ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 297/2025

Ședința publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 05.07.2019 pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/13.06.2019, emis de pârâtă, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 36 din 09 februarie 2023, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate, Oficiul Național al Registrului Comerțului și Agenția Națională de Administrare Fiscală.

A dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 emis de pârâta A.N.I.

A obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON către reclamant.

Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 483 și art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea sa, casarea sentinței recurate, respingerea acțiunii reclamantului și menținerea ca legal și temeinic a Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 emis de Agenția Națională de Integritate.

Prin raportul de evaluare menționat, Agenția Națională de Integritate a constatat existența unui conflict de interese în sarcina lui A., întrucât, la data de 23.06.2016, acesta, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 5/23.06.2016, prin care a fost ales viceprimar al comunei Husnicioara.

Instanța de fond a dispus anularea raportului de evaluare, reținând că dispozițiile art. 57 din Legea nr. 215/2001 nu interzic expres participarea consilierului local candidat la funcția de viceprimar la deliberare și vot, iar participarea sa ar reprezenta o obligație legală derivată din exercitarea funcției, potrivit art. 45 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

Agenția Națională de Integritate apreciază că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Instanța a aplicat greșit legea, ignorând dispozițiile speciale care reglementează conflictul de interese, respectiv art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data faptelor, precum și cu art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004. Aceste prevederi stabilesc, fără echivoc, interdicția consilierului local de a participa la deliberare sau vot atunci când are un interes personal, patrimonial sau moral în problema supusă dezbaterii.

Instanța a făcut o aplicare eronată a art. 57 din Legea nr. 215/2001, text care reglementează exclusiv procedura de alegere a viceprimarului, fără a avea legătură cu regimul conflictelor de interese. În consecință, s-a ignorat legea specială - Legea nr. 161/2003 -, care prevalează asupra normelor generale. Absența unei interdicții exprese în art. 57 din Legea nr. 215/2001 nu poate fi interpretată ca inexistență a acesteia, întrucât dispozițiile referitoare la integritate se regăsesc deja în Legea nr. 161/2003, iar, potrivit art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, reglementările nu se reiau inutil în alte acte normative.

Judecătorul fondului nu a respectat principiul legalității consacrat de art. 22 C. proc. civ., fiind obligat să aplice întregul cadru normativ incident, și nu doar textele invocate de reclamant. Mai mult, instanța a făcut trimitere la prevederile art. 41 din O.U.G. nr. 42/2016, act normativ intrat în vigoare la 30.06.2016, ulterior faptelor reținute, care au avut loc la data de 23.06.2016. Aplicarea retroactivă a acestei norme contravine art. 15 alin. (2) din Constituție și principiului "tempus regit actum".

Totodată, instanța a confundat obligația consilierului local de a participa la ședințele consiliului, prevăzută de art. 45 din Legea nr. 393/2004, cu situația de conflict de interese, care impune, dimpotrivă, abținerea de la deliberare și vot în cazul existenței unui interes personal, conform art. 46 și 47 din aceeași lege. Nu se poate invoca o obligație legală pentru a justifica încălcarea unei alte obligații legale.

În speță, toate elementele constitutive ale conflictului de interese sunt întrunite: A. exercita o funcție publică în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local, iar hotărârea respectivă i-a adus un beneficiu patrimonial direct, constând în alegerea sa în funcția de viceprimar. Reclamantul nu a declarat conflictul de interese și nu s-a abținut de la vot, încălcând obligațiile prevăzute de art. 77 alin. (2) și (3) din Legea nr. 393/2004.

Legea nr. 161/2003 are ca scop prevenirea corupției și garantarea imparțialității, integrității și transparenței decizionale în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. Orice conduită care contravine acestor principii trebuie sancționată, chiar și în lipsa unei interdicții exprese într-un alt text normativ.

Având în vedere cele arătate, Agenția Națională de Integritate solicită admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 36/09.02.2023 ca nelegală și netemeinică, respingerea acțiunii formulate de A. și menținerea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 ca fiind legal și temeinic întocmit.

Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat recurs împotriva sentinței nr. 36 din 09.02.2023, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întrucât hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea normelor privind calitatea procesuală pasivă prevăzute de art. 36 din același cod. Prin sentința atacată, instanța de fond a admis acțiunea formulată de reclamantul A. și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 emis de Agenția Națională de Integritate, hotărând însă în mod nelegal "în contradictoriu cu ANAF", deși instituția recurentă nu are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.

Agenția Națională de Administrare Fiscală nu a fost emitenta actului administrativ contestat, neexistând un raport juridic între reclamant și ANAF. Actul contestat este un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, iar nu un act fiscal sau administrativ emis de ANAF. Prin urmare, nu se poate reține existența unei identități între părțile din proces și subiectele raportului juridic litigios.

Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală presupune existența unei identități între titularul dreptului dedus judecății și partea din proces. De asemenea, art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ stabilesc că acțiunea în contencios poate fi formulată doar împotriva autorității publice care a emis actul administrativ vătămător. În speță, singura autoritate emitentă este Agenția Națională de Integritate, iar nu Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Deși ANAF a fost citată la termenul din 15.10.2020 și a depus note scrise la solicitarea instanței, acest fapt nu conferă instituției calitate procesuală pasivă, întrucât simpla citare sau participare procedurală nu poate substitui condițiile de fond privind existența raportului juridic dintre părți.

În consecință, hotărârea pronunțată în contradictoriu cu ANAF este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 36 C. proc. civ.

Pentru aceste motive, Agenția Națională de Administrare Fiscală solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinței nr. 36/09.02.2023, în ceea ce privește soluția pronunțată în contradictoriu cu ANAF, și respingerea acțiunii formulate de A. față de ANAF ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Recurentul-reclamant A. a formulat recurs incident împotriva sentinței nr. 36 din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

Recurentul consideră nelegală și netemeinică sentința recurată pentru următoarele motive:

La soluționarea prezentului recurs incident, solicită instanței să aibă în vedere Decizia nr. 14 din 22 iunie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicată în Monitorul Oficial nr. 875 din 25 septembrie 2020, prin care s-a stabilit că, în interpretarea dispozițiilor art. 472 și art. 401 din C. proc. civ., apelul și recursul incident nu pot fi limitate la obiectul apelului sau recursului principal, ci pot viza orice alte soluții cuprinse în dispozitivul hotărârii atacate și/sau considerentele acesteia.

Instanța de fond nu s-a pronunțat asupra motivelor de nulitate și nelegalitate ale Raportului de evaluare formulate de recurentul A. și depuse la dosarul cauzei. În acest sens, Agenția Națională de Integritate a susținut că recurentul-reclamant s-ar fi aflat în conflict de interese întrucât, în calitate de consilier local, ar fi participat la deliberarea și adoptarea HCL nr. 5/23.06.2016, prin care a fost ales viceprimar. Această afirmație reprezintă o interpretare eronată a minutei ședinței de constituire a Consiliului Local Husnicioara din data de 23.06.2016.

Deși în Raportul de evaluare se afirmă că "domnul A. a participat în calitate de consilier local la deliberarea adoptării HCL nr. 5/23.06.2016", nu se indică nici pagina, nici paragraful din Minută unde ar fi consemnat acest aspect. În realitate, din aceeași Minută rezultă clar că, după depunerea jurământului, președintele de ședință și consilierii mai tineri - printre care și recurentul - s-au retras. Secretarul a omis să menționeze în continuare că recurentul a părăsit sala de ședință, însă acest fapt este confirmat de martorii B. și C., audiați în cauză.

Prin urmare, recurentul-reclamant nu a participat la secțiunea ședinței Consiliului Local în care s-a ales viceprimarul. Instanța de fond trebuia să constate acest aspect esențial, dar a analizat cauza exclusiv prin prisma criticii referitoare la inexistența dispozițiilor exprese privind participarea consilierului candidat la ședință, omițând să se pronunțe asupra celorlalte motive invocate prin cererea de chemare în judecată.

