ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 304/2025

Ședința publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată în dosar nr. x/2021, pe rolul Tribunalului Vâlcea, reclamantele A., B., C., D., E., F., în contradictoriu cu intimatul Ministerul Justiției, prin Ministrul Justiției, au solicitat: să fie obligat intimatul să emită, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii din prezenta cauză, pentru fiecare ordine de salarizare prin care indemnizațiile de încadrare lunare să fie calculate cu includerea coeficientului de multiplicare 19,000, începând cu data de 14.11.2015 și în continuare, astfel cum le-a fost recunoscut prin hotărâre judecătorească; să se dispună ca obligația intimatului de a emite ordinele de salarizare să fie asigurată prin plata unei penalități de întârziere de 1% pentru fiecare zi de întârziere, raportată la termenul de 30 de zile menționat la capătul de cerere anterior.

Prin sentința nr. 67 din 22 martie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii formulate de reclamanta D. și drept urmare:

A respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției prin Ministrul Justiției.

A respins, ca nefondate, excepțiile inadmisibilității acțiunii, tardivității și prescripției dreptului material la acțiune invocate de pârâtul Ministerul Justiției.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamantele A., B., C., E. și F. prin mandatar B. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției prin Ministrul Justiției, și drept urmare:

A obligat pârâtul să emită reclamantelor un nou ordin de salarizare, prin care indemnizațiile de încadrare lunare să fie recalculate cu includerea coeficientului de multiplicare de 19,00, începând cu data de 14.11.2015 și în continuare, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

A respins în rest acțiunea.

Ministerul Justiției și continuat de Înalta Curte de Casație și Justiție a declarat recurs împotriva sentinței nr. 67 din 22 martie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ.

Recurentul arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, întrucât legea specială privind salarizarea, care este derogatorie de la Legea contenciosului administrativ (normă generală), stabilește o procedură specială de soluționare a contestațiilor în materie de salarizare a personalului din justiție.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017:

"Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecției Judiciare, Institutului Național al Magistraturii și Școlii Naționale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ori la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor de pe lângă acestea ori la organele de conducere ale celorlalte instituții din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice."

De asemenea, potrivit alin. (2) al aceluiași articol:

"Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București."

Aceeași procedură este prevăzută și de art. 7 cap. VIII din Anexa VI la Legea-cadru nr. 284/2010.

Rezultă că legiuitorul a stabilit o competență exclusivă a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal - pentru soluționarea acestor cauze. Litigiile de natura celui de față sunt, prin urmare, guvernate de o procedură specială derogatorie de la dispozițiile de drept comun din materia muncii și de la cele din materia contenciosului administrativ.

Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, invocat de instanța de fond, prevede că:

"Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Cum obiectul cauzei vizează raporturi juridice guvernate de o lege specială, protecția drepturilor subiective se realizează în fața acestei jurisdicții speciale - Curtea de Apel București, potrivit art. 7 din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017.

Instanța de fond a respins greșit incidența acestor dispoziții, motivând că litigiul privea un refuz al pârâtului de a răspunde la plângerea prealabilă, asimilat lipsei răspunsului în termen legal.

În concluzie, întrucât legiuitorul a stabilit competența exclusivă a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal - se solicită, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre judecare la Curtea de Apel București.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se solicită casarea în tot a hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor inadmisibilității, tardivității și prescripției dreptului material la acțiune, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii, instanța de fond a reținut greșit că reclamantele au îndeplinit procedura prealabilă. În realitate, litigiul se supune procedurii speciale prevăzute de Legea nr. 153/2017, iar competența aparține secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București. Acțiunea în contencios are ca obiect analiza legalității hotărârii Ministerului Justiției prin care s-a soluționat contestația privind actul de stabilire a drepturilor salariale.

Or, reclamantele nu au contestat un act administrativ concret, ci au solicitat emiterea unui nou ordin de salarizare raportat la o hotărâre judecătorească (Sentința civilă nr. 46/2020 a Tribunalului Mureș). În mod eronat, instanța a asimilat această cerere unei plângeri prealabile.

