ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4344/2025

Ședința publică din data de 30 septembrie 2025

Asupra contestației de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin contestația înregistrată la data de 15 octombrie 2024 pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, contestatoarea Garantare și A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Banca Națională a României, anularea Hotărârilor nr. 13/18.07.2024 și nr. 14/16.09.2024 emise de pârâtă.

Din prevederile art. 59 din Legea nr. 93/2009, rezultă că măsura radierii este cea mai gravă dintre sancțiunile pe care le poate aplica BNR, aplicabilă pentru cele mai grave dintre încălcările la care face referire textul de lege.

În speță, decizia atacată a fost emisă cu încălcarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 93/2009, condiții ce trebuiau coroborate cu principiile fundamentale de drept administrativ, și anume ale transparenței administrației publice, al proporționalității, încălcarea dreptului la un proces echitabil, motivarea actului administrativ.

ii) Încălcarea principiilor fundamentele de drept administrativ, evocate și prin contestația depusă

Sub un prim aspect, reiterează faptul că BNR nu a analizat deloc criticile din cadrul contestației cu privire la încălcarea principiilor fundamentale, ci s-a mărginit să amintească despre ele și să decidă că nu sunt aplicabile în speță.

Sub un al doilea aspect, actul administrativ atacat nu respectă principiul proporționalității, un principiu fundamental în dreptul administrativ.

În speță, odată cu evaluarea și aplicarea sancțiunilor, BNR trebuia să respecte principiul proporționalității, asigurându-se că sancțiunile sunt adecvate circumstanțelor și nu depășesc ceea ce este necesar pentru a restabili conformitatea și a preveni riscurile sistemice.

Aplicabilitatea acestui principiu în speță constă în faptul că BNR trebuie să se asigure că sancțiunile aplicate sunt proporționale cu gravitatea încălcării și impactul acesteia asupra pieței financiare, întrucât art. 59 alin. (2) din Legea 93/2009 prevede sancțiuni alternative și etapizarea măsurilor.

Sub un al treilea aspect, dreptul la un proces echitabil în mod cert nu vizează exclusiv procedurile judiciare. Autoritatea a încălcat acest drept fundamental al contestatoarei, întrucât nu i s-a respectat dreptul de a fi ascultată în mod echitabil și nici nu a avut posibilitatea de a participa activ în procesul decizional.

Sub un al patrulea aspect, contrar susținerilor pârâtei, nemotivarea actului administrativ este vădită, atât privind hotărârea nr. 13 cât și nr. 14, care nu face altceva decât să treacă în revistă faptele reclamate.

Privitor la motivarea actului administrativ individual, pârâta se apără prin aceea că, în cadrul Deciziei nr. 13 se regăsesc dispozițiile legale cât și referiri cu privire la fapte. În realitate, acest act este departe de a satisface cerințele legale privind motivarea actului administrativ.

Mai mult, răspunsul BNR la plângerea prealabilă a contestatoarei nu cuprinde considerentele pentru care i-a fost respinsă contestația, ci se mărginește doar să amintească aspectele criticate de aceasta și ulterior să concluzioneze că e atributul lor suprem să decidă radierea, fără vreo justificare pertinentă. Astfel, emitentul actului administrativ atacat nici nu a încercat să răspundă la criticile de nelegalitate invocate în cuprinsul plângerii prealabile.

Potrivit Deciziei atacate se menționează nu mai puțin de 7 motive pentru care BNR a decis radierea contestatoarei și interzicerea activității de creditare, iar prin răspunsul la contestație nu suplinește raționamentul deciziei emisă anterior, ci doar subliniază puterea discreționară de apreciere.

i) Neîndeplinirea cerințelor speciale privind experiența profesională, cunoștințele teoretice și practice adecvate cu privire la activitățile desfășurate de Societate, de către membrii consiliului de administrație

Cu privire la prima faptă reținută de BNR, precizează că societatea a procedat, imediat după semnalarea acestei neconformități de către BNR, la demararea unui proces de identificare si recrutare a candidaților pentru funcția de membri ai consiliului de administrației și a remediat acest aspect.

Ca urmare a concluziilor transmise prin Raportul de supraveghere BNR nr. x/01.02.2024, a fost modificat actul constitutiv al Societății în data de 04.03.2024, prin schimbarea membrilor Consiliului de Administrație și a Directorului General al Societății. Actul constitutiv actualizat a fost comunicat în adresa cu nr. x/26.04.2024, și transmis în format electronic în data de 26.04.2024 către BNR, ulterior înregistrării la Oficiul Registrului Comerțului.

Astfel, începând cu data de 04.03.2024, anterior deciziei de radiere. Societatea a îndeplinit toate cerințele cu privire la experiența profesională a conducătorilor și membrilor Consiliului de Administrație, aplicabile în cadrul unor instituții financiare supuse supravegherii BNR.

ii) Netransmiterea către banca centrală a raportărilor prudențiale aferente datei de 30.09.2023

În legătură cu lipsa raportărilor aferente datei de 30.09.2023, privind situația indicatorilor privind criteriile de înscriere în Registrul special, nivelul și componența fondurilor proprii, indicatorului de solvabilitate, expunerile mari, situația indicatorului de lichiditate imediată, volumul creditelor nou-acordate, această situație s-a datorat unor probleme tehnice independente de Societate, întâmpinate în urma unui update al softului utilizat pentru generarea documentelor contabile care trebuiau transmise către BNR în data de 25.10.2023, problema fiind semnalată cu promptitudine angajaților BNR care i-au oferit o posibilitate de rezolvare ulterioară prin deschiderea unei ferestre de corecție pentru raportare.

Societatea a acționat imediat și a dispus toate diligentele în vederea remedierii problemei. Ulterior, Societatea a solicitat în mai multe rânduri reprezentanților BNR deschiderea unei ferestrei de corecție pentru a se putea transmite raportarea respectivă, dar în data de 26.10.2023 a primit răspuns din partea BNR că nu se mai poate face fereastra respectivă urmând a se raporta împreună cu următoarea raportare trimestrială la data de 25.01.2024.

