ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2832/2024

Ședința publică din data de 23 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. x/2022, reclamantul A. a formulat contestație împotriva raportului de evaluare nr. x/16.03.2022 emis de intimata Agenția Națională de Integritate.

Prin sentința nr. 228 din 17 noiembrie 2022 Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/16.03.2022 în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței a declarat recurs recurentul-reclamant A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind motivată mult prea succint, cuprinzând și motive contradictorii. Astfel, instanța nu a analizat situația de fapt în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare la momentul iunie 2020 (înainte de adoptarea Legii nr. 84/2020) și prin raportare la perioada de 4 ani de durată normală a mandatului, conform Codului adminstrativ.

Recurentul a arătat că prelungirea mandatului a survenit după ce trecuseră cei 4 ani de durată normala a acestuia, iar instanța de fond nu a făcut nicio referire la acest aspect, limitându-se la a afirma că prin Legea nr. 84/2020 mandatul a fost prelungit pe o durată de timp limitată, până la 1 noiembrie 2020. În același timp, reclamantul nu a pretins că durata prelungirii este incertă, după cum susține instanța de fond, ci a sesizat faptul că în afara duratei normale a mandatului de 4 ani conform art. 201 Cod administrativ, a survenit un act normativ care prelungește mandatele, punându-se pe drept cuvânt întrebarea daca se mai putea utiliza această soluție legislativă și efectele pe care o prelungire survenită în condițiile date putea atrage aplicabilitatea și a altor acte normative, cum este și cel în baza căruia s-a constatat incompatibilitatea reclamantului.

Recurentul a susținut că potrivit art. 128 alin. (3) din Codul administrativ, s-ar fi putut dispune prelungirea mandatelor consilierilor locali în trei ipostaze si anume: război, catastrofă ori alte situații expres prevăzute de lege. In acest context, expunerea de motive din Legea nr. 84/2020 nu se circumscrie niciuneia dintre situațiile prevăzute în Codul administrativ, iar aplicabilitatea dispozițiilor referitoare la starea de incompatibilitate nu ar putea avea incidență din moment ce mandatul a fost prelungit printr-o lege specială fără legătură cu situațiile expres prevăzute de cod.

Referindu-se la această critică, instanța de fond a arătat doar faptul că reclamantul nu a invocat o excepție de neconstituționalitate a Legii nr. 84/2020, iar prelungirea mandatului prin actul normativ menționat reprezintă mandat în continuare, ceea ce atrage și aplicabilitatea interdicțiilor și a incompatibilităților. Or, în opinia recurentului atâta timp cât prelungirea mandatului nu era posibilă decât în condițiile strict delimitate de art. 128 alin. (3) din Codul administrativ și atâta timp cât scopul emiterii actului, rezultat din expunerea de motive, excede situațiilor strict delimitate de cadrul-legal în vigoare și nu exista o mențiune conform căreia actul derogă de la cadrul general menționat anterior, instanța de fond era datoare să analizeze în ce măsură efectele acestui act reprezentau în mod real o veritabilă prelungire de mandat.

Prin alt set de critici, recurentul a invocat greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 268 din Codul administrativ referitoare la cancelaria prefectului, structură funcțională (compartiment organizatoric), diferită de prefectura județului, organizată în cadrul instituției prefectului, precum și art. 265 alin. (5) din același cod.

Pe de altă parte, termenul de prefectură utilizat în cuprinsul art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, nu poate fi asimilat instituției prefectului unui județ, ori cancelariei prefectului. Prefectura nu are din punct de vedere legal o definiție care să poată conduce la ideea că aceasta este o structură cu atribuții legale care să fie aptă a genera starea de incompatibilitate. Instanța de fond, în schimb, fără a face o analiză a situației expuse prin acțiune, a arătat doar că potrivit organigramei Instituției Prefectului județului Buzău, cancelaria prefectului este o structură ce aparține de această intituție, ignorând faptul că termenii "prefectură, Instituția Prefectului sau Cancelaria prefectului" sunt diferiți și nu pot fi confundați.

De asemenea, motivând că prin Legea nr. 84/2020 mandatul de consilier a fost un mandat în continuare limitat până la 01.11.2020, instanța de fond a ignorat si a încălcat atât dispozițiile art. 201 din Codul administrativ cât și dispozițiile art. 128 alin. (3) din același act normativ, care prevăd limitativ situațiile de prelungire a mandatelor. Cu atât mai mult, instanța a încălcat și dispozițiile art. 88 din Legea nr. 161/2003, printr-o astfel de abordare conferind situației tranzitorii generate de Legea nr. 84/2020 efectele exercitării unui mandat în continuare, fără a exista o derogare expresă cuprinsă chiar în corpul legii anterior citate.

Concluzionând, recurentul a solicitat a fi avută în vedere și împrejurarea că în toate înscrisurile depuse, la rubrica angajator nu figurează "Prefectura Județului Buzău", astfel că nu poate fi reținută starea de incompatibilitate conform art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Demersul judiciar din prezenta cauză vizează verificarea legalității raportului de evaluare nr. x/16.03.2022 prin care Agenția Națională de Integritate a reținut în privința reclamantului A. încălcarea legislației privind regimul juridic al incompatibilităților, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioadele 15.06.2020-31.08.2020 și 29.09.2020-14.12.2020 acesta a exercitat simultan funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Vernești, județul Buzău și funcția de consilier la Cancelaria Prefectului din cadrul Instituției Prefectului Buzău.

