ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2615/2025

Ședința publică din data de 15 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată în data de 26 septembrie 2024 sub nr. x/2024 pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Oficiul Național al Jocurilor de Noroc - Comitetul de Supraveghere, anularea deciziei nr. 754/27 mai 2024 obligarea pârâților la plata sumei de 7.318.946 RON, cu titlu de despăgubiri, în subsidiar și a sumei de 4.508.574 RON, cu titlu de despăgubiri. A solicitat totodată și suspendarea executării prevederilor art. 3 din decizia indicată.

În susținerea celor expuse intimatul a solicitat să se aibă în vedere și practica judiciară existentă, sens în care s-au amintit, spre exemplificare, sentința nr. 1238/11.07.2024 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2024 și sentința nr. 195/172024 pronunțată de Curtea de Apel Galați în dosarul nr. x/2024 la data de 17.06.2024.

La termenul din data de 16 octombrie 2024 și reclamanta a făcut referire la practica judiciară în materie, depunând la dosarul cauzei hotărârile pronunțate în dosarele nr. x/2024, nr. y/2024, nr. z/2024 și extras de pe portalul instanțelor, în ceea ce privește soluțiile pronunțate în dosarele nr. x/2024 și nr. y/2024 de Curtea de Apel București.

Prin sentința nr. 131 pronunțată la 16 octombrie 2024, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și a suspendat executarea dispoziției de obligare a reclamantei la "achitarea diferenței rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc", prevăzută la punctul 3 al deciziei nr. 754 din data de 27 mai 2024, emisă de pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, până la soluționarea definitivă a acțiunii ce face obiectul dosarului nr. x/2024

Împotriva sentinței nr. 131 pronunțate la 16 octombrie 2024 de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs Oficiul Național al Jocurilor de Noroc - Comitetul de Supraveghere, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a cadrului legal, prevederile art. 10 alin. (2), art. 14 alin. (4) și art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, recurentul-pârât învederează următoarele:

- aplicarea greșită a normelor de drept material prin raportarea instanței de fond la acte normative care nu erau în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 754/27.05.2024.

Arată că instanța de fond a fundamentat soluția de suspendare a executării măsurii prevăzute la art. 3 din decizie pe dispozițiile Legii nr. 107/2024, intrată în vigoare la 28.04.2024, și ale O.U.G. nr. 80/2024, intrată în vigoare la 28.08.2024, acte normative care nu erau aplicabile la momentul emiterii actului administrativ contestat.

În consecință, susține că instanța a încălcat principiul neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, întrucât legalitatea unui act administrativ se apreciază exclusiv în raport cu situația de fapt și de drept existentă la data emiterii acestuia, nu prin raportare la reglementări ulterioare.

- hotărârea recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, aspect ce atrage incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Subliniază că prevederile art. 17 alin. (9) din O.U.G. nr. 77/2009, în forma în vigoare la data de 27.05.2024, impun obligația operatorilor economici de a achita diferența rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc, după încetarea activității, sub orice formă. Această obligație este una legală, automată, care nu este lăsată la aprecierea Comitetului de Supraveghere al ONJN, ci decurge direct din lege.

În acest sens, invocă și dispozițiile art. 14 alin. (2) pct. v din O.U.G. nr. 77/2009, care reglementează modalitatea de plată a taxei pentru jocurile de noroc tip slot-machine, precum și art. 12 alin. (3) și (4) din același act normativ, referitoare la valabilitatea autorizației de exploatare.

Instanța de fond a ignorat faptul că A. S.R.L., prin reprezentanții săi, a declarat pe propria răspundere cunoașterea și asumarea legislației specifice în domeniul jocurilor de noroc, inclusiv a obligațiilor ce decurg din încetarea activității. Prin urmare, măsura prevăzută la art. 3 din Decizia nr. 754/2024 nu putea fi suspendată, fiind o consecință legală directă a revocării licenței, prevăzută la art. 1 și art. 2 din aceeași decizie, măsuri pe care reclamanta le-a acceptat și nu le-a contestat.

În ceea ce privește analiza instanței de fond asupra existenței unui caz bine justificat, susține că aceasta a fost realizată greșit, prin extinderea cercetării judiciare asupra fondului cauzei, deși procedura de suspendare presupune doar o verificare sumară a legalității actului administrativ.

Instanța a invocat dispoziții legale care nu erau în vigoare la data emiterii deciziei contestate și a concluzionat greșit că impunerea noii condiții referitoare la amplasarea mijloacelor de joc în unități administrativ-teritoriale cu peste 15.000 de locuitori ar încălca principiul neretroactivității legii.

În realitate, Legea nr. 107/2024 este de imediată aplicare, conform principiului aplicării legii noi la situațiile în curs, iar norma juridică în discuție se referă la spațiul în care se desfășoară activitatea, nu la autorizațiile emise anterior.

Argumentează că interpretarea instanței de fond, potrivit căreia norma nu se aplică spațiilor înregistrate anterior, contravine intenției legiuitorului, care a urmărit protejarea persoanelor vulnerabile și prevenirea dependenței față de jocurile de noroc.

Norma juridică are caracter special și derogatoriu, fiind aplicabilă tuturor spațiilor în care se exploatează mijloace de joc tip slot-machine, indiferent de momentul autorizării acestora.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, se susține că instanța de fond a interpretat greșit această cerință, întrucât afectarea patrimoniului unei societăți comerciale ca urmare a punerii în executare a unui act administrativ nu poate constitui, în sine, o pagubă iminentă, în lipsa unui caz bine justificat. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, iar anticiparea unor dificultăți financiare nu poate justifica suspendarea efectelor acestuia.