Astfel, în data de 25.01.2024, Societatea a putut transmite atât raportările prudențiale aferente datei de 31.12.2023 cât și pe cele aferente 30.09.2023.

Prin răspunsul la contestație BNR susține că nu se admite nicio prelungire a termenului, cu toate că reprezentanții instituției i-au asigurat că nu va fi o problemă să raporteze ulterior.

iii) Înregistrarea eronată a unor împrumuturi primite de la acționari în formularul de raportare a nivelurilor fondurilor proprii pe rândul aferent împrumuturilor subordonate, fără ca acestea să îndeplinească criteriile unui împrumut subordonat

Sumele menționate ca împrumuturi primite de la acționari au reprezentat subscrieri la majorările la capitalului social al Societății din iunie 2023, iulie 2023, respectiv aprilie 2024.

Aceste sume au fost înregistrate eronat în contul 3581 (împrumuturi primite de la acționari), fiind ulterior corectate și înregistrate corect în contul 508 (Acționari sau asociați). A atașat hotărârile AGEA nr. 5/07.06.2023, nr. 6/12.07.2023 și nr. 1/04.03.2024 și notele contabile privind înregistrarea în evidențele contabile a acestei operațiuni.

iv) Transmiterea cu întârziere la autoritatea de supraveghere a normelor interne care reglementează activitatea desfășurată și fără să fie adaptate reglementărilor în vigoare emise de banca centrală în acest domeniu;

Societatea a început activitatea de creditare în data de 14 februarie 2023, așa cum a fost transmisă și notificarea către BNR, iar, din data de 16.06.2023, Societatea a fost înscrisă in Registrul Special. Normele interne, regulamentul de organizare și funcționare au fost transmise către BNR cu ocazia acțiunii de supraveghere din 25.09.2023.

Deși a comunicat constant în această perioadă, niciodată nu au solicitat sau să facă vreo mențiune la regulament, acesta fiind permanent la sediul societății. Dovada că imediat ce acesta a fost solicitat de reprezentantul BNR, i-a fost pus la dispoziție, acesta neavând nicio obiecție referitor la acest lucru sau la conținutul documentului.

Cu toate acestea nu apreciază justificată măsura radierii pentru comunicarea cu întârziere, fiind vădit disproporționată fapta față de măsura dispusă.

v) Inexistența la dosarele de credit, luate în eșantion, a unor analize asupra modului de îndeplinire a criteriilor privind eligibilitatea/bonitatea clienților, a încadrării acestora în grade de risc

În ceea ce privește analizarea și îndeplinirea criteriilor privind eligibilitatea/bonitatea clienților, Societatea clasifică clienții pe categorii/grade de risc, calculând un punctaj pentru încadrarea în clase de risc, așa cum sunt ele menționate în Normele de creditare persoane fizice 2023.

Dosarele de credit însoțite de documentele corespunzătoare care au fost solicitate în cadrul acțiunii de control desfășurată de BNR în perioada 25.09.2023 - 29.09.223, au fost emise în perioada 14.02.2023-05.07.2023.

După notificarea de înscriere în Registrul special IFN, Societatea a depus toate eforturile pentru a se adapta sistemul informatic la cerințele legale privind creditarea și a implementat modificările în sistemul software intern după data de 01.08.2023 când a trecut în Registrul special IFN.

BNR în mod greșit pune semnul egal între realizarea analizei mai sus evocate manual și lipsa acestei analize cu desăvârșire, ceea ce nu este cazul în speță. Mai mult decât atât, acest tip de deficiență semnalată de reprezentanții BNR a fost remediată de Societate prin implementarea sistemului informatic de analiză.

vi) Inexistența la dosarul de credit, în cazul unor debitori, a adeverinței de venit și extrasului de cont, precum și inadvertențe în ceea ce privește veniturile obținute în cazul unui debitor, potrivit bazei de date ANAF

În cazul contractului de credit nr. x/05.07.2023, extrasul de cont menționat în cererea de credit aparține coplătitorului, care are calitatea de soț al debitoarei. Imobilul ce a reprezentat garanția imobiliară în acest contract este un bun comun al celor doi proprietari (soț-soție). În analiza privind îndeplinirea criteriilor, s-a ținut cont atât de veniturile obținute de debitoare în România, cât și de veniturile din străinătate ale coplătitorului (soțul debitoarei). Adeverințele de venit au fost considerate ca document suplimentar, în cazul în care nu avea confirmarea unor venituri salariale în rezultatul interogării la ANAF.

Așa cum a explicat reprezentanților BNR, prin contractul de credit nr. x/05.07.2023 Societatea a refinanțat un împrumut de la alt IFN care acordase în aceleași condiții împrumutul cu venituri din afara țării.

vii) Desfășurarea unei activități care nu era inclusă în obiectul de activitate (specifică entităților reglementate și autorizate de ASF pentru care cadrul normativ în vigoare prevede obligativitatea deținerii unei autorizații)

În ceea ce privește scrisorile de garanție pentru participarea cu ofertă la procedura de atribuire a contractului de achiziție publică cu seriile GC 160523/16.05.2023, GC 220523/22.05.2023, respectiv GC 290523/29.05.2023, menționează faptul că Societatea a emis încheierea de rectificare din data de 29.05.2023, document care a fost pus la dispoziția reprezentanților BNR. În acest document se face referire expresă la termenul de scrisoare de garanție, eliminându-se astfel orice dubiu cu privire la încadrarea Scrisorilor de Garanție ca un alt tip de produs (i.e. poliță de asigurare). Dovada este și faptul că îndreptarea de eroare a fost comunicată beneficiarului scrisorii de garanție in 29.05.2023 și acceptată de acesta.

