ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5432/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 23.01.2024 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, înregistrată sub nr. x/2024, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României, solicitând obligarea acestora la plata sumei de 2.566.102,81 RON reprezentând contravaloarea compensațiilor ce i s-ar cuveni pentru anul 2023 în calitate de proprietar al unor terenuri forestiere pe care nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin angajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 151 din 19 aprilie 2024, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: - a respins ca neîntemeiate, excepția lipsei calității procesuale pasive și excepțiile inadmisibilității invocate de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor; - a respins, ca neîntemeiate, excepțiile inadmisibilității invocate de pârâtul Guvernul României; - a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României; - obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei suma de 2.566.102,81 RON reprezentând despăgubiri materiale pentru vătămarea cauzată prin refuzul emiterii hotărârii de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor prevăzute la art. 98 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, pentru anul 2023; - a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată în raport cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor; - a constatat că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată în cauză. 1.

Căile de atac exercitate în cauză Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, criticând-o pentru nelegalitate. 1.3.1 Recursul formulat de pârâtul Guvernul României a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 4, pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., acesta apreciind că sentința civilă a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii. În opinia recurentului-pârât, instanța de fond, în mod greșit, a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, considerând că, în cauză, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, limitându-se astfel doar la citarea dispozițiilor legale din lege fără a analiza și argumenta în vreun fel decizia în cauză. Instanța de fond a fost învestită cu o acțiune având ca obiect "obligarea pârâtului la plata drepturilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 RON". A arătat că, prin plângerea prealabilă adresată Guvernului, reclamanta a solicitat "aprobarea prin Hotărâre a Guvernului a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027." Astfel, instanța de fond, a ignorat faptul că, plângerea invocată are ca obiect emiterea unui act normativ, iar acțiunea are ca obiect obligarea pârâților, în solidar, la plata de despăgubiri, aferente compensațiilor pentru anul 2023. Astfel, reclamanta nu a făcut dovada formulării și înregistrării plângerii prealabile la Guvernul României, condiție esențială premergătoare depunerii unei cereri în fața instanței de contencios administrativ potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a art. 193 alin. (1) C. proc. civ. Așa cum a stabilit și Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 2303/2007, "procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii, și este obligatorie, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) din C. proc. civ..". Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge și din interesul ocrotit, și anume acela de a evita încărcarea rolului instanțelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă. Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părții interesate sau a ambelor părți, dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiționat sesizarea instanței de îndeplinirea ei, motiv pentru care vă solicităm respingerea cererii ca fiind inadmisibilă. Totodată, recurentul-pârât a considerat că instanța de fond, în mod greșit, a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată în ceea ce privește neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004. Redând dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a arătat că dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane". Așadar, a considerat că hotărârea instanței este nelegală întrucât, în cauză, lipsește situația premisă, cea a unui act administrativ nelegal, anulat de instanță, sau obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea unui alt înscris sau efectuării unei anumite operațiuni administrative, perspectivă din care acțiunea formulată de reclamantă nu îndeplinește, cumulativ, condițiile pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităților pârâte și, pe cale de consecință, se impune respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A mai menționat că lipsurile acțiunii menționate sunt de natură a conduce la inadmisibilitatea pretențiilor solicitate referitoare la obligarea la plata compensațiilor pretinse având în vedere, atât lipsa unei justificări legale care să creeze o astfel de posibilitate, cât și inexistența unei analize asupra documentelor care ar trebui să constituie temeiul acordării compensațiilor, cu atât mai mult cu cât plângerea invocată are ca obiect emiterea unui act normativ, iar acțiunea are ca obiect obligarea pârâților, în solidar, la plata de despăgubiri, aferente compensațiilor pentru anul 2023. În acest sens, a apreciat că, prin admiterea în parte a acțiunii, instanța de judecată putea, cel mult să soluționeze