Fiind învestită cu recursul declarat de recurentul-reclamant împotriva soluției de respingere a acțiunii formulate, Înalta Curte reține caracterul nefondat al primului motiv de recurs invocat în cauză - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Subsumat cazului de casare recurentul a invocat motivarea prea succintă a hotărârii, existența motivelor contradictorii, precum și neanalizarea de către instanță a acțiunii formulate prin prisma dispozițiilor legale în vigoare anterior momentul adoptării Legii nr. 84/2020

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

În speță, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. Din considerentele expuse în hotărârea de fond recurată rezultă și faptul că judecătorul fondului a făcut o corectă analiză a susținerilor părților și a răspuns argumentelor acestora, expunând în mod logic și gradual considerentele care au fundamentat soluția adoptată.

Astfel, prima instanță a reținut, în mod corect, că prelungirea mandatului de consilier local, ca efect al adoptării Legii nr. 84/2020, a reprezentat un mandat în continuare și nu o situație tranzitorie până la alegeri în contextul pandemiei de Covid 19, întrucât în cuprinsul Legii nr. 84/2020 nu există o prevedere expresă prin care legiuitorul să fi menționat că până la data de 1 noiembrie 2020 consilierului local îi sunt suspendate drepturile și obligațiile ce rezultă din exercitarea mandatului. Prin urmare, în această perioadă consilierul local a avut aceleași drepturi și obligații ce decurg din exercitarea mandatului de ales local, fiindu-i aplicabile aceleași interdicții și incompatibilități.

De asemenea, se constată și faptul că prin o mare parte din susținerile din cererea de chemare în judecată, reiterate și în calea de atac promovată, recurentul tinde la criticarea Legii nr. 84/2020 și a efectelor pe care le poate produce măsura de prelungire a mandatelor autorităților administrației publice locale, deși acesta nu a formulat vreo excepție de neconstituționalitate a actului normativ menționat.

Din acest motiv, Înalta Curte nu poate primi nici argumentele recurentului referitoare la prelungirea mandatului de consilier local printr-un act normativ emis într-o altă situație decât cele reglementate expres de dispozițiile art. 128 alin. (3) din Codul administrativ și nu le poate da valența dorită, câtă vreme instanța a fost învestită cu verificarea legalității unui raport de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate.

În privința dispozițiilor legale pretins interpretate și aplicate greșit de către prima instanță, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcția de consilier local este incompatibilă cu "calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv".

De asemenea, în raport cu data constatării stării de incompatibilitate se impun a fi reținute următoarele dispoziții din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora:

"Art. 265. (1) Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Constituției și altor legi se organizează și funcționează instituția prefectului, sub conducerea prefectului. (...) (5) Sediul instituției prefectului, denumit prefectură, este în municipiul reședință de județ, într-un imobil proprietate publică a județului sau a statului, după caz."

"Art. 268. (1) În cadrul instituției prefectului se organizează și funcționează cancelaria prefectului.

(2) Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcții de execuție de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant și secretarul cancelariei.

(3) Numărul de posturi, numirea, modificarea și încetarea raporturilor de muncă, precum și drepturile și obligațiile personalului care fac parte din cancelaria prefectului sunt reglementate în partea a VI-a titlul III."

În perioada de referință, recurentul-reclamant a exercitat simultan funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Vernești, jud. Buzău (participând, semnând și votând documentele dezbătute la toate ședințele de consiliu local) și funcția de consilier la Cancelaria Prefectului din cadrul Instituției Prefectului Județului Buzău.

Contrar susținerilor recurentului, din analiza textelor anterior citate dar și a organigramei Instituției Prefectului Județului Buzău rezultă că din instituția prefectului a făcut și face parte cancelaria prefectului, context în care funcția de consilier deținută de recurent în cadrul Cancelariei Prefectului este incompatibilă cu funcția de consilier local, o altă concluzie fiind contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Este adevărat că textul de lege în baza căruia s-a reținut starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, vorbește despre angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv, terminologie ce a fost preluată din prevederile H.G. nr. 1844/2004, abrogată prin H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, iar legislația actuală vorbește despre instituția prefectului (O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ) sau de structuri de specialitate din cadrul instituției prefectului, însă acest aspect nu poate constitui un fine de neprimire pentru situația de incompatibilitate descrisă.

De asemenea, faptul că în cuprinsul O.U.G. nr. 57/1019 privind Codul administrativ legiuitorul a optat pentru noțiunile de "instituția prefectului" și "cancelaria prefectului", care face parte din instituția prefectului, nu este de natură să lipsească de efecte juridice sintagma utilizată de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al (...) prefecturii", câtă vreme din contextul textelor analizate rezultă că legiuitorul a avut în vedere cazul de incompatibilitate relevat în prezenta cauză, în sensul că funcția de consilier local ales este incompatibilă cu cea de personal contractual angajat în cadrul Instituției Prefectului. Pe de altă parte, în lipsa unei definiții legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracție și de existența unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activități desfășurate simultan de către recurentul-reclamant.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 228 din 17 noiembrie 2022 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2024.