Adresa reclamantelor din 8.10.2020 nu poate fi considerată plângere prealabilă, întrucât nu critică modul de stabilire a indemnizației printr-un ordin, ci solicită emiterea unui nou act administrativ, raportat la o hotărâre judecătorească care nu a impus nicio obligație Ministerului Justiției (fiind admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia).

Răspunsul Ministerului Justiției (nr. 2/87974/2020) nu poate fi calificat drept refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind un act juridic producător de efecte juridice. Recurentul invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 4834/11.10.2005), potrivit căreia simpla nemulțumire a petiționarului față de răspunsul autorității nu echivalează cu refuz nejustificat.

În consecință, se solicită admiterea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată.

Cu privire la excepția tardivității, instanța de fond a respins greșit excepția tardivității, reținând inaplicabilitatea Legii nr. 153/2017. Reclamantele nu au formulat în termen legal contestație împotriva modului de stabilire a indemnizațiilor, astfel că acțiunea este tardivă.

Cu privire la prescripția dreptului material la acțiune, data cererii este 14.05.2021, iar drepturile pretinse se raportează la 14.11.2015. Potrivit art. 2500 și art. 2517 C. civ., dreptul material la acțiune se prescrie în 3 ani, termen ce curge de la data la care titularul a cunoscut sau trebuia să cunoască nașterea dreptului (art. 2524 C. civ.).

Se solicită constatarea prescripției pentru perioada anterioară datei de 14.05.2018.

Cu privire la fondul cauzei, instanța de fond a reținut greșit că există autoritate de lucru judecat, invocând decizia civilă nr. 1222/A/2020 a Curții de Apel Cluj. În realitate, nu există triplă identitate de părți, obiect și cauză între dosare. În prezenta cauză s-a solicitat emiterea unui nou ordin de salarizare, nu recalcularea drepturilor salariale.

Prin admiterea acțiunii, instanța a creat un sistem de salarizare paralel cu cel stabilit de legiuitor, contrar principiului separației puterilor în stat. Solicitarea reclamantelor de a li se stabili indemnizații identice cu cele ale procurorilor DNA/DIICOT duce la o răsturnare a sistemului unitar de salarizare.

Recurentul invocă dispozițiile art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017, care prevăd că nu pot fi depășite salariile de bază stabilite pentru anul 2022, acesta fiind nivelul maxim permis.

Mai mult, diferența de salarizare între judecători și procurori este prevăzută de lege; coeficientul 19 nu se aplică judecătorilor de judecătorie, întrucât aceștia au atins deja maximul legal. Stabilirea indemnizațiilor în funcție de coeficienții prevăzuți de O.U.G. nr. 27/2006 ar însemna aplicarea unui act normativ abrogat, ceea ce este inadmisibil.

Se invocă jurisprudența Curții Constituționale (Deciziile nr. 794/2016, nr. 51/2020, nr. 1325/2008, nr. 818-821/2008) privind interdicția instanțelor de a modifica sau substitui dispozițiile legale stabilite de legiuitor. Totodată, se invocă cauza C-310/10 Agafiței c. România a CJUE, prin care s-a statuat că diferențele de salarizare între magistrați nu intră sub incidența directivelor europene privind nediscriminarea.

În consecință, acordarea drepturilor salariale solicitate, "și în continuare", este nelegală și inadmisibilă, întrucât ar contraveni dispozițiilor art. 1 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 și art. 162 alin. (3) din Codul muncii, potrivit cărora sistemul de salarizare al personalului din autorități publice se stabilește numai prin lege.

Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat note de ședință prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate cu consecința respingerii acțiunii ca neîntemeiate.