Prin încheierea de rectificare din data de 29.05.2023, inadvertențele datorate unor erori materiale și informatice din Scrisorile de Garanție au fost remediate, denumirea Societății a fost completată și au fost aduse clarificări privind terminologia utilizată.

De asemenea, emiterea acestor Scrisori de Garanție s-a efectuat în perioada în care în actul constitutiv Societatea avea înscrisă ca activitate secundară "emiterea de garanții și asumare de angajamente", această activitate fiind eliminată prin Hotărârea AGEA Societății din data de 07.06.2023, înregistrata la ONRC în data de 09.06.2023. Acest lucru a fost reținut și în Raportul de supraveghere BNR nr. x/01.02.2024 care menționează expres că "Ulterior, instituția financiară nebancară verificată a procedat ia eliminarea acestei activități din obiectul de activitate, documentația completă fiind transmisă Băncii Naționale a României cu adresa înregistrată sub nr. x/12.06.2023."

Astfel, intenția Societății a fost de a emite scrisori de garanție conform obiectului de activitate autorizat al Societății la data emiterii Scrisorilor de Garanție și nu de a desfășura vreo altă activitate neautorizată. Este regretabil faptul că erorile materiale incluse în forma inițială a Scrisorilor de Garanție au condus la concluziile reprezentaților BNR că Societatea a desfășurat o activitate specifică entităților reglementate și autorizate de ASF.

Pentru motivele arătate, solicită admiterea prezentei cereri de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În drept, a invocat dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și oricare alte dispoziții la care a făcut referire la prezenta cerere.

Intimata Banca Națională a României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

I. Considerente față de încercarea petentei de a induce instanța în eroare

În cuprinsul cererii de chemare în judecată, petenta face afirmații tendențioase privind autoritatea de supraveghere și susțineri neconforme cu realitatea, care denotă fie necunoașterea cadrului normativ și a jurisprudenței în materie, fie încercarea de a induce instanța în eroare. Astfel, petenta invocă nerespectarea de către BNR a termenului de 30 de zile pentru soluționarea contestației, care, potrivit jurisprudenței unitare a instanței supreme, este un termen de recomandare.

Cu privire la afirmația petentei referitoare la încălcarea principiului transparenței administrației publice și a dreptului la un proces echitabil, acestea reprezintă simple alegații nefondate. Petenta ignoră faptul că principiul transparenței administrație publice se aplică, în principal, obligației autorităților publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, nefiind aplicabil activității de control/verificare.

Petentei nu i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, acesta fiind valorificat prin controlul de legalitate exercitat în prezenta cauză, în conformitate cu prevederile art. 275 alin. (2) din O.U.G. nr. 99/2006, rămânându-i în sarcină să probeze inexistența faptelor reținute.

Referitor la experiență, petenta afirmă în cererea de chemare în judecată că și-a început activitatea de creditare la 14 februarie 2023 și că în primele 12 luni de activitate a analizat "peste 23.000 de cereri de credit, din care peste 1500 cereri de credit aprobate în primul an de la lansare, de unde se poate trage concluzia logică potrivit căreia deținem experiența necesară desfășurării activității pentru care am fost autorizați".

Apreciază că această afirmație este lipsită de pertinență și nu poate fi reținută ca temeinică, având în vedere că, astfel cum s-a reținut prin Raportul de supraveghere (pagina 6), cei trei membri ai consiliului de administrație ai petentei nu îndeplineau cerințele speciale privind experiența profesională, cunoștințele teoretice și practice adecvate cu privire la activitățile desfășurate. De altfel, petenta recunoaște aspectul constatat de către BNR, având în vedere că, prin cererea de chemare în judecată, afirmă că după semnalarea acestei neconformități a procedat la schimbarea membrilor consiliului de administrație. Menționează că, în cazul noilor administratori, până la data radierii, petenta nu a transmis BNR documentația completă necesară evaluării îndeplinirii cerințelor impuse membrilor consiliului de administrație.

De asemenea, o altă încercare de a induce instanța în eroare o reprezintă critica petentei cu privire la termenul în care banca centrală i-a aplicat sancțiunea radierii. În susținerea faptului că BNR ar fi așteptat 400 de zile ca să aplice sancțiunea, petenta calculează 400 de zile prin raportare doar la una dintre faptele pentru care a fost sancționată, neluând în considerare faptul că Raportul de supraveghere este finalizat în luna februarie 2024 și că sancțiunea radierii s-a aplicat în considerarea multitudinii și gravității faptelor reținute, nevizând nicidecum o singură faptă. Totodată, chiar petenta menționează, în primul paragraf al paginii 3 din cererea de chemare în judecată, că a transmis "actul constitutiv actualizat către BNR prin adresa cu nr. x/26.04.2024". Prin urmare, Garantare și A. S.A. consideră că a remediat în luna aprilie 2024 una dintre faptele grave care i-au fost imputate, dar acuză banca centrală că i-a aplicat sancțiunea radierii în luna iulie 2024, după ce "a așteptat 400 de zile".

În continuare, petenta face afirmații tendențioase la adresa autorității de supraveghere, acuzând banca centrală de faptul că decizia de radiere ar fi avut scopul de a favoriza o altă instituție financiară nebancară, care în luna aprilie 2024 și-a schimbat denumirea, noua denumire fiind aceeași cu denumirea comercială utilizată de petentă, respectiv B.. Prin astfel de afirmații vădit neîntemeiate, contestatoarea dă dovadă de necunoașterea cadrului normativ în materia proprietății industriale, nesocotind faptul că riscul de confuzie între denumirea sa și denumirea altor persoane juridice care comercializează servicii și produse similare ar fi putut fi evitat prin înregistrarea mărcii la Oficiul de Stat pentru Invenții și Mărci, în conformitate cu prevederile Legii nr. 84/1998 privind mărcile și indicațiile geografice, lipsind orice prerogative ale BNR cu privire la orice analiză asupra unor asemenea aspecte.

