ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4073/2025

Ședința publică din data de 23 septembrie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 5.12.2016, sub nr. x/2016, reclamantele Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice București (RADET) și Municipiul București au solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) anularea Ordinului nr. 68/2016 și a Ordinului nr. 78/2016, precum și obligarea pârâtei la emiterea unor noi acte administrative, respectiv la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 629 din 17 aprilie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes, invocată de pârâtă, ca neîntemeiată și a respins acțiunea formulată de reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice București, prin administrator judiciar A.., administrator judiciar B. și administrator judiciar C. și Municipiul București, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 629 din 17 aprilie 2024 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Municipiul București prin Primar General atât împotriva încheierii din 29 martie 2024, cât și împăotriva sentinței civile nr. 629 din 17 aprilie 2024 ale Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Reclamantul Municipiul București prin Primar General în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii și a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

Cu privire la încheierea recurată, reclamantul arată că a solicitat încuviințarea probei cu expertize tehnice în specialitățile termoenergetică și contabilitate cu obiectivele indicate depuse la dosarul cauzei.

Având în vedere motivele invocate în sprijinul cererii de chemare în judecată, expertiza în specialitatea termoenergetică era menită să identifice metoda științifică de alocare a costurilor de producție între cele două tipuri de energie produse în cogenerare de înaltă eficiență (termică și electrică), raportat la tipul de combustibil folosit și la cantitatea de combustibil utilizată pentru producerea fiecăreia dintre cele două forme de energie în cogenerare de înaltă eficiență: energie termică și energie electrică. De asemenea, urmărea și detalierea modalității tehnice de aplicare a acesteia.

În ceea ce privește expertiza contabilă, se arată că aceasta venea în sprijinul evidențierii prețurilor nelegale stabilite, pe perioada aplicării schemei de sprijin, pe baza mecanismelor de calcul nelegale prevăzute de Ordinele nr. 68/2016 și nr. 78/2016, prin comparație cu prețurile calculate prin aplicarea metodei științifice/tehnice de alocare a costurilor între cele două forme de energie produse în cogenerare de înaltă eficiență, ce urma a fi determinată prin expertiza în specialitatea termoenergetică.

Prin încheierea din 29.03.2024, instanța a respins proba cu expertizele solicitate în lipsa oricărei motivări concludente și pertinente, astfel că încheierea este nelegală, în primul rând din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. raportate la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

În doilea rând, recurenta susține că aceste probe ar fi venit în sprijinul temeiniciei argumentelor sale, inclusiv a demonstrării existenței unei subvenții încrucișate generate de mecanismele de calcul, cât și a avantajării energiei electrice și majorării artificiale a prețului energiei termice prin aplicarea mecanismelor de calcul prevăzute de Ordinele ce fac obiectul cauzei.

Pe de altă parte, proba cu expertiza în specialitatea termoenergetică era utilă, pertinentă și concludentă pentru capătul (II) al cererii, capăt care a făcut obiectul cererii și a fost ignorat de prima instanță.

Tocmai având în vedere caracterul complex și tehnic al actului administrativ atacat și al motivelor invocate prin contestație, precum și pentru o bună înțelegere de către instanța de judecată a acestor motive inclusiv din punct de vedere practic, aceste probe erau utile, pertinente și concludente pentru în scopul justei soluționări a cauzei.

Astfel, față de specificul tehnic al cauzei și criticile invocate, probele cu expertizele solicitate erau esențiale.

În consecință, contrar reținerilor primei instanțe, ambele probe cu expertiză sunt utile, pertinente și concludente pentru soluționarea cauzei în raport de limitele judecății impuse prin capetele de cerere și de controlul de legalitate pe care instanța trebuia să îl facă pe baza analizei tuturor motivelor invocate de subscrisul.

Prin respingerea acestor probe, instanța a refuzat practic dreptul la apărare și la probe suplimentare în sprijinul cererii reclamantului, încălcând astfel și dreptul la un proces echitabil.

Având în vedere criticile invocate cu privire la încheierea din data de 29.03.2024, în privința acesteia și, implicit, a sentinței recurate sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

Cât privește sentința recurată, recurentul susține că aceasta nu este motivată, întrucât prima instanța nu a prezentat argumentele pentru care a ajuns la concluziile reținute prin sentința recurată, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul susține că actele administrative atacate respectiv Ordinele nr. 68/2016 și nr. 78/2016 nu respectă cerințele de motivare în acord cu prevederile legale în materie din Legea nr. 24/2000 și Legea nr. 52/2003.

în primul rând, instanța de fond a reținut în mod neleqal cu încălcarea si aplicarea greșită a acestor prevederi că pentru referatele de aprobare legiuitorul nu ar fi prevăzut obligația publicării lor.

Acele considerente ale instanței sunt străine cauzei și contrare prevederilor Legii nr. 52/2003 pe care le-a ignorat.

în speță, referatele de aprobare nu au fost aduse, în conformitate cu prevederile legale, la cunoștința publicului la momentul supunerii acestor acte administrative dezbaterii publice, nefiind astfel cunoscute motivele emiterii actelor. în aceste condiții au fost, de asemenea, în mod grav încălcate prevederile Legii nr. 52/2003 care prevăd procedura de consultare publică, de vreme ce la momentul dezbaterii publice nu se cunoștea motivarea cu privire la actul administrativ. Atât motivarea actului, cât și consultarea publică trebuie să fie efective, iar nu formale.

