ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3952/2025

Ședința publică din data de 18 septembrie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 30.09.2024, sub nr. x/2024, reclamanta Comuna Săcuieu prin Primar a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, să se dispună următoarele:

I. Constatarea neîndeplinirii soluționării cererii nr. x/02.09.2024 în termenul legal de 30 de zile de către pârâtul MMAP - reprezentând în fapt un refuz nejustificat prin tăcerea administrației - a obligației de rezultat de plată a compensațiilor pentru perioada de referință an 2024 conform prevederilor din H.G. nr. 167/2024 - echivalând cu un refuz nejustificat în temeiul art. 2 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 554/2004;

II. Constatarea neîndeplinirii de către pârât în termenul legal de a deschide creditele bugetare, conform prevederilor art. 13 alin. (2) din H.G. nr. 167/2024: "Direcția care gestionează bugetul din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură primește situația centralizată a solicitărilor acceptate la plată conform prevederilor art. 12 și asigură deschiderea de credite bugetare."

III. Să se dispună obligarea pârâtului-urmare a constatării refuzului nejustificat emis cu exces de putere (manifestat prin tăcere administrativă) - la plata compensațiilor aferente anului 2024 în cuantum de 663249,58 RON, precum și a dobânzii legale penalizatoare aferente compensațiilor, începând de la data de:

a. în principal, 10.08.2024, când obligația de plată a devenit scadentă, în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) Codul silvic coroborat cu art. 12 din H.G. nr. 167/2024 și până la data plății efective, sau

b. în subsidiar, de la data de 02.09.2024, când s-a realizat punerea în întârziere și până la data plății efective;

IV. Să se dispună obligarea pârâtului la plata tuturor cheltuielilor de judecată, conform art. 453 din C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 10 din 10 ianuarie 2025 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității petitelor I și II, ridicată din oficiu.

A fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, invocată de acesta.

Au fost respinse ca inadmisibile petitele I și II ale cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta Comuna Săcuieu prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

A fost respins capătul III de cerere, privind obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la plata compensațiilor aferente anului 2024 în cuantum de 663.249,58 RON, precum și a dobânzii legale penalizatoare aferente, ca fiind îndreptat împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

A fost respins ca nefondat petitul privind acordarea cheltuielilor de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ., prin care a solicitat, în principal, admiterea acestuia, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată în fond și recurs.

În motivarea recursului, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a arătat recurentul că soluționarea excepției inadmisibilității de către instanța de fond exclusiv pe baza consemnării formale a punerii în discuție din oficiu a acesteia și lipsirea efectivă de a fi ascultată și poziția procesuală a reclamantei, vătămată efectiv prin îndepărtarea sa de la justiție, nu îndeplinește condițiile de formă și de fond ale principiului contradictorialității și ale dreptului la apărare.

În ceea ce privește admiterea excepției inadmisibilității de către instanța de fond, a arătat recurenta că, din perspectiva ambelor dispoziții legale, art. 35 din C. proc. civ. și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, argumentele și teza instanței de fond sunt lipsite de orice fundament juridic în materia contenciosului administrativ.

A susținut recurenta că, în succesiunea procedurii stabilite de H.G. nr. 167/2024, operațiunea administrativă de deschidere a creditelor bugetare în vederea efectuării în concret a plății sumei stabilite și acceptate la plată cu titlu de drepturi commpensatorii nu a fost îndeplinită de pârât, astfel că a procedat la notificarea acestuia și punerea în întârziere printr-o procedură prealabilă materializată în actul 113-114/02.09.2024 transmis prin e-mail.

Pârâtul nu a răspuns în termenul legal la cererea recurentei-reclamante, astfel că aceasta s-a adresat instanței de judecată, apreciind că lipsa răspunsului la cererea înregistrată sub nr. x/02.09.2024 materializată în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 zile de la înregistrarea cereri este definită de lege drept nesoluționarea în termen legal a unei cereri, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, fiind tratată de literatura de specialitate ca fiind "tăcerea administrației", respectiv refuzul de a efectua o anumită operațiune administrativă necesară pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, așa cum este prevăzută expres această faptă la art. 8 alin. (1) din legea nr. 554/2004.