II. Considerente legate de motivele de nelegalitate invocate de petentă

Petenta invocă următoarele motive de nelegalitate: (i) încălcarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 93/2009, (ii) încălcarea principiilor fundamentale de drept administrativ invocate prin contestația depusă, (iii) nelegalitatea măsurii radierii față de remedierea ulterioară a încălcărilor/deficiențelor constatate.

(i) Netemeinicia susținerilor petentei referitoare la încălcarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 93/2009 privind instituțiile financiare nebancare

Petenta dă dovadă de o cunoaștere superficială a legii chiar de la primul motiv de nelegalitate formulat, susținând că decizia atacată încalcă condițiile prevăzute de art. 59 din Legea nr. 93/2009. Or, dispozițiile invocate nu prevăd condiții, ci faptele pentru care banca centrală poate sancționa instituțiile financiare nebancare și sancțiunile pe care BNR le poate aplica. În continuare, nu argumentează în niciun fel raționamentul său ori care sunt presupusele condiții încălcate prin hotărârea atacată, limitându-se la alegația că radierea este cea mai gravă sancțiune care i se putea aplica.

Contrar celor afirmate de petentă, art. 59 din Legea nr. 93/2009 nu prevede etapizarea sancțiunilor aplicate instituțiilor financiare nebancare, banca centrală fiind abilitată să aplice sancțiunea pe care o consideră adecvată, în raport de faptele constatate, de multitudinea și de gravitatea încălcărilor constatate.

Astfel, petenta a săvârșit numeroase fapte pe care le recunoaște în cererea introductivă, respectiv: nerespectarea cerințelor speciale privind experiența profesională și cunoștințele adecvate în ceea ce îi privește pe membrii consiliului de administrație; înregistrarea eronată a unor împrumuturi primite de la acționari, neefectuarea unor analize asupra modului de îndeplinire a criteriilor privind eligibilitatea/bonitatea clienților, a încadrării acestora în grade de risc; netransmiterea la banca centrală a raportările prudențiale aferente datei de 30.09.2023; desfășurarea unei activități care nu era inclusă în obiectul de activitate, specifică entităților reglementate și autorizate de Autoritatea de Supraveghere Financiară pentru care cadrul normativ în vigoare prevede obligativitatea deținerii unei autorizații și altele, analizate pe larg în cuprinsul hotărârilor atacate.

(ii) Netemeinicia susținerilor petentei privind încălcarea principiilor fundamentale de drept administrativ

A. Considerente legate de principiul transparenței în administrația publică

Prin hotărârea de soluționare a contestației, Consiliul de administrație al BNR a analizat criticile formulate de Garantare și A. S.A. cu privire la încălcarea principiilor fundamentale de drept administrativ și a reținut, în mod corect, că o parte dintre principiile invocate nu sunt aplicabile în speță.

Criticile formulate de către petentă sunt neîntemeiate, prin hotărârea de soluționare a contestației Consiliul de administrație reținând, în mod corect, că hotărârea de radiere este motivată în fapt și în drept.

În cuprinsul hotărârii de radiere sunt prezentate, în mod detaliat, prevederile actelor normative nerespectate (pag. 1-2) și sunt descrise faptele (pag. 2), menționându-se că acestea intră sub incidența art. 59 alin. (1) lit. a)-c) din Legea nr. 93/2009. De asemenea, în cuprinsul hotărârii atacate se face trimitere la Raportul de supraveghere prin care au fost constatate abaterile, în care sunt prezentate amănunțit toate încălcările săvârșite. În acest sens, săvârșirea unor fapte dintre cele prevăzute la lit. a)-c) ale art. 59 alin. (1) din Legea nr. 93/2009, confirmă competența BNR de a aplica oricare dintre sancțiunile stabilite de alin. (2).

B. Considerente legate de respectarea principiului proporționalității

În raport de cadrul normativ incident și de faptele menționate în hotărârea contestată, evaluarea gravității abaterilor de la disciplina financiară, respectiv a impactului potențial al acestora, precum și individualizarea sancțiunilor aplicate, în raport cu circumstanțele faptelor săvârșite și constatate de personalul împuternicit al BNR, sunt atributele exclusive ale băncii centrale în calitatea sa de autoritate de supraveghere prudențială a instituțiilor financiare nebancare înscrise în Registrul special.

În prezenta cauză, proporționalitatea trebuie analizată din perspectiva multitudinii și gravității faptelor pentru care s-a aplicat sancțiunea. În speță, este pus în balanță interesul personal al petentei de a relua activitatea de creditare și interesul public de a aborda prudent stabilitatea financiară.

Chiar dacă este de netăgăduit că faptele săvârșite sunt grave și numeroase, petenta apreciază, în mod eronat, că faptele reținute în sarcina sa nu ar fi în măsură să atragă sancțiunea radierii, substituindu-se astfel autorității de supraveghere.

În același raport de supraveghere s-a consemnat că deficiențele constatate concură la crearea premiselor apariției unui risc juridic și reputațional semnificativ, cu potențial de a induce un impact negativ asupra pieței instituțiilor financiare nebancare și la o percepție nefavorabilă a publicului față de aceasta, respectiv față de autoritatea de monitorizare și supraveghere.

Referitor la faptele reținute prin hotărârea atacată, atât în cererea de chemare în judecată, cât și în contestație, petenta nu contestă existența faptelor, din moment ce invocă în apărarea sa diferite circumstanțe care au condus la producerea faptelor, și afirmă că a întreprins o serie de măsuri pentru a se conforma cerințelor reprezentanților BNR.

În ceea ce privește susținerile petentei cu privire la etapizarea măsurilor, aceasta nu are fundament în cadrul normativ incident.

C. Considerente legate de respectarea dreptului la un proces echitabil

Petenta reia acuzațiile privind încălcarea dreptului la un proces echitabil de către autoritatea de supraveghere.