Totodată, referatele de aprobare nu au fost publicate nici măcar la momentul publicării Ordinelor, fiind astfel nesocotite și prevederile art. 34 alin. (5) din Legea nr. 24/2000.

Prin urmare, depunerea cu ocazia prezentei cauze a unor referate de aprobare, nu acoperă cerința motivării actelor, Ordinele contestate necuprinzând nicio motivare cu privire la reglementarea din cuprinsul acestuia și nici nu acoperă încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003.

În al doilea rând, instanța de fond nu s-a pronunțat și cu privire la încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 30 și 31 din Legea nr. 24/2000. Astfel, recurentul susține că nici referatele de aprobare nu cuprind explicații clare cu privire la reglementare, nu conțin elemente de temeinicie și oportunitate a prevederilor din cuprinsul actelor administrative, nu analizează impactul socioeconomic, efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social și asupra mediului înconjurător, reprezentând în realitate numai un set de referințe extrem de tehnice.

Referatele de aprobare nu cuprind o motivare concretă a măsurii dispuse, fiind lipsit de relevanță faptul că în preambulul acestora sunt inserate norme legale ce sunt aplicabile activității ANRE. Dincolo de indicarea temeiurilor de drept ce au determinat adoptarea Ordinelor, emitentul era ținut să aplice în mod concret aceste norme și să arate din punct de vedere faptic raționamentul pentru care s-a ajuns la emiterea lor. Altfel spus, dincolo de temeiurile de drept invocate, emitentul Ordinelor contestate era ținut să motiveze în fapt și în drept raționamentul de oportunitate pentru care se impune emiterea Ordinelor.

De asemenea, din cuprinsul acestora nu rezultă argumentele concrete pe baza cărora ANRE a stabilit prețurile aprobate pentru anul 2017 la nivelurile respective, care au fost elementele avute în vedere la determinarea prețurilor. Actele administrative nu cuprind explicații cu privire la reglementare, nu conțin elemente de temeinicie și oportunitate a prevederilor din cuprinsul actelor administrative, nu analizează impactul socioeconomic, efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social și asupra mediului înconjurător.

În continuare, recurentul arată că a invocat în fața primei instanțe încălcarea principiului legalității și emiterea ordinelor cu exces de putere însă din analiza sentinței recurate se poate observa că instanța a efectuat o analiză sumară a motivului de nelegalitate invocat.

În doctrina de drept administrativ s-a reținut că puterea publică nu este absolută și este sever limitată de rigorile normelor juridice cărora administrația publică trebuie să se supună și care formează ceea ce se numește ordinea juridică. Așadar, instituțiile publice atunci când acționează, când iau decizii, trebuie să se conformeze prescripțiilor legii, să respecte principiul legalității. în sfera principiului legalității administrația publică beneficiază de o putere discreționară.

Puterea discreționară a administrației publice reprezintă dreptul acesteia de apreciere, posibilitatea de a decide asupra oportunității unei atitudini sau acțiuni concretizate ulterior în adoptarea unui act administrativ care prin efectele produse va interveni asupra realității înconjurătoare în sensul modificării acesteia, modificare care trebuie să fie întotdeauna în conformitate cu interesul general sau particular, după caz. În esență, puterea discreționară a administrației constă în dreptul de a aprecia motivele actelor administrative, putând decide dacă este oportun să facă un anumit act.

Doctrina este constantă în a aprecia că indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administrația publică nu a acționat abuziv, contrar interesului public sau privat, așa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Excesul de putere al instituțiilor publice reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competentei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Art. 2 lit. n) din Legea 554/2004 definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Or, contrar aprecierilor primei instanțe, prin emiterea ordinelor contestate ANRE a săvârșit un exces de putere, încălcând, de asemenea principiul legalității.

Astfel, se arată că deși ANRE are competența de reglementare a prețului la energia termică și electrică produsă în cogenerare cu respectarea unor limite impuse de lege, respectiv în condiții de transparență, accesibilitate a prețurilor, protecție a consumatorilor și de respectare a prevederilor legale în materie, aceste limite au fost depășite de ANRE prin aprobarea reanalizării prețurilor de referință care au la bază mecanismele nelegale de calcul al prețurilor energiei termice și electrice prevăzute de Ordinul nr. 15/2015, mecanisme care sunt menținute prin Ordinele nr. 68/2016 și 78/2016 și care stau la baza prețurilor reanalizate, precum și la baza prețurilor reglementate a căror modalitate de determinare pentru anul 2017 este prevăzută de ordinele atacate.

Pe de altă parte, prin depășirea limitelor în cadrul cărora ANRE poate aproba prețurile pentru energia termică și electrică produsă în cogenerare, au fost încălcate drepturile legitime ale consumatorilor, respectiv dreptul la informare, dreptul de a beneficia de prețuri accesibile și transparente atât la energia termică.

Exercitandu-și puterea discreționară de reglementare, ANRE a emis actele administrative fără niciun fel de justificare a reglementării.

În consecință, recurentul apreciază că autoritatea emitentă a ordinelor contestate a săvârșit un exces de putere.

În continuare, recurentul susține că prin sentința atacată prima instanță a încălcat și aplicat greșit legea, respingând motivele de nelegalitate dezvoltate din perspectiva încălcării dispozițiilor art. 5 și 6 din O.U.G. nr. 33/2007.