Examinând recursul declarat de recurentul Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 67 din 22 martie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte reține următoarele:

Prin sentința recurată, instanța de fond a admis în parte acțiunea formulată de reclamantele A., B., C., E. și F., dispunând obligarea pârâtului Ministerul Justiției la emiterea unui ordin de salarizare prin care să se recalculeze indemnizațiile de încadrare ale reclamantelor, prin aplicarea coeficienților de multiplicare corespunzători funcțiilor din cadrul Direcției Naționale Anticorupție și Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, stabilite prin O.U.G. nr. 27/2006.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., susținând, în esență, că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor de drept material, prin calificarea eronată a naturii juridice a sumelor reprezentând diferențele rezultate din aplicarea coeficienților DNA/DIICOT, precum și prin substituirea instanței în atribuțiile puterii executive în materia salarizării personalului din justiție.

Potrivit art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017, "în cazul în care prin hotărâri judecătorești definitive se acordă drepturi de natură salarială care determină depășirea nivelului maxim al indemnizației de încadrare corespunzătoare funcției, gradului profesional, vechimii și gradației, plata acestor drepturi se realizează cu respectarea nivelului maxim stabilit potrivit legii".

Prin Decizia nr. 4 din 11 martie 2024 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial nr. 383/24.04.2024, s-a statuat că:

"Drepturile acordate judecătorilor și procurorilor prin hotărâri judecătorești definitive, reprezentând diferențe rezultate din utilizarea coeficienților de multiplicare prevăzuți la nr. crt. 6-13 din anexa la O.U.G. nr. 27/2006 pentru procurorii din cadrul DNA și DIICOT, au natura juridică a unor despăgubiri, iar cuantumul acestora este supus plafonului prevăzut de art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017."

Totodată, prin Decizia nr. 3/2024 pronunțată de același complet (publicată în M. Of. nr. 422/09.05.2024), Înalta Curte a statuat că:

"Drepturile acordate prin hotărâri judecătorești definitive, reprezentând diferențe rezultate din utilizarea coeficienților de multiplicare prevăzuți de O.U.G. nr. 27/2006 pentru procurorii DNA/DIICOT, nu pot fi incluse în baza de calcul a indemnizațiilor de încadrare sau a pensiei de serviciu, întrucât au natura juridică a unor despăgubiri."

În conformitate cu art. 517 alin. (4) C. proc. civ., dezlegarea dată problemelor de drept prin deciziile pronunțate în recurs în interesul legii este obligatorie pentru instanțe, de la data publicării în Monitorul Oficial.

Prin urmare, de la data publicării Deciziilor nr. 3/2024 și nr. 4/2024 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii instanțele sunt ținute să califice drepturile rezultate din aplicarea coeficienților DNA/DIICOT ca fiind despăgubiri, nu drepturi salariale, iar executarea acestora trebuie să se realizeze exclusiv în baza hotărârilor judecătorești care le-au recunoscut, fără ca instanțele să poată obliga autoritatea administrativă să emită un ordin de salarizare care să modifice indemnizațiile viitoare.

Examinând criticile recurentului Ministerul Justiției, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate.

Instanța de control judiciar reține că instanța de fond a interpretat în mod greșit natura juridică a sumelor rezultate din aplicarea coeficienților de multiplicare prevăzuți de O.U.G. nr. 27/2006 pentru procurorii din cadrul D.N.A. și D.I.I.C.O.T., apreciind că acestea ar constitui drepturi salariale curente ce impun recalcularea indemnizației de încadrare prin emiterea unui nou ordin administrativ.

Or, potrivit dezlegărilor obligatorii date prin Deciziile nr. 3/2024 și nr. 4/2024 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, aceste sume au natura juridică a unor despăgubiri, acordate pentru repararea diferențelor salariale din trecut, și nu a unor elemente ale indemnizației de încadrare.

În consecință, asemenea despăgubiri nu pot fi incluse în structura indemnizației de bază și nu pot fundamenta emiterea unui nou ordin de salarizare, executarea hotărârilor judecătorești care le recunosc realizându-se exclusiv prin plata sumelor stabilite prin aceste hotărâri, iar nu prin modificarea actelor administrative de încadrare.