Alegațiile petentei ignoră tocmai prevederile art. 59 alin. (6) teza finală din Legea nr. 93/2009 și dispozițiile art. 275 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006.

D. Considerente legate de motivarea hotărârilor atacate

Garantare și A. S.A. apreciază, în mod eronat, că hotărârile atacate sunt nemotivate.

Hotărârea de radiere atacată prezintă detaliat încălcările săvârșite de petentă și temeiurile de drept reținute, iar, prin contestația formulată și prin cererea de chemare în judecată, contestatoarea încearcă să aducă o serie de argumente justificative pentru faptele imputate, susținând, în esență, că acestea au fost remediate. Față de aceste aspecte, se poate observa că petenta are cunoștință de încălcările care îi sunt imputate și nu se poate reține că hotărârile atacate nu sunt motivate în fapt, sens în care ar fi imposibilă exercitarea unui control de legalitate.

Contrar susținerilor din cererea de chemare în judecată, conform cărora răspunsul BNR la plângerea prealabilă nu cuprinde considerentele pentru care a fost respinsă contestația, din analiza hotărârii BNR de soluționare a contestație se poate observa că aceasta cuprinde argumente pentru fiecare motiv de nelegalitate invocat de către petentă și pentru fiecare faptă care i-a fost imputată acesteia.

(iii) Netemeinicia argumentelor petentei cu privire la nelegalitatea măsurii radierii față de remedierea ulterioară a încălcărilor/deficiențelor constatate

Deși recunoaște că în hotărârile atacate există "nu mai puțin de 7 motive pentru care BNR a decis radierea", petenta critică puterea de apreciere a autorității de supraveghere.

La paginile 10-14 din cererea de chemare în judecată sunt redate încălcările reținute și motivele pentru care Garantare și A. S.A. apreciază că aceste fapte nu erau de natură să atragă aplicarea sancțiunii radierii, față de care prezintă propria analiză în continuare.

Petenta susține, prin cererea de chemare în judecată, că "urmare a concluziilor transmise prin Raportul de supraveghere BNR nr. x/01.02.2024, a fost modificat actul constitutiv al Societății în data de 04.03.2024, prin schimbarea membrilor Consiliului de administrație […]". Or, astfel de afirmații și demersuri nu pot reprezenta decât o recunoaștere a faptei de către petentă.

Afirmațiile petentei potrivit cărora, începând cu data de 04.03.2024, "societatea a îndeplinit toate cerințele cu privire la experiența profesională a conducătorilor și membrilor Consiliului de Administrație", nu se susțin, întrucât adresa nr. x/26.04.2024, prin care au fost comunicate modificările, nu conținea documentația completă, lipsind hotărârea organului statutar privind modificarea menționată și CV-urile noilor membri ai consiliului de administrație, înscrisuri esențiale și obligatorii în vederea evaluării la acel moment a acestora.

Precizează că hotărârea organului statutar nu a fost transmisă BNR până la data radierii petentei, iar CV-urile au fost comunicate băncii centrale ca anexe la contestația transmisă BNR în data de 06.08.2024. Așadar, BNR nu s-a putut pronunța cu privire la adecvarea noilor administratori, iar concluzia că "societatea a îndeplinit toate cerințele cu privire la experiența profesională a conducătorilor și membrilor Consiliului de Administrație" nu poate fi temeinică, ci doar o simplă apreciere.

Cu privire la netransmiterea raportărilor prudențiale aferente datei de 30.09.2023, atât în contestație, cât și în cererea de chemare în judecată, petenta recunoaște fapta, invocând anumite probleme tehnice. Precizează că Regulamentul BNR nr. 20/2009, în ceea ce privește termenele de raportare ale indicatorilor de prudență, nu stipulează posibilitatea transmiterii cu întârziere a acestora, indiferent de ce situații pot apărea. Astfel, data de 25 a lunii următoare datei de raportare este limita superioară a unui interval maximal, raportarea putând fi efectuată în oricare dintre zilele între sfârșitul lunii de raportare și termenul maxim. Petenta recunoaște, prin cererea de chemare în judecată (pagina 3), că nu a transmis raportarea aferentă datei de 30.09.2023 anterior datei de 25.10.2023, ci după exact 3 luni de la expirarea termenului maximal, respectiv în data de 25.01.2024.

Prin susținerile din cererea de chemare în judecată, contestatoarea recunoaște înregistrarea eronată, însă apreciază că diminuarea nivelului fondurilor proprii cu sumele înregistrate în mod eronat nu prezintă relevanță, deoarece această diminuare nu a condus la nerespectarea limitelor reglementate.

În Raportul de supraveghere se menționează în mod expres (pagina 7) că nu au fost respectate prevederile art. 63 și ale art. 64 din Regulamentul BNR nr. 20/2009, articole care reglementează modalitatea de determinare a nivelului fondurilor proprii. Astfel cum se argumentează și în hotărârea de soluționare a contestației, această deficiență are asociat un factor de risc ridicat la adresa activității entității, întrucât nivelul fondurilor proprii stă la baza determinării indicatorilor de prudență.

În condițiile în care contestatoarea a fost înștiințată de BNR cu privire la înscrierea în Registrul special prin adresa nr. x/19.06.2023 (primită, sub semnătură, în data de 26.06.2023), petenta avea obligația de a transmite normele interne în termenul legal, anterior indicat, și nu după 3 luni, cu ocazia/ca urmare a acțiunii de supraveghere. Astfel, este lipsit de echivoc că petenta recunoaște că normele sale interne nu au fost transmise către BNR în termenul prevăzut de lege.

