autorizațiilor pentru recoltare/capturare și/sau achiziție și/sau comercializare, potrivit dispozițiilor art. 3 și 4, se face pe baza studiilor de evaluare a stării resurselor biologice din flora și fauna sălbatice.

(5) Prin studiile de evaluare specialiștii fac precizări cu privire la nivelurile maxime de recoltare/capturare anuale, stabilite pe zone clar delimitate, în special pentru speciile supuse unui regim intens de exploatare, pentru speciile aflate într-o stare nefavorabilă, precum și cu privire la zonele pentru care se instituie interdicții periodice de recoltare/capturare în scopul menținerii potențialului natural de regenerare a acestor resurse și a echilibrului ecologic, conform legislației în vigoare.

Pornind de la definiția legală a actului administrativ și având în vedere trăsăturile specifice ce trebuie identificate în corpul unui act juridic pentru a fi reținută natura acestuia de act administrativ, Curtea constată că avizul nr. x/2023 nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) și c)

1

din Legea nr. . 554/2004.

Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administrației publice care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică, precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative. Caracterul expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative, iar de acest regim de putere publică se leagă caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum și executarea lui din oficiu.

Ca și trăsătură esențială a actului administrativ, Înalta Curte subliniază că, la fel ca și orice alt act juridic, și actul administrativ produce efecte juridice de o anumită forță, respectiv dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații corelative. Noțiunea de act juridic evocă acele manifestări de voință făcute în scopul de a produce efecte juridice a căror realizare este garantată prin forța de constrângere a statului, în condițiile prevăzute de normele juridice în vigoare, în literatura de specialitate subliniindu-se deopotrivă că pentru a fi act juridic trebuie ca manifestarea de voință pe care o exprimă actul administrativ să aibă capacitatea de a produce efecte juridice proprii (actul administrativ să producă aceste efecte juridice prin el însuși).

În concluzie, instanța de recurs subliniază că o dimensiune esențială a actului administrativ este aceea de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice, adică de a naște, modifica sau stinge drepturi și obligații.

Esențială în contextul analizei este așadar, dincolo de denumirea pe care o poartă, însăși capacitatea acestui act de a produce per se efecte juridice în privința raporturilor juridice în care reclamanta este deja antrenată în contextul activității sale economice. În măsura în care aceste efecte juridice, proprii unui act administrativ tipic sau asimilat (nașterea, stingerea sau modificarea raporturilor juridice), nu pot fi identificate în legătură directă de cauzalitate cu actul contestat nu se poate reține natura juridică de act administrativ.

Or, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1, art. 4 alin. (1) și alin. (2) lit. d) și art. 7 din Procedura din 2008, astfel cum în mod corect au indicat recurenții - pârâți, expertizarea tehnică a studiului de evaluare de Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale reprezintă doar o componentă a documentației necesare în vederea autorizării recoltării, în timp ce autorizația se emite de autoritatea teritorială pentru protecția mediului și este actul juridic care permite unei persoane să recolteze resurse naturale.

Avizul/adresa Comisiei pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, individual, nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice ci apare drept o operațiune administrativă premergătoare emiterii autorizației sau refuzului emiterii autorizației, ca act administrativ asimilat, acesta fiind în realitate actul administrativ producător de efecte juridice și care ar putea conduce la desfășurarea activității de recoltare/capturare, achiziție sau comercializare.

Astfel cum rezultă din cuprinsul prevederilor legale, studiile de evaluare a stării resurselor biologice din flora și fauna sălbatice, elaborate de unități atestate în domeniu se realizează anual, la comanda beneficiarilor și reprezintă doar unul dintre documentele necesare obținerii unei autorizații care să permită desfășurarea activităților solicitate.

Astfel, adresa nr. x/11.08.2023 nu îmbracă forma unui act administrativ, nu produce în sine nici un efect juridic, ci pregătește emiterea actului administrativ, sens în care acțiunea în anularea acestuia apare ca fiind inadmisibilă.

Respingerea acțiunii ca inadmisibilă nu reprezintă o negare a dreptului la acces la instanță, aceasta cu atât mai mult cu cât autorizația de recoltare are drept beneficiar persoana care va realiza efectiv activitatea de recoltare, în timp ce persoana care elaborează studiul de evaluare este un terț, care realizează studiul la cererea și în beneficiul persoanei care va recolta efectiv resursele. Pe cale de consecință, în măsura persoana care urmărește recoltarea resurselor se consideră vătămată întrucât nu i se emite autorizația urmare a faptului că studiul de evaluare, parte componentă a documentației, nu a fost expertizat tehnic de comisia de specialitate, se poate adresa în consecință instanței de judecată pentru cenzurarea pretinsului refuz nejustificat și eliberarea autorizației.

Concluzionând, recursul incident declarat de recurenții-pârâți apare ca fiind fondat, sentința recurată fiind nelegală sub aspectul respingerii excepției inadmisibilității, urmând a fi admis cu consecința casării acesteia și respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

Consecința constatării acțiunii introductive ca fiind inadmisibilă este aceea că se impune respingerea ca nefondat și a recursului principal declarat recurenta-reclamantă A. S.R.L. care în esență urmărește admiterea cererii de chemare în judecată. Din moment ce întregul demers judiciar declanșat de reclamantă apare ca fiind inadmisibil, analiza punctuală a criticilor de nelegalitate deduse pe cale recursului principal apare ca fiind de prisos, impunându-se așadar respingerea acestui recurs ca nefondat.

8.3. Recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., se impune de asemenea a fi respins ca nefondat având în vedere cele reținute anterior, recurenta - reclamantă fiind partea care a pierdut procesul, sens în care sentința recurată a fost pronunțată cu respectarea art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

Întrucât acțiunea apare ca fiind inadmisibilă, se impune a fi menținută soluția prin care prima instanța a obligat-o pe recurenta - reclamantă la plata cheltuielilor de judecată către intimații-pârâți persoane fizice C. și B. deoarece efectuarea acestora a fost pricinuită din culpa procesuală a reclamantei.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat, va admite recursul incident declarat de recurenții-pârâți C. și B. împotriva aceleiași sentințe, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând cauza, va admite excepția inadmisibilității acțiunii și, pe cale de consecință, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, C. și B., ca inadmisibilă, urmând a menține în rest sentința civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024.

De asemenea, va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul incident declarat de recurenții-pârâți C. și B. împotriva sentinței civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Admite excepția inadmisibilității acțiunii și, pe cale de consecință, respinge acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, C. și B., ca inadmisibilă.

Menține în rest sentința civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 octombrie 2025.