Recurenta a formulat critici împotriva modului de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului în ceea ce privește cel de-al treilea petit al cererii de chemare în judecată, arătând că, dacă ar fi fost analizat în mod unitar cu primele două, ar fi condus instanța de fond la concluzia că prin acesta s-a solicitat recunoașterea dreptului pretins, respectiv obligarea pârâtului la îndeplinirea operațiunii de deschidere de credite bugetare și efectuarea plății cu respectarea cadrului legal al procedurii prevăzute de H.G. nr. 167/2024.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a arătat recurenta că sentința recurată conține, între altele, motive contradictorii în ceea ce privește analiza soluției date sub cel de-al treilea petit, atât între considerente, cât și între considerente și soluția din dispozitiv.

Pe de o parte, instanța a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului, iar pe de altă parte, în considerente se mai reține că suținerile pârâtului referitoare la prematuritatea cererii sunt întemeiate, arătându-se ca argument că termenul de plată încă nu a expirat.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

În motivare, a arătat că, în lipsa părților legal citate și care au cerut judecata în lipsă, invocarea unei excepții și soluția dată pot fi trecute în cadrul hotărârii.

Totodată, a apreciat că este legală și fondată invocarea și admiterea, de către instanța de fond, a excepției inadmisibilității primelor două petite din cadrul cererii de chemare în judecată, în temeiul dispozițiilor art. 35 din C. proc. civ.. De asemenea, au fost admise în mod întemeiat excepțiile lipsei calității procesuale pasive și prematurității acțiunii.

Odată cu întâmpinarea, intimatul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a depus recurs incident prin care a arătat că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra excepției lipsei de interes, aspect ce determină casarea sentinței prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

A susținut că, întrucât instanța de fond nu a analizat și nu a pus în discuție excepția lipsei de interes, aceasta a încălcat normele de procedură referitoare la discutarea cererilor și excepțiilor invocate de părți, la procedura de soluționare a acestora și, implicit, principii fundamentale ale procesului civil, precum și principiul contradictorialității și dreptul la apărare al părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în sensul și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat:

"I. Constatarea neîndeplinirii soluționării cererii nr. x/02.09.2024 în termenul legal de 30 de zile de către pârâtul MMAP - reprezentând în fapt un refuz nejustificat prin tăcerea administrației - a obligației de rezultat de plată a compensațiilor pentru perioada de referință an 2024 conform prevederilor din H.G. nr. 167/2024 - echivalând cu un refuz nejustificat în temeiul art. 2 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 554/2004;

II. Constatarea neîndeplinirii de către pârât în termenul legal de a deschide creditele bugetare, conform prevederilor art. 13 alin. (2) din H.G. nr. 167/2024: "Direcția care gestionează bugetul din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură primește situația centralizată a solicitărilor acceptate la plată conform prevederilor art. 12 și asigură deschiderea de credite bugetare."

III. Să se dispună obligarea pârâtului-urmare a constatării refuzului nejustificat emis cu exces de putere (manifestat prin tăcere administrativă) - la plata compensațiilor aferente anului 2024 în cuantum de 663249,58 RON, precum și a dobânzii legale penalizatoare aferente compensațiilor (...)"

Soluționând cauza, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității petitelor I și II, ridicată din oficiu. A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, invocată de acesta. A respins petitele I și II ale cererii de chemare în judecată ca inadmisibile, iar capătul III de cerere ca fiind îndreptat împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Soluția instanței de fond a fost criticată de reclamantă din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.. Totodată, pârâtul a declarat recurs incident, invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., față de nesoluționarea excepției lipsei de interes.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a arătat recurenta-reclamantă că modalitatea de soluționare a excepției inadmisibilității de către instanța de fond, exclusiv pe baza consemnării formale a punerii în discuție din oficiu a acesteia, fără a fi ascultată și poziția sa procesuală, încalcă principiul contradictorialității și pe cel al dreptului la apărare.

Înalta Curte apreciază că, față de criticile de nelegalitate formulate de recurentă, în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., întrucât, potrivit acestuia, casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs, situație care nu se regăsește în speță.

Din cuprinsul practicalei sentinței atacate rezultă că, la termenul de judecată din 10 ianuarie 2025, instanța de fond a constatat lipsa părților și, procedura fiind legal îndeplinită, a constatat că pârâtul a invocat prin întâmpinare excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, excepția prematurității și excepția lipsei de interes în formularea cererii.

Totodată, suplimentar, instanța a invocat excepția inadmisibilității petitelor I și II prin raportare la admisibilitatea cererii în constatare în măsura în care există posibilitatea formulării unei acțiuni în realizare și din perspectiva faptului dacă aceste petite reprezintă doar aspecte introductive pentru petitul III formulat și care reprezintă acțiunea în realizare.