De asemenea, arată că prin Raportul de supraveghere s-a reținut că din analiza normelor interne a rezultat că petenta nu are un cadru de reglementare intern adaptat reglementărilor în vigoare emise de banca centrală. Astfel, în Raportul de supraveghere s-a consemnat că petenta a întocmit "Norme interne privind clasificarea creditelor, constituirea, regularizarea și utilizarea provizioanelor specifice de risc de credit la Garantare și A. S.A. (aprobate prin Decizia CA nr. 3 din data de 29.03.2023)" în baza prevederilor Regulamentului BNR nr. 5/2012 privind clasificarea creditelor și constituirea, regularizarea și utilizarea provizioanelor specifice de risc de credit aplicabil entităților supravegheate de Banca Națională a României, altele decât instituțiile de credit, care a fost abrogat odată cu aplicarea Standardelor Internaționale de Contabilitate din data de 01.01.2023.

Petenta recunoaște, în cadrul contestației adresate BNR (pagina 5, ultimul paragraf din contestație), și faptul că normele sale nu erau adaptate reglementărilor în vigoare.

Atât în contestație, cât și în cererea de chemare în judecată, petenta afirmă că "acest tip de deficiență semnalată de reprezentanții BNR a fost remediată de Societate prin implementarea sistemului informatic de analiză". Se observă că și în acest caz se recunoaște fapta, iar pretinsa remediere a intervenit ulterior constatării faptei de către banca centrală.

În Raportul de supraveghere s-a consemnat că în dosarul de credit analizat nu au fost regăsite adeverința de venit și extrasul de cont ale clientului (documente prevăzute ca fiind necesare în Normele interne privind activitatea de creditare - persoane fizice desfășurată de Garantare și A., precum și existența unor inadvertențe în ceea ce privește veniturile unui debitor.

Și în acest caz, prin argumentele din contestație și cererea de chemare în judecată, petenta își recunoaște fapta, încercând să aducă justificări cu privire la modul în care a procedat în cazul contractului de credit, afirmând în acest sens că "adeverințele de venit au fost considerate ca document suplimentar […]".

În Raportul de supraveghere s-a reținut că petenta a încheiat trei "Polițe de garanție […]", în cuprinsul cărora se utilizează termenii "asigurat", "asigurator", "poliță de asigurare" și alți termeni specifici activităților desfășurate de entități reglementate și autorizate de ASF. Astfel, pe baza celor constatate echipa de supraveghere s-a reținut că contestatoarea a desfășurat activitate specifică entităților reglementate și autorizate de ASF pentru care cadrul normativ în vigoare prevede obligativitatea deținerii unei autorizații.

Petenta nu neagă aspectele anterior menționate, nici în cadrul contestației, și nici în cererea de chemare în judecată, ci doar afirmă că, prin încheierea de rectificare din data de 29.05.2023, societatea a rectificat inadvertențele de terminologie utilizate în cadrul polițelor.

Cu toate acestea, precizează că respectiva activitate de garantare s-a desfășurat în baza Normei interne privind activitatea de garantare - persoane juridice, aprobată prin Hotărârea CA nr. 3/29.03.2023, unde se folosește aceeași terminologie specifică entităților reglementate și autorizate de ASF.

Astfel, această stare de fapt contrazice argumentul petentei conform căruia aspectul semnalat reprezintă doar erori materiale "incluse în forma inițială a Scrisorilor de Garanție" și că "intenția Societății a fost de a emite scrisori de garanție conform obiectului de activitate autorizat al societății".

Totodată, afirmațiile petentei din contestație, conform cărora "măsurile luate de Societate care a rectificat în scurt timp Scrisorile de Garanție...", sunt nefondate, cu atât mai mult cu cât documentul în cauză, încheierea de rectificare, nu a fost pus la dispoziția echipei în perioada derulării acțiunii de supraveghere.

Având în vedere multitudinea și gravitatea deficiențelor constatate, radierea petentei din Registrul general și din Registrul special Instituții Financiare Nebancare reprezintă o sancțiune legală, adecvată și proporțională.

La data de 17.12.2024, contestatoarea a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea tuturor apărărilor formulate în cauză de pârâtă, și, pe cale de consecință, admiterea contestației așa cum a fost formulată.

La data 20.05.2025, intimata a depus note de ședință, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Părțile au depus la dosar înscrisuri.

De asemenea, au fost depuse la dosar hotărârile contestate și documentația care a stat la baza emiterii acestora.

Examinând contestația în raport de motivele în fapt și în drept formulate, precum și de probele administrate în cauză și de prevederile legale incidente, Înalta Curte reține caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt și de drept relevante

Contestatoarea Garantare și A. S.A. a solicitat, în temeiul prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 60 din Legea nr. 93/2009 privind instituțiile financiare nebancare și art. 275 din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, anularea Hotărârii Consiliului de administrație al BNR nr. 13 din data de 18.07.2024 ("hotărârea de radiere") și a Hotărârii Consiliului de administrație al BNR nr. 14/16.09.2024 prin care s-a respins contestația petentei împotriva hotărârii de radiere ("hotărârea de soluționare a contestației").

Înalta Curte constată că intimata BNR a reținut incidența prevederilor art. 58, coroborate cu cele ale art. 59 alin. (1) lit. a) și c) și alin. (2) lit. e), raportat la art. 59 alin. (6) din Legea nr. 93/2009 privind instituțiile financiare nebancare cu modificările și completările ulterioare, pentru faptele săvârșite de către Garantare și A. S.A., fiindu-i imputate acestei societăți încălcări ale următoarelor prevederi:

- Neîndeplinirea cerințelor speciale privind experiența profesională, cunoștințele teoretice și practice adecvate cu privire la activitățile desfășurate de instituția financiară nebancară de către membrii consiliului de administrație;

- Netransmiterea către banca centrală a raportărilor prudențiale aferente datei de 30.09.2023;

- Înregistrarea eronată a unor împrumuturi primite de la acționari în formularul de raportare a nivelurilor fondurilor proprii pe rândul aferent împrumuturilor subordonate, fără ca acestea să îndeplinească criteriile unui împrumut subordonat;

- Transmiterea cu întârziere la autoritatea de supraveghere a normelor interne care reglementează activitatea desfășurată și fără să fie adaptate reglementărilor în vigoare emise de banca centrală în acest domeniu;

- Inexistența la dosarele de credit, luate în eșantion, a unor analize asupra modului de îndeplinire a criteriilor privind eligibilitatea/bonitatea clienților, a încadrării acestora în grade de risc;

- Inexistența la dosarul de credit, în cazul unor debitori, a adeverinței de venit și extrasului de cont, precum și inadvertențe în ceea ce privește veniturile obținute în cazul unui debitor, potrivit bazei de date ANAF:

- Desfășurarea unei activități care nu era inclusă în obiectul de activitate (specifică entităților reglementate și autorizate de ASF pentru care cadrul normativ în vigoare prevede obligativitatea deținerii unei autorizații).