De asemenea, Raportul de evaluare nr. x/13.06.2019 a fost întocmit cu nerespectarea legislației europene, care are prioritate față de cea internă, conform Tratatului de Aderare la U.E. și Constituției României. Articolul 25 din Legea nr. 176/2010, pe care se sprijină raportul, este un text neconvențional, întrucât instituie o sancțiune automată - interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani - fără ca instanța să poată analiza proporționalitatea acesteia.

Prin Hotărârea CJUE din 4 mai 2023, pronunțată în cauza C-40/2021, s-a statuat că principiul proporționalității nu se opune unei legislații naționale care prevede o interdicție de 3 ani pentru ocuparea funcțiilor publice alese, cu condiția ca sancțiunea să fie proporțională cu gravitatea faptei și ca instanța să poată verifica această proporționalitate.

Rezultă, așadar, că instanța de contencios administrativ are obligația de a verifica dacă aplicarea sancțiunii este adecvată gravității încălcării, ținând cont de scopul legii - asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale. În lipsa acestei verificări, legislația internă este contrară dreptului european și, implicit, Constituției României.

În concret, solicită ca instanța să aplice direct Decizia CJUE din 4 mai 2023 și dispozițiile relevante ale legislației europene, constatând că sancțiunea aplicată prin Raportul de evaluare nu respectă principiul proporționalității, și să dispună anularea acestuia.

În subsidiar, dacă instanța va aprecia că fapta reținută prezintă o minimă gravitate, solicit înlocuirea sancțiunii încetării mandatului și a interdicției de 3 ani cu o măsură mai blândă, precum diminuarea indemnizației cu 10% pe o perioadă de 6 luni, sau orice altă sancțiune mai puțin severă, proporțională cu fapta imputată.

La stabilirea gravității faptelor, se impune a se ține seama de împrejurarea că presupusul conflict de interese ar fi avut loc în anul 2016, deci în urmă cu peste șapte ani, iar în tot acest interval recurentul a exercitat funcția de viceprimar cu respectarea legii, fără nicio altă abatere. Aplicarea unei sancțiuni atât de drastice pentru o faptă veche, minoră și fără urmări reale nu servește interesului public, nu contribuie la integritatea administrației și contravine principiului proporționalității consacrat de art. 9 din Codul administrativ și de art. 49 și 52 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

De asemenea, fapta imputată nu a produs prejudicii și nu a afectat buna funcționare a autorității publice locale. Sancțiunea aplicată are însă consecințe grave asupra carierei, imaginii și vieții profesionale a recurentului, fiind vădit disproporționată în raport cu gravitatea faptei.

În consecință, solicită instanței admiterea recursului incident, casarea sentinței recurate iar în rejudecare, admiterea în totalitate a acțiunii formulate și anularea Raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare față de recursul incident declarat de A. solicitând respingerea ca nefondat.

Intimatul-pârât Oficiul Național al Registrului Comerțului a formulat întâmpinare față de recursurile declarate de recurentele-pârâte Agenția Națională de Integritate și Agenția Națională de Administrare Fiscală și față de recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. solicitând respingerea ca nefondate.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurentul-reclamant A. a învestit instanța de contencios cu o acțiune prin care a solicitat în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019, emis de pârâtă, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. Raportul ANI a concluzionat că reclamantul nu ar fi respectat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât "în data de 23.06.2016, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 5/23.06.2016 prin care a fost ales viceprimar".

Instanța de fond a admis acțiunea formulată de reclamant, a dispus anularea raportului de evaluare și a obligat pârâta ANI la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON.

Împotriva acestei hotărâri au fost formulate recursuri de către ANI și ANAF, iar reclamantul a declarat recurs incident. Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a invocat interpretarea eronată a art. 77 din Legea nr. 161/2003 și susține că, în mod greșit, instanța a considerat că nu există conflict de interese. Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală invocă lipsa calității procesuale pasive, iar prin recursul incident, reclamantul A. susține că instanța de fond nu ar fi analizat susținerea sa privind neparticiparea la vot și a invocat principiul proporționalității, cu trimitere la Cauza C-40/2021.

Analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte arată că la data de 26 iunie 2016 reclamantul a votat hotărârea Consiliului Local privind alegerea viceprimarului, iar la data de 30 iunie 2016, prin O.U.G. nr. 42/2016, legiuitorul a reglementat expres că participarea consilierului local candidat la funcția de viceprimar la deliberarea și votarea respectivei hotărâri nu constituie conflict de interese. Astfel, la momentul votului, art. 77 din Legea nr. 161/2003 făcea trimitere la art. 47 din Legea nr. 215/2001, deși conflictul de interese era reglementat, încă de la adoptarea Legii nr. 215/2001, la art. 46. Această necorelare legislativă a creat o incertitudine juridică care a condus la excluderea răspunderii reclamantului pentru conflict de interese.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, conflictul de interese se definește ca situația în care o persoană ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența obiectivitatea în îndeplinirea atribuțiilor sale. Art. 46 din Legea nr. 215/2001 prevede că nu poate lua parte la deliberare consilierul local care are un interes patrimonial direct în problema supusă dezbaterii. La data votului, reclamantul nu avea un astfel de interes patrimonial, iar dispozițiile art. 57 din Legea nr. 215/2001 nu interziceau participarea consilierului care candidează la funcția de viceprimar. Ulterior, O.U.G. nr. 42/2016 a validat legalitatea participării reclamantului la vot.

În ceea ce privește recursul ANI, instanța de recurs constată că argumentul privind presupusa încălcare a art. 77 din Legea nr. 161/2003 nu este întemeiat. Trimiterea art. 77 la art. 47 din Legea nr. 215/2001 a fost inexactă, iar conflictul de interese era reglementat de art. 46 din Legea nr. 215/2001. În consecință, la momentul votului reclamantul nu a încălcat dispozițiile legale aplicabile, iar interpretarea ANI este eronată. Argumentul suplimentar privind imprecizia legii nu modifică această concluzie. Recursul ANI se va respinge ca nefondat.

Referitor la recursul formulat de Agenția Națională de Administrare Fiscală, acesta este de asemenea nefondat. Deși instituția a fost citată și a formulat apărări, calitatea procesuală pasivă a fost reținută doar în cadrul excepției de nelegalitate soluționate prin încheierea din 24 noiembrie 2022, prin care s-a dispus respingerea acesteia. Neexistând un raport juridic direct între reclamant și ANAF în legătură cu actul administrativ contestat - raportul de evaluare întocmit de ANI - menținerea ANAF ca parte în cauză nu afectează legalitatea sentinței, însă nici nu justifică admiterea recursului. În consecință, recursul declarat de ANAF se va respinge ca nefondat.

Referitor la recursul incident formulat de reclamant, instanța de recurs reține că acesta vizează aspecte asupra cărora instanța de fond nu a formulat nicio analiză sau considerent.

Conform art. 461 C. proc. civ., instanța poate înlătura considerentele eronate sau greșite ale hotărârii și le poate înlocui cu propriile considerente, menținând soluția cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate. Această procedură presupune însă existența unor considerente care să fie greșite sau incomplete.

În speță, criticile reclamantului se referă la chestiuni neanalizate de instanța de fond, astfel încât nu există considerente eronate sau incomplete pe care instanța de recurs să le înlocuiască. În lipsa unor considerente de fond asupra aspectelor invocate, nu există temei legal pentru admiterea recursului incident și pentru modificarea soluției instanței de fond.

Prin urmare, recursul incident formulat de reclamant se va respinge.

În concluzie, participarea reclamantului la votul privind alegerea viceprimarului nu a constituit conflict de interese, imprecizia art. 77 din Legea nr. 161/2003 a generat incertitudine juridică, iar ulterior O.U.G. nr. 42/2016 a confirmat că votul său a fost exercitat conform legii.

Având în vedere toate aceste considerente, instanța reține că hotărârea Curții de Apel Craiova este legală și temeinică, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor de drept material și procesual aplicabile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurentele-pârâte Agenția Națională de Integritate și Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței nr. 36 din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2025.