În esență, recurentul susține că rodinele contestate au fost emise fără respectarea procedurii prealabile instituite de O.U.G. nr. 33/2007, în sensul că asupar necesității acestora nu și-au exprimat punctele de vedere nici Comitetul de reglementare și nici Consiliul consultativ.

De asemenea, recurentul a reiterat ciritica potrivit căreia ordinele contestate încalcă principiul transparenței decizionale și au fost emise fără îndeplinirea procedurii de consultare publică prevăzută de O.U.G. nr. 33/2007 și Legea nr. 52/2003 pcrecum și cu încălcarea Legii nr. 24/2000, reiterând argumentele subsumate motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

Ordinele contestate încalcă principii fundamentale reglementate atât în legislația națională cât și de legislația europeană, reiterând recurentul că prin actele contestate a fost încălcat principiul transparenței prețurilor și costurilor pentru energia produsă în sistemul de cogenerare, a fost încălcat principiul dreptului la informare și principiul accesibilității prețului pentru consumatori, toate acestea antrenând și o încălcare a principiului protejării interesului public, în contextul în care ANRE trebuie să reglementeze piața energiei electrice și termice în interesul consumatorului final.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut că instanța fondului a pronunțat hotărârea atacată și cu încălcarea principiului protecției consumatorului, afectat de prețurile stabilite de ANRE prin ordinele contestate și bonusul acordat pentru cogenerare.

În ceea ce privește motivul referitor la faptul că Ordinele contestate au ca efect impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre RADET și D., recurentul arată că în mod greșit a susținut prima instanță că argumentele reclamantei sunt străine pricinii, din moment ce RADET nu are calitatea de consumator iar raporturile contractuale ulterioare ale reclamantei cu producătorii de energie nu ar influența legalitatea adoptării actelor contestate.

Se arată, sub acest apsect că între RADET și D. este încheiat contractul nr. x/2014. ANRE impune în fiecare an prețul la care RADET cumpără energia termică de la D., prețuri care sunt determinate conform mecanismelor de calcul nelegale și pe baza prețurilor aprobate prin Ordinele contestate. Astfel, în urma adoptării ordinelor contestate, ANRE comunică subscrisei noile prețuri pentru energia termică destinată consumului populației și consumatorilor noncasnici pentru anul 2017, acestea urmând să fie consemnate în Act adițional la Contractul dintre RADET și D..

Prin urmare, în baza ordinelor contestate ANRE determină prețurile reglementate pentru energia termică și electrică pentru anul 2017 și impune modificarea prin act adițional a prevederilor contractuale cu prețurile aprobate de ANRE prin decizie, stabilite pe baza Ordinelor contestate. Or, în condițiile în care Ordinele contestate stabilesc o serie de prețuri cu încălcarea prevederilor legale aplicabile, pe baza cărora se stabilesc prețurile reglementate, iar aceste prețuri se intenționează să fie impuse în relația contractuală dintre RADET și D., este evident că Ordinele contestate stau la baza impunerii unor clauze abuzive și nelegale față de RADET, acesta neavând posibilitatea refuzării sau negocierii lor.

Astfel, prin emiterea Ordinelor contestate cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare și stabilirea unor prețuri nejustificate și care încalcă principiile prevăzute de lege, prețuri care vor fi impuse în relația contractuală dintre RADET și D., ANRE a creat în fapt o poziție de inferioritate a RADET față de D., acesta neavând posibilitatea să negocieze alte prețuri.

Ordinele contestate încalcă prevederile legale care interzic subvenția încrucișată, reiterează recurentul, arătând, totodată, că modalitatea de distribuire a costurilor între cele două forme de energie produse în cogenerare avantajează în mod direct și nelegal energia electrică.

De asemenea, recurentul susține că în mod greșit a respins prima instanță argumentele sale, prin care a arătat că ordinele contestate au fost emise cu încălcarea cadrului legal aplicabil pentru stabilirea/ajustarea prețului energiei termice și electrice și a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România.

Pentru toate considerentele dezvoltate pe larg în cererea de exercitare a căii de atac, recurentul solicită casarea hotărârilor atacate, rejudecarea cauzei și admiterea acțiunii sale.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând recursul declarat de reclamant împotriva încheierii din 29 martie 2024 și a sentinței civile nr. 629 din 17 aprilie 2024, Înalta Curte constată că este nefondat, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5; pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește încheierea din 29 martie 2024, Înalta Curte constată că recurentul reclamant critică soluția de respingere a probei cu expertiza tehnică în specialitatea termoenergetică și contabilitate, apreciind că hotărârea atacată este afectată de motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

Contrar celor susținute de recurentul reclamant, Înalta Curte apreciază că nu este incident niciunul din motivele de casare invocate prin cererea de recurs formulată cu privire la încheierea în discuție.

Este de subliniat, în primul rând, că incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este condiționată de demonstrarea încălcării unei reguli de procedură, consfințită de legiuitor sub sancțiunea nulității actului încheiat cu neobservarea sa, premisă ce nu este îndeplinită în cauză.

Prin încheierea din 29 martie 2024 judecătorul fondului a respins cererea de încuviințare a celor două expertize, cu motivarea că probele propuse nu sunt pertinente, concludente și utile cauzei, astfel că, în absența unor prevederi legale care să impună administrarea unor atare mijloace de probă, soluția primei instanțe reflectă concretizarea dreptului de apreciere al judecătorului asupra probatoriului necesar pentru circumstanțierea stării de fapt.

Esențial de menționat, pe lângă cele mai sus menționate, este contextul în care instanța fondului a respins cererea de încuviințare a celor două expertize tehnice.