Întrucât părțile nu au fost prezente pentru a formula concluzii, judecătorul fondului a reținut cauza în pronunțare asupra tuturor excepțiilor procesuale.

Înalta Curte reține că instanța de fond a procedat în mod legal, întrucât partea a înțeles să nu se prezinte la termenul de judecată din 10 ianuarie 2025 și a solicitat judecata cauzei în lipsa părților legal citate, iar potrivit dispozițiilor art. 223 alin. (1) din C. proc. civ., lipsa părții legal citate nu poate împiedica judecarea cauzei, dacă legea nu dispune altfel.

Astfel, ceea ce legea impune, ca o garanție fundamentală a respectării principiului contradictorialității, este numai citarea părților, iar nu și înfățișarea acestora în fața instanței de judecată personal sau prin reprezentant. O asemenea soluție rezultă din interpretarea art. 14 alin. (1) din C. proc. civ.: înfățișarea părților nu este de esența soluționării cauzei în condiții de legalitate, instanța putând hotărî asupra cererii dacă procedura de citare a fost regulat îndeplinită.

Cum s-a arătat anterior, în cuprinsul practicalei sentinței s-a reținut că, în cauză, procedura de citare a fost legal îndeplinită cu părțile, care au îndatorirea, potrivit art. 10 din C. proc. civ., să își probeze pretențiile și apărările, precum și să contribuie la desfășurarea fără întârziere a procesului, urmărind, tot astfel, finalizarea acestuia.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este nefondat.

În continuare, Înalta Curte apreciază că, astfel cum au fost dezvoltate de recurenta-reclamantă susținerile din memoriul de recurs, respectiv criticarea raționamentului instanței ce a stat la baza soluției de admitere a excepției inadmisibilității în ceea ce privește primele două capete de cerere și lipsei calității procesuale pasive în privința celui de-al treilea, în contextul normativ și factual evidențiate, acestea pot fi încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv cazului de casare ce sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material.

Analizând sentința atacată și din această perspectivă, instanța de control judiciar apreciază că motivul de casare este fondat, pentru considerentele ce succed:

Instanța de fond a reținut că reclamanta solicită să se constate neîndeplinirea obligației pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor de soluționare a cererii în termenul legal de 30 de zile; să se constate neîndeplinirea de către pârât în termenul legal a obligației de a deschide creditele bugetare, conform prevederilor art. 13 alin. (2) din H.G. nr. 167/2024; să se dispună obligarea pârâtului, urmare a constatării refuzului nejustificat emis cu exces de putere (manifestat prin tăcere administrativă), la plata compensațiilor aferente anului 2024 în cuantum de 663.249,58 RON, precum și a dobânzii legale penalizatoare aferente compensațiilor.

Raportat la dispozițiile art. 35 din C. proc. civ., instanța de fond a apreciat că primele două petite formulate de reclamantă, având ca obiect constatarea neîndeplinirii de către pârât a obligațiilor legale care îi incumbă, apar a fi inadmisibile. A avut în vedere că acțiunile în constatare pot viza doar existența sau inexistența unui drept, iar nu a unei situații de fapt și nu pot fi promovate dacă partea are la dispoziție o acțiune în realizare; or, prin intermediul celui de-al treilea capăt de cerere, partea solicită tocmai realizarea dreptului său, prin acordarea compensațiilor aferente anului 2024 la care se consideră îndreptățită.

Totodată, a apreciat că soluția de inadmisibilitate a primelor două petite se impune și din perspectiva dispozițiilor Legii contenciosului administrativ. A reținut că, în speță, demersul reclamantei se întemeiază pe nesoluționarea în termenul legal a unei cereri în sensul art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu consecința obligării pârâtului la îndeplinirea atribuțiilor legale. Astfel, nesoluționarea în termen a cererii reprezintă premisa pentru solicitarea de a se dispune obligarea autorității publice să adopte o anumită conduită, iar faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal este asimilat actelor administrative unilaterale în temeiul art. 2 alin. (2) din lege. În acest context, a reținut că primele două capete de cerere sunt doar introductorii pentru solicitarea propriu-zisă formulată în contenciosul administrativ, motiv pentru care a apreciat că se impune admiterea excepției ridicate din oficiu și respingerea petitelor I și II ca inadmisibile.