Referitor la susținerile contestatoarei privind nemotivarea actelor administrative contestate, contrar acestor afirmații se reține că în cadrul Hotărârii de radiere nr. 13/18.07.2024 sunt descrise, în mod detaliat, încălcările săvârșite de contestatoare și temeiurile de drept reținute, menționându-se că respectivele fapte intră sub incidența prevederilor art. 59 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 93/2009:

(1) În exercitarea atribuțiilor sale de monitorizare și supraveghere, Banca Națională a României poate aplica sancțiuni în cazul în care constata că o instituție financiară nebancară și/sau oricare dintre persoanele prevăzute la art. 58 se fac vinovate de:

a) încălcarea prevederilor prezentei legi, a reglementărilor emise de Banca Națională a României în aplicarea acesteia ori a reglementărilor proprii ale instituției financiare nebancare, prevăzute la art. 21 și la art. 32 alin. (1);.

c) neraportarea, raportarea cu întârziere sau raportarea de date și informații eronate către Banca Națională a României;

Contrar susținerilor din cererea de chemare în judecată, conform cărora răspunsul BNR la plângerea prealabilă nu cuprinde considerentele pentru care a fost respinsă contestația, din analiza Hotărârii de soluționare a contestației nr. 13/16.09.2024 se poate observa că aceasta cuprinde argumente pentru fiecare motiv de nelegalitate invocat de către contestatoare și pentru fiecare faptă care i-a fost imputată acesteia.

De altfel, încadrarea faptelor reținute ca fiind faptele prevăzute la lit. a) și c) ale art. 59 alin. (1) din Legea nr. 93/2009 atestă dreptul BNR de a aplica sancțiuni pentru faptele constatate, în cazul în care constată că o instituție financiară nebancară și/sau oricare dintre persoanele prevăzute la art. 58 din Legea nr. 93/2009 se fac vinovate de cele menționate la art. 59 alin. (1) lit. a)-d) din același act normativ.

Sunt nefondate și criticile formulate de contestatoarea ce au ca obiect încălcarea principiului transparenței în administrația publică, prin hotărârea de soluționare a contestației Consiliul de administrație reținând, în mod corect, că hotărârea de radiere este motivată în fapt și în drept, precum și că "Garantare și A. recunoaște o parte dintre încălcările constatate, iar pentru altele aduce argumente justificative. Astfel, rezultă că societatea cunoaște faptele imputate și este în măsură să analizeze raționamentele care au stat la baza aplicării sancțiunii. Ca atare, nu se susține afirmația contestatoarei potrivit căreia nu s-ar putea exercita controlul de legalitate a hotărârii contestate, aceasta prezentând toate elementele de fapt și de drept necesare efectuării unui astfel de control".

Susținerile contestatoarei privind încălcarea dreptului la un proces echitabil de către autoritatea de supraveghere, sunt de asemenea nefondate întrucât cele două hotărâri contestate în prezenta cauză au fost emise de către Consiliul de administrație al BNR, care, în conformitate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, este organul de conducere al băncii centrale.

Prima faptă imputată contestatoarei, are ca obiect neîndeplinirea cerințelor speciale privind experiența profesională, cunoștințele teoretice și practice adecvate cu privire la activitățile desfășurate de instituția financiară nebancară de către membrii consiliului de administrație.

Contestatoarea recunoaște săvârșirea acestei fapte, susținând doar că a procedat, imediat după semnalarea acestei neconformități de către BNR, la demararea unui proces de identificare si recrutare a candidaților pentru funcția de membri ai consiliului de administrației și a remediat acest aspect.

În acest sens, prin cererea de chemare în judecată, contestatoarea a susținut că "urmare a concluziilor transmise prin Raportul de supraveghere BNR nr. x/01.02.2024, a fost modificat actul constitutiv al Societății în data de 04.03.2024, prin schimbarea membrilor Consiliului de administrație […]".

Prin urmare, intimata a reținut judicios în sarcina contestatoarei săvârșirea acestei fapte, întrucât contestatoarea avea obligația pentru cei trei membri ai consiliului de administrație de a îndeplini cerințele speciale privind experiența profesională, cunoștințele teoretice și practice adecvate cu privire la activitățile desfășurate, simultan cu înscrierea în Registrul special (16.06.2023), respectiv de a nu menține în calitate de administratori persoane care nu îndeplineau aceste cerințe.

Înalta Curte apreciază că o eventuală remediere ulterioară nu poate schimba constatarea în baza căreia s-a reținut fapta.

Referitor la fapta constând în netransmiterea către banca centrală a raportărilor prudențiale aferente datei de 30.09.2023, se constată, de asemenea, că contestatoarea recunoaște că nu a transmis raportarea aferentă datei de 30.09.2023 anterior datei de 25.10.2023, ci, după 3 luni de la expirarea termenului maximal, în data de 25.01.2024.

A susținut contestatoarea că această situație s-a datorat unor probleme tehnice independente de societate, întâmpinate în urma unui update al softului utilizat pentru generarea documentelor contabile care trebuiau transmise către BNR în data de 25.10.2023.

Chiar dacă ar fi adevărate aceste susțineri, eventualele problemele tehnice legate de software-ul utilizat pentru generarea documentelor contabile, nu poate fi reținută drept o cauză exoneratoare de răspundere.