Particularizat cauzei de față, prima instanță reține că prin Decizia C (2009) 7085 din data de 17.09.2009 Comisia Europeană a autorizat ca fiind compatibil cu piața comună, conform art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratatul CE, un ajutor de stat de tip bonus, conform schemei de sprijin implementate prin Hotărârea Guvernului nr. 1215/2009.

Potrivit pct. 2.2 din Decizia C (2009) 7085 din data de 17.09.2009, scopul principal al schemei de sprijin era acela de a promova sistemele de cogenerare de înaltă eficiență a energiei termice și electrice pentru ecologizarea producției de energie electrică. Astfel, schema de sprijin a urmărit asigurarea accesului pe piața energiei a energiei electrice produse în centrale de cogenerare de înaltă eficiență, prin sprijin acordat atât timp cât costurile totale de producție pentru energia electrică generată de astfel de instalații au depășit prețurile dominante de pe piață.

Ajutorul de stat acordat a constat în bonusul primit de fiecare producător de energie electrică și termică în cogenerare, care a accesat schema pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și livrată în rețelele electrice ale Sistemului Energetic Național (SEN).

Schema de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență a fost reglementată prin Hotărârea Guvernului nr. 1215/07.10.2009, aceasta stabilind cadrul legal necesar implementării schemei de sprijin de tip bonus pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență, pe baza cererii de energie termică utilă, instituite prin art. 9 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 219/2007 privind promovarea cogenerării bazate pe cererea de energie termică utilă.

Referitor la cadrul de reglementare pentru implementarea schemei de sprijin, acesta a fost elaborat de pârâta Autoritatea Națională pentru Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), conform prevederilor art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1215/2009.

În acest sens, a fost adoptat Ordinul nr. 3/21.01.2010, iar, subsecvent, Ordinul nr. 15/18.03.2015 privind aprobarea Metodologiei de stabilire și ajustare a prețurilor pentru energia electrică și termică produsă și livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficiență.

Ordinul nr. 15/2015 a abrogat Ordinul nr. 3/2010, dar fără a aduce modificări principiului de stabilire și ajustare a prețurilor pentru energia termică produsă și livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficiență.

Ulterior, prin Ordinul ANRE nr. 68 din 26 octombrie 2016, au fost aprobate prețul de referință și prețurile reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrică și termică în cogenerare, care beneficiază de bonus.

Ordinul a fost emis având în vedere prevederile art. 79 alin. (7) lit. a) din Legea nr. 123/2012, ale art. 21 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.215/2009, precum și ale Metodologiei aprobate prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 15/2015.

De asemenea, prin Ordinul ANRE nr. 78 din 9 noiembrie 2016 au fost aprobate valorile bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și ale prețurilor de referință pentru energia termică produsă în cogenerare, aplicabile în anul 2017.

Ordinul a fost emis având în vedere art. 79 alin. (7) lit. a), art. 177 alin. (3

A

3) și ale art. 181 din Legea nr. 123/2012, ale art. 6 lit. d) și e), art. 10 alin. (3) și art. 22 din Hotărârea Guvernului nr. 1.215/2009, precum și ale Metodologiei aprobate prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 15/2015.

Reclamanta a contestat, în cadrul dosarului nr. x/2016 al Curții de Apel București, secția a VlII-a de contencios administrativ și fiscal, Ordinul A.N.R.E. nr. 3/21.01.2010 și Ordinul A.N.R.E. nr. 15/18.03.2015, iar în cadrul dosarului nr. x/2016 al Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, Hotărârea Guvernului nr. 1215/2009, acte în temeiul cărora au fost emise Ordinele nr. 68/2016 și nr. 78/2016, contestate în prezenta cauză.

Reține Înalta Curte faptul că instanța fondului a suspendat judecarea prezentei cauze până la soluționarea dosarelor nr. x/2016 și y/2016

Hotărârile judecătorești pronunțate în cele două dosare, respectiv sentința civilă nr. 229/25.11.2022 pronunțată în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia nr. 3013/06.06.2023 pronunțată în același dosar, pe de o parte, și sentința civilă nr. 1717/10.05.2017 pronunțată în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia nr. 282/20.01.2022 pronunțată în dosarul nr. x/2016, pe de altă parte, au fost în sensul respingerii cererilor de chemare în judecată, actele administrative contestate fiind apreciate ca legale.

Dat fiind faptul că hotărârile pronunțate în dosarele nr. x/2016 și y/2016 analizează legalitatea actelor administrative cu forță juridică superioară, în executarea cărora au fost emise ordinele contestate în prezenta cauză, și examinează unele dintre considerentele de nelegalitate și de netemeinicie comune celor invocate în prezenta cauză, în mod just a apreciat judecătorul fondului că acestea se impun în prezenta cauză cu putere de lucru judecat, context în care criticile privind modalitățile de determinare a prețurilor la energia electrică și termică în cogenerare au fost apreciate ca fiind neîntemeiate.

De aceea, soluția de respingere a cererii de administrare a expertizelor propuse reflectă exercitarea justă a dreptului de apreciere cu privire la utilitatea probatoriului, cât timp H.G. nr. 1215/2015 și Ordinele ANRE nr. 15/2015 și nr. 3/2010 care conțin în cuprinsul lor metoda de alocare a costurilor de producție între cele două tipuri de energie produse în cogenerare de înaltă eficiență (termica și electrică) au fost declarate în mod definitiv legale, astfel că o expertiză care să stabilească metoda științifică de alocare a costurilor de producție între cele două tipuri de energie produse în cogenerare de înaltă eficiență (termică si electrică) este inutilă.