Cât privește solicitarea de a se dispune obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la plata compensațiilor în cuantum de 663.249,58 RON, aferente anului 2024, instanța de fond a reținut lipsa calității procesuale pasive a pârâtului.

Totodată, în considerentele sentinței, judecătorul fondului a apreciat că și susținerile pârâtului referitoare la prematuritatea cererii se dovedesc a fi întemeiate, întrucât Ministerului nu îi incumbă obligația achitării compensațiilor în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 12 din H.G. nr. 167/2024, acestea putând fi achitate până la sfârșitul anului sau până în anul următor.

Înalta Curte reține că, potrivit cadrului normativ general în materie, respectiv art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

În fapt, la data de 02.09.2024, societatea reclamantă a formulat o cerere adresată Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor prin care a solicitat efectuarea plății în ceea ce privește compensațiile aferente anului 2024, inclusiv a dobânzii legale calculate conform prevederilor legale incidente în materie, sens în care să se remită confirmarea plății sumei de 663249,58 RON către Garda Forestieră Națională pe adresa de e-mail.

Astfel, reclamanta a invocat nesoluționarea de către pârât în termenul de 30 de zile a cererii sale, conduita imputată pârâtului implicând o nesoluționare în termenul legal a unei cereri.

Obiectul cererii reclamantei, conform situației juridice existente la momentul sesizării instanței, se încadrează în prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora reprezintă nesoluționare în termenul legal a unei cereri faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen, iar potrivit art. 2 alin. (2) din același act normativ, se asimilează actelor administrative unilaterale și faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Reclamanta și-a precizat în mod expres obiectul acțiunii în cererea introductivă, ca fiind "obligarea pârâtului - urmare a constatării refuzului nejustificat emis cu exces de putere (manifestat prin tăcere administrativă) - la plata compensațiilor aferente anului 2024 în cuantum de 663249,58 RON, precum și a dobânzii legale penalizatoare aferente compensațiilor (...)".

Raportat la temeiul de drept indicat de reclamantă, acțiunea este admisibilă în conformitate cu dispozițiile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 stabilind neechivoc că se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

În acest context, deși erau îndeplinite condițiile legale necesare exercitării acțiunii în contencios administrativ formulate de reclamantă, cu referire la ipoteza nerezolvării unei cereri adresate autorității publice, prima instanță a pronunțat o soluție cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ceea ce a dus, în mod nelegal, la o necercetare a fondului litigiului, aceasta confundând mecanismul procesual conferit de art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Primele două petite ale acțiunii nu puteau fi privite în mod individual drept o acțiune în constatarea existenței sau inexistenței unui drept, în sensul art. 35 din C. proc. civ., pentru ca, din această perspectivă, să se poată discuta de vreo inadmisibilitate a acestor cereri, distinct de cererea în realizare ce reprezenta al treilea petit al acțiunii.

Prin analizarea trunchiată a cererii de chemare în judecată s-a ajuns la respingerea primelor capete ale cererii ca inadmisibile și respingerea celui de-al treilea ca fiind îndreptat împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală, în condițiile în care au fost analizate și găsite întemeiate, totodată, și susținerile referitoare la prematuritatea cererii, susțineri formulate de pârâtul apreciat ca fiind lipsit de calitate procesuală.

Potrivit art. 22 alin. (4) și (6) din C. proc. civ., judecătorul stabilește calificarea juridică exactă și se pronunță asupra a ceea ce s-a cerut.

Astfel, instanța de fond era obligată să soluționeze cauza în cadrul juridic determinat de reclamantă, cu respectarea principiului disponibilității, nefiindu-i permis să procedeze la schimbarea calificării date de aceasta.

În condițiile în care prima instanță nu a analizat cererea recurentei-reclamante întemeiată pe dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă că aceasta nu s-a pronunțat cu privire la obiectul cererii cu care a fost învestită, ceea ce atrage casarea sentinței și trimiterea cauzei în rejudecare, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Cu ocazia rejudecării cauzei se va proceda la un examen efectiv al criticilor invocate de reclamantă, prin raportare la apărările formulate de pârât și la alte eventuale mijloace de probă necesare a fi administrate în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond esențiale, necesare lămuririi situației de fapt.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul principal formulat de reclamanta Comuna Săcuieu prin primar și recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 10 din 10 ianuarie 2025 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal formulat de reclamanta Comuna Săcuieu prin primar și recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 10 din 10 ianuarie 2025 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 septembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.