Aceasta, întrucât Regulamentul nr. 20/2009 privind instituțiile financiare nebancare, în ceea ce privește termenele de raportare ale indicatorilor de prudență, nu stipulează posibilitatea transmiterii cu întârziere a acestora, indiferent de ce situații pot apărea. Astfel, data de 25 a lunii următoare datei de raportare este limita superioară a unui interval maximal, raportarea putând fi efectuată în oricare dintre zilele între sfârșitul lunii de raportare și termenul maxim.

Cu privire la fapta reținută ce a constat în înregistrarea eronată a unor împrumuturi, contestatoarea recunoaște săvârșirea acesteia, însă apreciază că diminuarea nivelului fondurilor proprii cu sumele înregistrate în mod eronat nu prezintă relevanță, deoarece această diminuare nu a condus la nerespectarea limitelor reglementate.

Or, prin săvârșirea acestei fapte au fost încălcate prevederile art. 63 și ale art. 64 din Regulamentul BNR nr. 20/2009, care reglementează modalitatea de determinare a nivelului fondurilor proprii, deficiența având asociat un factor de risc ridicat la adresa activității entității, întrucât nivelul fondurilor proprii stă la baza determinării indicatorilor de prudență.

Față de fapta privind transmiterea cu întârziere către BNR a normelor interne care reglementează activitatea desfășurată și fără ca acestea să fie adaptate reglementărilor în vigoare emise de banca centrală în acest domeniu, Înalta Curte constată, de asemenea, că contestatoarea și recunoaște că normele sale interne nu au fost transmise către BNR în termenul prevăzut de lege.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (2) din Legea nr. 93/2009, normele interne ale instituțiilor financiare nebancare înscrise în Registrul special se transmit BNR "în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii documentului care atestă înscrierea în Registrul special". În condițiile în care contestatoarea a fost înștiințată de BNR cu privire la înscrierea în Registrul special prin adresa nr. x/19.06.2023 (primită, sub semnătură, în data de 26.06.2023), petenta avea obligația de a transmite normele interne în termenul legal, anterior indicat, și nu după 3 luni, ca urmare a acțiunii de supraveghere.

Cu privire la criticile privind inexistența în dosarele de credit, a unor analize asupra modului de îndeplinire a criteriilor privind eligibilitatea/bonitatea clienților și a încadrării acestora în grade de risc, și în acest caz contestatoarea recunoaște fapta, menționând prin cererea de chemare în judecată, că "acest tip de deficiență semnalată de reprezentanții BNR a fost remediată de Societate prin implementarea sistemului informatic de analiză" și deci că remedierea a intervenit ulterior constatării faptei de către banca centrală.

În ce privește inexistența în dosarul de credit, în cazul unor debitori, a adeverinței de venit și a extrasului de cont, precum și la constatarea unor inadvertențe în ceea ce privește veniturile obținute în cazul unui debitor, potrivit bazei de date ANAF, prin cererea de chemare în judecată, petenta recunoaște fapta.

Argumentele exprimate de contestatoare, prin care justifică inexistența documentelor prevăzute ca fiind necesare în Normele interne privind activitatea de creditare - persoane fizice desfășurată de Garantare și A. S.A., nu sunt de natură a considera că fapta nu există.

Raportat la ultima faptă imputată contestatoarei, de desfășurare a unei activități care nu era inclusă în obiectul de activitate (specifică entităților reglementate și autorizate de ASF pentru care cadrul normativ în vigoare prevede obligativitatea deținerii unei autorizații), la fel ca la toate celelalte, se constată că aceasta nu neagă aspectele reținute de BNR, nici în cadrul contestației, și nici în cererea de chemare în judecată, ci doar afirmă că, prin încheierea de rectificare din data de 29.05.2023, societatea a rectificat inadvertențele de terminologie utilizate în cadrul polițelor.

Or, așa cum intimata a învederat în cuprinsul întâmpinării, respectiva activitate de garantare s-a desfășurat în baza Normei interne privind activitatea de garantare - persoane juridice, aprobată prin Hotărârea CA nr. 3/29.03.2023 (transmisă în timpul acțiunii de supraveghere), unde se folosește aceeași terminologie specifică entităților reglementate și autorizate de ASF.

Prin urmare, din analiza tuturor criticilor de nelegalitate mai-sus expuse, Înalta Curte constată că contestatoarea nu contestă existența faptelor, invocând în apărarea sa diferite circumstanțe care au condus la producerea faptelor, și afirmă că a întreprins o serie de măsuri pentru a se conforma cerințelor reprezentanților BNR.

De altfel, așa cum rezultă din Raportul de supraveghere, acesta a fost semnat de către conducerea Garantare și A. S.A. fără observații/obiecțiuni. Or, în situația în care contestatoarea ar fi considerat că aspectele consemnate în Raportul de supraveghere sunt eronate, ar fi putut formula obiecțiuni/observații, aspect care nu s-a materializat.

Or, criticile contestatoarei sunt subsumate solicitării acesteia de aplicare a principiului proporționalității, respectiv a înlăturării sancțiunii radierii.

Înalta Curte are în vedere faptul că art. 275 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, prevede că:

"(3) Banca Națională a României este singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.

(4) În cazul contestării în instanță a actelor Băncii Naționale a României, instanța judecătorească se pronunță asupra legalității acestor acte".

Prin urmare, această normă legală limitează sfera controlului judecătoresc la analiza aspectelor de nelegalitate relevate în cadrul unei contestații îndreptate împotriva actelor emise de BNR, fără a da instanței judecătorești posibilitatea de a realiza o evaluare proprie asupra oportunității de a înlocui o sancțiune dispusă prin actele contestate cu o alta mai ușoară. Procedând altfel, instanța competentă și-ar depăși atribuțiile conferite puterii judecătorești, ceea ce nu este permis, intimata BNR fiind singura