Referitor la sentința civilă nr. 629 din 17 aprilie 2024 recurentul reclamant a susținut, în primul rând, incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind că hotărârea primei instanțe nu este motivată.

Contrar opiniei recurentului reclamant, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a dat curs obligațiilor legale ce decurg din conținutul prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., soluția de respingere a acțiunii fiind însoțită de considerentele pentru care instanța fondului a concluzionat că nu pot fi primite argumentele subsumate tezei nelegalității actelor administrative contestate în litigiu, după cum se va arăta cu prilejul dezlegării celui de al doilea motiv de casare invocat cu privire la sentința atacată.

Trecând la analiza celorlalte motive de nelegalitate, Înalta Curte constată că recurentul reclamant susține că și în privința sentinței nr. 629 din 17 aprilie 2024 sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5(punctele 6-14 din memoriul de recurs).

Reamintind faptul că prin dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. legiuitorul sancționează încălcarea, de către instanța fondului, a unor reguli de procedură consfințite sub sancțiunea nulității, Înalta Curte ia act că argumentele expuse la punctele 6-14 din memoriul de recurs reprezintă, în mare parte, o reiterare a motivelor subsumate cauzelor de nelegalitate a actelor administrative litigioase, astfel că aceste critici pot fi evaluate cel mult din perspectiva incidenței prevedrilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Raportat la pretinsa încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material, o primă grupă de argumente invocate de recurentul reclamant sub acest aspect vizează dezlegarea greșită a chestiunii litigioase privind pretinsa nemotivare a actelor administrative contestate în cauză.

Sub acest aspect, judecătorul fondului a apreciat că actele administrative contestate respectă rigorile de motivare impuse unor act administrative de natură tehnică, menționându-se faptul că funcția de motivare este realizată prin reportare la cuprinsul referatelor de aprobare a celor două ordine.

Cât timp în cuprinsul referatelor se face referire la cadrul normativ superior, atât național, cât și european, ce a impus adoptarea noilor acte administrative, la scopul ordinelor, la impactul socio­economic și financiar al proiectelor de ordine, la efectele asupra legislației în vigoare, la factorii luați în calcul și modalitățile de determinare a valorii prețului de referință și a prețului reglementat pentru energia electrică, a bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și a prețului de referință pentru energia termică produsă și livrată din centralele de cogenerare, în mod întemeiat a apreciat prima instanță că nu pot fi primite alegațiile referitoare la lipsa unei motivări concrete a prețului la energia termică și electrică produsă în cogenerare, atât referatele de aprobare, cât și ordinele, conținând elementele tehnice specifice care explică modalitatea de calcul expusă.

Critica recurentului reclamant, potrivit căreia condiția motivării actelor administrative nu poate fi socotită îndeplinită în absența publicării referatelor de aprobare a celor două ordine, este apreciată de Înalta Curte ca fiind nefondată, în contextul în care recurentul nu indică norma sau normele care ar impune o atare obligație de publicare în privința referatelor de aprobare și în care condiția motivării actelor administrative prin intermediul operațiunilor administrative prealabile este constant acceptată în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

Subliniază Înalta Curte și faptul că ordinele nr. 68/2016 și nr. 78/2016 au natura juridică a unor acte administrative cu caracter individual, fiind destinate a pune efectiv în aplicare dispozițiile legale care atribuie în competența funcțională a ANRE obligația de a aproba prețul de referință și prețurile reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrica si termica in cogenerare, precum și valorile bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și prețurile de referință pentru energia termică produsă în cogenerare, aplicabile în anul 2017.

Astfel, prin Ordinul nr. 68/2016 au fost aprobate prețurile de referință și prețurile reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrica si termica in cogenerare, care beneficiază de bonus iar prin Ordinul nr. 78/2016 au fost aprobate valorile bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și prețurile de referință pentru energia termică produsă în cogenerare, aplicabile in anul 2017.

Potrivit art. 5 din Ordinul nr. 68/2016 "Prevederile prezentului ordin se aplica producătorilor de energie electrica si termica in cogenerare care beneficiază de bonus si celorlalți operatori economici implicați" iar conform art. 3 din Ordinul nr. 78/2016 "Prevederileprezentului ordin se aplica producătorilor de energie electrica si termica in cogenerare care beneficiază de schema de sprijin si administratorului schemei de sprijin Compania Naționala de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A."

În atare context, criticile recurentului reclamant dezvoltate din perspectiva pretinsei încălcări a procedurii transparenței decizionale nu au suport legal, cât timp nu este obligatorie parcurgerea de către ANRE a obligațiilor prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională, act normativ care vizează parcurgerea etapelor privind consultarea publică numai în cazul actelor cu caracter normativ.

Nesusținută este și afirmația recurentului, potrivit căreia prin hotărârea atacată au fost înlăturate nejustificat criticile la adresa legalității ordinelor din perspectiva motivelor de nelegalitate intrinseci.

Un prim argument de nelegalitate, reiterat în recurs, vizează emiterea ordinelor contestate cu exces de putere.