cererea reclamantei cu consecința obligării autorității publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operațiune administrativă, numai dacă se constata refuzul nejustificat de soluționare a unei astfel de cereri. A subliniat faptul că este de neînțeles raționamentul instanței de fond privind obligarea Guvernului la plata compensațiilor atât timp cât atât avizarea documentației, cât și plata compensațiilor sunt operațiuni efectuate exclusiv de către gărzile forestiere. Carențele acțiunii menționate sunt de natură a conduce, așadar, la inadmisibilitatea consecinței solicitate în petitul cererii referitoare la obligarea Guvernului, la plata compensațiilor pretinse având în vedere, lipsa unei justificări legale care să creeze o astfel de posibilitate, cât și inexistența unei analize asupra documentelor care ar trebui să constituie temeiul acordării compensațiilor. Astfel, instanța de fond, la pronunțarea hotărârii, nu a ținut seama de faptul că atribuțiile privind verificarea și întocmirea documentației în vederea alocării sumelor prind compensațiile, obligațiile ulterioare verificării și stabilirii dreptului la compensații, dar și obligația de a achita sumele respective de bani nu sunt în sarcina Guvernului. A apreciat că instanța ar trebui prioritar să se pronunțe asupra admisibilității unei astfel de cereri, respectiv de a obliga în solidar două autorități publice la acordarea unor compensații prevăzute de Codul silvic doar pe considerentul că una dintre cele două entități are ca atribuții publicarea actelor normative, fără temei legal și fără analizare și avizare a documentație depuse în vederea acordării respectivelor compensații. Mai mult, a apreciat că Hotărârile de Guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, reglementând aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală și ai căror destinatari sunt nedeterminați, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condițiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existența unei cereri în acest sens, iar în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza este exclusă întrucât nu se adoptă la cerere. Totodată, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existența unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare și de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condițiile în care, din însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorități într-o marjă cu limite largi. 1.3.1 Recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a fost întemeiat, în drept, pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul-pârât a învederat că instanța de fond, în mod greșit și cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului, invocând faptul că aceasta "este neîntemeiată în raport de modul în care reclamanta a configurat obiectul cererii deduse judecății", întrucât "raportul juridic de conflict s-a născut între A. și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor în legătură cu neîndeplinirea de către subscrisul a obligației de a elabora documentația necesară emiterii unei hotărâri de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor". A reiterat că, obiectul plângerii prealabile și obiectul cererii de chemare în judecată sunt diferite. Prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să oblige pârâții la plata drepturilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 tei. Prin plângerea prealabilă, aceasta a solicitat Ministerului "întocmirea documentației și, respectiv, aprobarea prin Hotărâre a Guvernului a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027". În acest sens, cu aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța a respins excepția invocată, reținând eronat că în prealabil sesizării instanței de judecată cu prezenta cauză, reclamanta a adresat Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor o cerere prin care i-a solicitat să întocmească documentația necesară emiterii unei hotărâri de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor și că a chemat în judecată pe acest pârât solicitând, în temeiul art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obligarea la plata unor despăgubiri pentru refuzul nejustificat de efectuare a operațiunii administrative de întocmire a documentației. Referitor la acest aspect, a arătat că, în mod corect, instanța de fond, la pag. 7 din hotărâre, a reținut că prin cererea comună, adresată Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernului României la data de 23.10.2023, reclamanta a solicitat pârâtului Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor să întocmească documentația necesară, iar pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de aprobare a Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027. Așadar, dacă obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de plata drepturilor, respectiv contravaloarea compensațiilor aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 RON, așa cum a reținut instanța de fond, Ministerul a întocmit documentația necesară, iar pârâtul Guvernul României nu a adoptat hotărârea de aprobare a normelor metodologice, atunci, nu există un raport juridic de conflict născut între reclamantă și Minister pentru neîndeplinirea de către acesta din urmă a obligației de a elabora documentația necesară emiterii unei hotărâri de către Guvern de aprobare a normelor metodologice și, pe cale de consecință, se impunea admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor. Cu