Prin urmare, sentința recurată urmează a fi casată în parte, iar în rejudecare, acțiunea formulată de reclamante urmează a fi respinsă ca neîntemeiată, întrucât sumele solicitate nu pot fi acordate sub forma unor drepturi salariale curente și nu justifică emiterea unui ordin de salarizare.

Considerente privind menținerea soluției primei instanțe asupra excepțiilor procesuale

Cu privire la excepția de necompetență materială și teritorială a Curții de Apel Alba Iulia

Instanța de fond a respins în mod întemeiat excepția de necompetență materială și teritorială, reținând că, potrivit art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, competența de soluționare a litigiilor privind refuzul de emitere a unui act administrativ aparține Curților de Apel, ca instanțe de contencios administrativ, în a căror circumscripție își desfășoară activitatea reclamanții.

Întrucât acțiunea a fost formulată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 304/2022, prin care anumite atribuții de gestiune a resurselor umane ale magistraților au fost transferate de la Ministerul Justiției către Înalta Curte de Casație și Justiție, soluția primei instanțe este corectă. Înalta Curte reține că, raportat la data sesizării instanței și la dispozițiile legale aplicabile la acel moment, Curtea de Apel Alba Iulia era competentă material și teritorial să judece cauza, motiv pentru care soluția de respingere a acestei excepții se menține.

Cu privire la excepția de inadmisibilitate a acțiunii

Curtea de Apel a reținut, în mod judicios, că acțiunea este admisibilă, fiind întemeiată pe dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În cauză, reclamanții au formulat cerere prealabilă adresată autorității administrative competente, solicitând emiterea unor ordine de salarizare potrivit coeficientului 19,00, iar refuzul explicit sau implicit al autorității de a emite actul solicitat constituie refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din aceeași lege.

Înalta Curte constată că acțiunea nu tinde la recunoașterea unui drept salarial în lipsa temeiului normativ, ci la obligarea autorității la exercitarea atribuțiilor sale legale.

Prin urmare, instanța de fond a aplicat corect legea atunci când a respins excepția inadmisibilității ca neîntemeiată, motivare care se menține integral.

Cu privire la excepția tardivității introducerii acțiunii

Soluția primei instanțe de respingere a excepției tardivității este, de asemenea, legală.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termenul de 6 luni pentru sesizarea instanței curge de la data la care persoana vătămată a luat cunoștință de refuzul nejustificat al autorității publice.

Din analiza actelor cauzei rezultă că reclamanții au introdus acțiunea în termenul legal, ulterior împlinirii termenului de soluționare a cererii prealabile adresate Ministerului Justiției.

Întrucât refuzul de a emite actul administrativ a fost explicit și continuu, iar efectele acestuia se perpetuează în timp, Curtea de Apel a reținut corect că nu se poate reține tardivitatea acțiunii, soluție care se menține.

Cu privire la excepția prescripției dreptului material la acțiune

Înalta Curte reține că, atât timp cât din analiza recursului se desprinde concluzia că pretențiile reclamantelor sunt nefondate, nu se mai impune analiza criticilor privind incidența prescripției.

Pe cale de consecință, soluția primei instanțe de respingere a excepției prescripției se menține.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul Ministerul Justiției și continuat de Înalta Curte de Casație și Justiție împotriva sentinței nr. 67 din 22 martie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Va casa, în parte, sentința recurată și, în rejudecare:

Va respinge acțiunea formulată de reclamantele A., B., C., E. și F. prin mandatar B., ca neîntemeiată.

Va menține soluția asupra excepțiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul Ministerul Justiției și continuat de Înalta Curte de Casație și Justiție împotriva sentinței nr. 67 din 22 martie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge acțiunea formulată de reclamantele A., B., C., E. și F. prin mandatar B., ca neîntemeiată.

Menține soluția asupra excepțiilor.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2025.