În înțelesul noțiunii, Legea nr. 554/2004 definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că recurentul reclamant nu reușește să indice care sunt acele limite depășite de intimatul ANRE cu prilejul aprobării prețurilor pentru energia termică și electrică, produse în cogenerare, iar în privința alegațiilor referitoare la pretinsa încălcare, prin reglementarea contestată, a drepturilor consumatorilor, Înalta Curte subliniază faptul că recurentul reclamant nu are legitimitatea declanșării unui contencios obiectiv, neputându-se erija într-un subiect de seszină cu competențe în protejarea drepturilor și intereselor legitime private ale consumatorilor finali.

Cu referire la încălcarea dispozițiilor art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007, prima instanță a luat act că potrivit prevederilor art. 5 alin. (2) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007, ordinele și deciziile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d), însoțite de instrumentele de motivare, întocmite cu respectarea prevederilor legale în vigoare, se dezbat în mod obligatoriu în Comitetul de reglementare și se adoptă cu votul majorității membrilor acestuia; cvorumul ședințelor Comitetului de reglementare se consideră îndeplinit dacă sunt prezenți cel puțin 4 membri ai acestuia. În exercitarea atribuțiilor de reglementare, reglementările de interes general se aprobă prin ordine ale ANRE și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Verificând legalitatea actelor administrative litigioase sub acest aspect, instanța fondului a concluzionat că normele legale anterior menționate au fost respectate, avându-se în vedere Procesul-verbal al ședinței Comitetului de reglementare din data de 26.10.2016, din care rezultă că Ordinul nr. 68/2016, însoțit de Referatul de aprobare a fost dezbătut și aprobat conform prevederilor evocate.

De asemenea, a fost analizat și Procesul-verbal al ședinței Comitetului de reglementare din data de 9.11.2016 (filele x, din care rezultă că și Ordinul nr. 78/2016, însoțit de Referatul de aprobare a fost dezbătut și aprobat conform prevederilor evocate.

Pârâta a depus la dosar și Minuta întâlnirii din data de 25.10.2016 a Consiliului Consultativ al ANRE din care rezultă că acest organism și-a expus punctul de vedere anterior supunerii la vot a celor două proiecte de ordine în cadrul Comitetului de reglementare.

Constată instanța de control judiciar că recurentul reclamant nu combate, punctual, considerentele evocate de judecătorul fondului sub aspectul chestiunii litigioase a respectării procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 33/2007, critica formulată având un caracter pur formal.

Referitor la încălcarea principiului transparenței prețurilor și a costurilor utilizate în stabilirea acestora precum și a dreptului la informare, recurentul reclamant reiterează, în primul rând, afirmațiile formulate cu prilejul criticii dezvoltate din perspectiva modului de motivare a celor două ordine, or aceste critici au fost corect înlăturate de prima instanță, în aprecierea instanței de control judiciar.

Examinarea sentinței primei instanțe denotă faptul că judecătorul fondului a analizat punctual criticile formulate din perspectiva pretinsei nesocotiri a principiului transparenței prețurilor și a costurilor utilizate în stabilirea acestora, subliniind prima instanță că acest principiu este consacrat la nivel național prin art. 3 lit. e) din Legea serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006 și prin art. 79 alin. (4) lit. a) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, iar la nivel european, prin Directiva 2009/72/CE și prin Directiva 2008/92/CE, a fost respectat în cauză.

S-a arătat că ordinele contestate se raportează la dispozițiile Ordinului ANRE nr. 15/2015 care stabilesc modalitatea de determinare a prețului de referință pentru energia termică și electrică și a valorii bonusurilor de referință, cu indicarea datelor de intrare specifice, a formulelor de calcul, anexele detaliate, dar și costurile centralei de producere separată a energiei termice echivalente luate în calcul la determinarea prețului energiei termice, mai exact, costuri cu combustibilul, alte costuri variabile, costurile cu certificatele de CO2, costuri fixe.

Referitor la Ordinul nr. 78/9.11.2016, în referatul de aprobare se expune o analiză a factorilor ce se modifică și concură la determinarea actualelor valori ale bonusurilor și ale prețurilor de referință, menționându-se, în ce privește prețurile medii ale combustibililor, la puterea calorică inferioară, aferente perioadei 01.07.2015-30.06.2016, că se înregistrează pe tip de combustibil o scădere de 1,23% la gaze naturale din rețeaua de transport, de 3,32% la gaze naturale din rețeaua de distribuție și de 2,20% la combustibilul solid, față de valorile prezentate în referatul de aprobare a Ordinului ANRE nr. 153/2015.

De asemenea, se menționează că aceste prețuri medii au fost determinate pe baza datelor furnizate, la cererea ANRE, de toți producătorii de energie electrică și termică în cogenerare care accesează schema de sprijin, fiind evidentă consultarea și participarea efectivă a acestora cu privire la aceste aspecte .

În ce privește prețul mediu de vânzare a energiei electrice pe PZU aferent perioadei 01.07.2015-30.06.2016, se arată că acesta este de 158,94 RON/MWh, față de 161,27 RON/MWh, avut în vedere la stabilirea valorilor de referință aprobate prin Ordinul ANRE nr. 153/2015.

Cu privire la prețurile medii ale certificatelor de CO2, se menționează că pentru aceeași perioadă acestea sunt de 26,591 RON/t pentru combustibilul major solid, de 33,172 RON/t pentru combustibil majoritar gaze naturale din rețeaua de transport și de 27,727 RON/t pentru combustibilul majoritar gaze naturale din rețeaua de distribuție, dar și că au fost avute în vedere prevederile Hotărârii Guvernului nr. 780/2006 și cele ale Hotărârii Guvernului nr. 811/2014.