privire la plata compensațiilor, a reiterat că aceasta se efectuează de către gărzile forestiere, iar Ministerul are doar atribuția de a aloca sumele necesare către autoritățile din teritoriu, fără ca acestea din urmă să efectueze în mod direct plata către beneficiari, considerente față de care nici Ministerul nu are legitimare procesuală pasivă. În considerarea celor mai sus menționate, a solicitat instanței să admită recursul declarat, să caseze sentința atacată în privința soluției privind excepția lipsei calității procesuale pasive, iar pe fond să respingă cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinări prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. În esență, a arătat că prin plângerea administrativă prealabilă a solicitat atât obligarea pârâtelor la emiterea Normelor, cât și obligarea la despăgubiri. Cu privire la inadmisibilitatea acțiunii decurgând din inexistența în speță a unui act administrativ nelegal, a precizat că a solicitat obligarea pârâtelor la plata despăgubirilor, invocând prevederile Codului Silvic, dar și pe cele ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 21 noiembrie 2024, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenții-pârâți Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la criticile privind greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile. Cu privire la această excepție, instanța de fond a reținut că regula exercitării procedurii prealabile este instituită, în mod expres, prin dispozițiile art. 7 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, numai atunci când instanța de contencios administrativ este învestită cu anularea, în tot sau în parte, a unui act administrativ individual sau normativ, nu și atunci când obiectul acțiunii se referă tocmai la refuzul nejustificat al autorității de a emite un act administrativ sau de efectua o operațiune administrativă, deoarece de esența recursului grațios instituit de legiuitor este tocmai dorința acestuia de a oferi autorității emitente posibilitatea de a-și analiza actul emis și de a-l revoca înainte de intrarea în circuitul civil, în măsura în care este nelegal. Așa fiind, instanța de fond a constat că, în raport de obiectul cererii dedusă judecății, în prezenta cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 invocate de pârâți. Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, invocată de recurenții-pârâți. Prealabil, constatând că aspectele învederate prin memoriile de recurs referitoare la modul de soluționare a excepției inadmisibilității vizează, în esență, aceleași critici de nelegalitate, respectiv faptul că obiectul plângerii prealabile și obiectul cererii de chemare în judecată sunt diferite, Înalta Curte va proceda la analiza împreună a recursurilor declarate de pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, răspunzând cu prioritate acestei critici de nelegalitate. În speța dedusă judecății, Înalta Curte constată că prin cererea comună, adresată celor două autorități publice la data de 23.10.2023, reclamanta A. a solicitat pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să întocmească documentația, iar pârâtului Guvernul României să aprobe prin hotărâre Normele metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023 – 2027. Totodată, prin cererea de chemare în judecată cu care a fost investită instanța de contencios administrativ la data de 23.01.2024, reclamanta a solicitat obligarea autorităților pârâte la plata sumei de 2.566.102,81 RON reprezentând contravaloarea compensațiilor (respectiv a valorii produselor) pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin angajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2023. Raportat la conținutul concret al celor două cererii (cererea administrativă și cererea introductivă de instanță), Înalta Curte reține, așa cum în mod corect susțin recurenții-pârâți, că acestea sunt diferite, prima cererea având ca obiect emiterea unor acte administrative cu caracter normativ ce revin autorităților publice care sunt parte în procedura de acordare a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii de forestiere nu le recoltează din cauza restricțiilor impuse de lege, iar a doua cerere având drept obiect plata despăgubirilor aferente. Așadar, în privința solicitării de obligare a pârâților, în solidar, la plata despăgubirilor în sumă de 2.566.102,81 RON aferente compensațiilor pentru anul 2023, instanța de control judiciar reține că nu îi corespunde o cerere similară adresată, în prealabil, autorităților pârâte, pentru a se putea avansa măcar ipoteza premisă a unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri. În aceste condiții, Înalta Curte reține că prima instanță nu se putea pronunța pe fondul cauzei decât în legătură cu ceea ce reclamanta a solicitat în procedura administrativă, respectiv emiterea și aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027. Cum plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. În consecință, având în vedere soluția ce urmează a fi pronunțată în cauză, nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate de recurenții-pârâți referitoare la modul în care instanța de fond a soluționat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor și, respectiv, fondul cauzei. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursurile formulate de pârâți, să caseze sentința recurată și, în rejudecare, să respingă acțiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.