În ce privește coeficientul de variație a inflației aferent aceleiași perioade, se arată că acesta a fost de -0,70%, față de -1,55%, avut în vedere la stabilirea valorilor de referință aprobate prin Ordinul ANRE nr. 153/2015.

Se menționează, deopotrivă, formulele de ajustare prevăzute de Metodologie, dar și variațiile cu privire la bonusul de referință în funcție de anul de accesare a schemei, cu consecința indicării efective și concrete a actualelor valori ale bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și ale prețurilor de referință pentru energia termică produsă și livrată din centrale de cogenerare, explicându-se modalitatea concretă de determinare a acestor valori.

Referitor la Ordinul nr. 68/26.10.2016, în referatul de aprobare se indică modalitatea de determinare a valorii prețului de referință pentru energia electrică, în ceea ce privește producătorii care beneficiază de bonus, menționându-se faptul că acest preț de referință se stabilește anual la nivelul a 90% din prețul mediu de tranzacționare a energiei electrice realizat în anul anterior pe PZU, respectiv că valoarea medie de vânzare a energiei electrice pe PZU aferentă perioadei 01 iulie 2015-30 iunie 2016 este de 158,94 RON/MWh. Prin urmare, a rezultat un preț de referință de 143,05 RON/MWh. Având în vedere că acest preț a variat cu mai puțin de 2,5% față de prețul de referință aprobat prin Ordinul ANRE nr. 152/2015, de 145,68 RON MWh, în temeiul art. 46 alin. (2) din Metodologie, s-a propus spre aprobare aceeași valoare a prețului de referință la energia electrică pentru producătorii care beneficiază de bonus, pentru anul 2017, de 145,68 RON/MWh (fiind făcută trimitere la fila x).

Este indicată, deopotrivă, și modalitatea de determinare a valorii prețurilor reglementate pentru energia electrică, în ceea ce privește producătorii care beneficiază de bonus, menționându-se faptul că, potrivit prevederilor Metodologiei, prețurile reglementate pentru energia electrică sunt diferențiate în preț reglementat pentru energia electrică vândută în orele de zi, respectiv preț reglementat pentru energia electrică vândută în orele de noapte, dar și că la stabilirea prețurilor diferențiate se ia în considerare valoarea medie a raportului dintre prețul energiei electrice în orele de zi și prețul energiei electrice în orele de noapte, înregistrat pe PZU pe perioada de 12 luni luată în considerare, respectiv valoarea de 1,32, față de valoarea de 1,36, aprobată prin Ordinul ANRE nr. 152/2015.

Se menționează și că pentru stabilirea prețurilor diferențiate, s-a considerat că prețul de zi este aferent unui număr de 16 ore/zi, iar prețul de noapte este aferent unui număr de 8 ore/zi, ceea ce înseamnă, la nivelul anului 2017, un număr de 5840 ore de zi și un număr de 2920 ore de noapte.

Indicând și formulele de calcul utilizate, se stabilesc o valoare a prețului reglementat pentru energia electrică vândută pe bază de contracte reglementate în orele de zi din anul 2017 de 155,63 RON/MWh și o valoare a prețului reglementat pentru energia electrică vândută pe bază de contracte reglementate în orele de noapte din anul 2017 de 117,90 RON/MWh, iar pentru producătorii care beneficiază de bonus și dețin/operează numai unități de cogenerare nedispecerizabile, o valoare a prețului reglementat pentru energia electrică vândută pe bază de contracte reglementate în orele de zi și de noapte din anul 2017 de 145,68 RON/MWh.

Prin urmare, raportat la toate aceste considerente, Înalta Curte constată că afirmațiile recurentului reclamant, potrivit cărora prima instanță nu a sancționat încălcarea principiului transparenței prețurilor și a costurilor utilizate în stabilirea acestora, ignoră analiza punctuală realizată de judecătorul fondului sub acest aspect.

Cât privește încălcarea dreptului la informare al consumatorilor precum și a principiului accesibilității prețului pentru consumatori, Înalta Curte reamintește faptul că recurentul reclamant nu are calitatea de subiect de tutelă și nici pe aceea de organism social interesat ci a promovat o acțiune în contencios administrativ de plină jurisdicție, condiționată, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 de invocarea și demonstrarea vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim privat propriu.

Aceleași considerente sun valabile și în privința argumentelor subsumate tezei încălcării principiului protejării interesului public precum și al protecției consumatorilor, subliniind Înalta Curte că în acord cu dispozițiile art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Or, din perspectiva argumentelor subsumate tezei încălcării principiului protejării interesului public și al drepturilor consumatorilor finali, Înalta Curte constată că recurentul reclamant invocă drepturi subiective și interese proprii consumatorilor finali și nu furnizorului de utilități, ceea ce exclude admisibilitatea unei acțiuni de genul celei preconizate prin reglementarea cuprinsă la art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004.

Nefondată este și critica potrivit căreia instanța nu a constatat că ordinele contestate ar avea ca efect impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre RADET și D..

Sub acest aspect, prima instanță a subliniat faptul că regimul juridic în materia clauzelor abuzive este reglementat, la nivel național, prin intermediul a două acte normative, respectiv Legea nr. 193/2000 și Legea nr. 72/2013; domeniul de aplicare al celor două legi este diferit, dispozițiile primului act fiind incidente în raport de contractele de vânzare de bunuri și prestare de servicii încheiate între profesioniști și consumatori, în timp ce dispozițiile actului din urmă vizează obligațiile de plată a unor sume de bani care rezultă din contractele încheiate între profesioniști, având ca obiect furnizarea de bunuri sau prestarea de servicii.

Concluzia judecătorului fondului, în sensul că reclamantele și pârâta nu se încadrează în noțiunile de profesionist și consumator reglementate de cele două legi indicate, este însușită și de instanța de control judiciar, observând Înalta Curte faptul că recurentul reclamant nu indică norma sau normele de drept material ce ar sprijini o concluzie contrară, de natură a demonstra pronunțarea hotărârii în condițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Reluând argumentele menționate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, recurentul susține că ordinele contestate încalcă prevederile legale care interzic subvenția încrucișată, fiind criticată sentința pronunțată de prima instanță, în primul rând pentru insuficienta motivare.

Soluționând această critică a reclamantului, judecătorul fondului a arătat că eventuala subvenție încrucișată între cele două categorii de costuri și prețuri nu își are sursa în ordinele contestate, ci în acte normative de nivel superior, acte care au fost de altfel contestate de reclamată în cadrul dosarelor nr. x/2016 și nr. y/2016, finalizate prin respingerea definitivă a acțiunilor în anulare.

Cum aceste acte normative de nivel superior beneficiază de prezumția de legalitate, prezumție nerăsturnată până în prezent și cum ordinele contestate sunt emise în temeiul și în conformitate cu aceste reglementări, nefiind relevată vreo abatere de la ele, curtea va înlătura critica de nelegalitate invocată de reclamante.

Raportat la considerentele sentinței atacate, Înalta Curte constată că este lipsită de suport critica recurentului, atât cu privire la nemotivarea hotărârii cât și prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în contextul în care ordinele contestate în cauza de față nu fac altceva decât să prevadă prețul de referință și prețurile reglementate pentru energia electrică, aplicabile în anul 2017 producătorilor de energie electrică și termică în cogenerare, precum și valorile bonusurilor de referință pentru energia electrică produsă în cogenerare de înaltă eficiență și prețurile de referință pentru energia termică produsă în cogenerare, aplicabile în anul 2017.

În același sens este necesar a fi înlăturată critica prin intermediul căreia recurentul susține că în mod greșit prima instanță a respins argumentele sale potrivit cărora ordinele contestate avantajează, în mod nelegal și netemeinic, cele două forme de energie produse în cogenerare, fapt ce determină nelegalitatea prețurilor stabilite atât pentru energia termică cât și pentru energia electrică și bonusul aprobat.

Și sub acest aspect instanța fondului a arătat că raționamentul reclamantei face abstracție de împrejurarea că metoda de repartizare a costurilor de producție între cele două forme de energie este prevăzută în cuprinsul H.G. nr. 1215/2019 și nu de ordinele contestate.

În plus, principiul invocat de reclamante se aplică "la elaborarea cadrului de reglementare prevăzut la art. 4" care dispune: "ANRE elaborează, în termen de 5 luni de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, cadrul de reglementare subsecvent necesar pentru implementarea schemei de sprijin."

Or, cadrul de reglementare elaborat de ANRE constă în Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 15/2015 și nu în ordinele contestate în cauza de față, astfel că pretinsa omisiune de analiză, invocată de recurentul reclamant, nu este rezultatul unei erori săvârșite de prima instanță.

În egală măsură, afirmația recurentului reclamant, potrivit căreia ordinele contestate au fost emise cu încălcarea cadrului legal aplicabil pentru stabilirea/ajustarea prețului energiei termice și electrice și a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România, nu este însoțită de argumente de natură a reliefa pronunțarea sentinței cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Similar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că și în recurs recurentul reclamant detaliază rolul și atribuțiile ANRE pe piața reglementată a energiei termice și modul de formare a prețurilor la energia termică, mărginindu-se a concluziona în sensul că prețul la energia termică și electrică, stabilit de ANRE, este nelegal și din perspectiva cadrului legal aplicabil pentru stabilirea/ajustarea prețului energiei termice și electrice și a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România, fără a arăta, însă, în ce mod a avut loc încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material cu relevanță în stabilirea/ajustarea prețului la energie.

În fine, o ultimă grupă de critici formulată de recurentul reclamant vizează încălcarea și aplicarea greșită a legii din perspectiva faptului că ordinele contestate nu sunt justificate de contextul economic.

Potrivit susținerilor recurentului, informațiile publice disponibile, atât în ceea ce privește piața relevantă(respectiv piața gazelor naturale și a petrolului cu influență directă asupra prețului energiei produse în cogenerare de către D.) demonstrează faptul că ordinele contestate sunt neîntemeiate și lipsite de fundament economic, prin acestea fiind favorizați producătorii de energie în cogenerare în detrimentul celorlalți operatori.

Considerațiile anterioare nu pot atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care, așa cum s-a arătat anterior, vizează exclusiv încălcarea unor norme de procedură sancționate cu nulitatea absolută.

Totodată, nu poate fi aplicabil nici motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cât timp critica recurentului reclamant nu tinde a demonstra neconformitatea sentinței cu regulile de drept aplicabile în materia de referință(stabilirea prețului energiei produse în cogenerare și a bonusului aferent) ci se invocă o pretinsă necorelare a nivelului prețurilor aprobate cu contextul economic specific și care, în opinia recurentului, ar fi trebuit să stea la baza unei diminuări a prețurilor la en