În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea în întregime a sentinței civile recurată și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare în parte a efectelor Deciziei nr. 754/27.05.2024, întrucât instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

Intimata-reclamantă a depus note de ședință prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de suspendarea executării prevederilor art. 3 din decizia nr. 754/27.05.2024.

Prin sentința recurată s-a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ, pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecății, ținând seama de conținutul actelor atacate, a coroborat dispozițiile incidente și a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanța de recurs apreciază că recursul formulat de pârât este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Înalta Curte reține faptul că, în privința criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situației de fapt acestea exced controlului instanței de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinței nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege și nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinței, raportat și la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanța a reținut situația de fapt și a expus concret argumentele de fapt și de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligația de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susținere a părților, ci expunerea raționamentului juridic care a determinat aprecierea și convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată.

Judecătorul național nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument și fiecărei susțineri invocate de părți, acestea putând fi grupate și analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de control judiciar reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților, fiind afectată de viciu nelegalității hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare și diseminarea apărărilor părților împrocesuate.

Prima instanță a expus în mod detaliat argumentele de fapt și de drept care au fundamentat soluția de admitere a cererii de suspendare, analizând în mod distinct condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 - cazul bine justificat și paguba iminentă.

Instanța a prezentat pozițiile procesuale ale părților, inclusiv susținerile recurentului-pârât din întâmpinare, referitoare la aplicabilitatea dispozițiilor art. 15 alin. (2) lit. b)1 din O.U.G. nr. 77/2009, la natura obligației de plată impusă prin art. 3 din decizie, precum și la caracterul pretins speculativ al prejudiciului invocat de reclamantă.

Aceste susțineri au fost analizate și combătute punctual, prin raportare la jurisprudența relevantă, la principiul neretroactivității legii și la efectele economice directe ale actului administrativ.

Mai mult, instanța de fond a făcut trimitere la practica judiciară depusă de părți, inclusiv la hotărâri pronunțate de alte curți de apel în cauze similare, ceea ce denotă o motivare completă și pertinentă, în acord cu exigențele art. 425 C. proc. civ.

Critica recurentului nu vizează o lipsă absolută a motivării, ci exprimă o nemulțumire față de modul în care instanța a apreciat și a valorificat apărările sale. Or, o astfel de nemulțumire nu poate fi cenzurată pe calea recursului sub motivul nemotivării, ci, eventual, sub aspectul aplicării greșite a normei de drept material, aspect analizat anterior și reținut ca nefondat.

Totodată, instanța de fond a explicat în mod logic și coerent că această soluție este firească, având în vedere scopul procedural de disciplinare a solicitanților și de asigurare a celerității în soluționarea contestațiilor.

Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele instituției pârâte nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege.

Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate.

Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Recurentul-pârât susține că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile Legii nr. 107/2024 și ale O.U.G. nr. 80/2024, acte normative care nu erau în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 754/27.05.2024, încălcând astfel principiul neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție.

Înalta Curte reține că instanța de fond nu a fundamentat soluția pe aplicarea retroactivă a normei juridice, ci a analizat aparența de nelegalitate a actului administrativ prin prisma unei norme juridice intrate în vigoare ulterior, dar care a fost utilizată ca temei al măsurii administrative contestate. Astfel, instanța a constatat că Decizia nr. 754/2024 impune o obligație de plată derivată dintr-o condiție de spațiu (unități administrativ-teritoriale cu peste 15.000 locuitori), introdusă prin Legea nr. 107/2024, fără a distinge între autorizațiile emise anterior și cele ulterioare.

Această interpretare a autorității emitente este de natură să genereze o îndoială serioasă asupra legalității măsurii, întrucât contravine principiului conform căruia legalitatea unui act administrativ se apreciază în raport cu reglementările în vigoare la data emiterii acestuia. În acest sens, instanța de fond a reținut corect că aplicarea unei norme juridice noi la autorizații aflate în curs de executare, dar emise anterior intrării în vigoare a legii, ridică probleme de legalitate ce justifică suspendarea executării actului administrativ.

Recurentul-pârât susține că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile Legii nr. 107/2024, întrucât aceasta este de imediată aplicare și vizează spațiile în care se desfășoară activitatea, nu autorizațiile emise anterior.

Înalta Curte reține că, deși legea nouă se aplică situațiilor în curs, aceasta nu poate produce efecte juridice asupra unor autorizații emise anterior intrării în vigoare, fără o dispoziție expresă de aplicare retroactivă. În lipsa unei norme tranzitorii, aplicarea condiției privind populația localității la autorizații deja emise echivalează cu o aplicare retroactivă, contrară art. 15 alin. (2) din Constituție.

Instanța de fond a analizat în mod corect această problemă, reținând că impunerea unei obligații suplimentare, derivată dintr-o condiție nouă, afectează drepturi deja dobândite și generează o aparență de nelegalitate a actului administrativ.

Critica este, așadar, nefondată.

Cu privire la neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, recurentul-pârât susține că instanța de fond a extins cercetarea asupra fondului cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii de suspendare.

Înalta Curte reține că analiza cazului bine justificat presupune o evaluare sumară a aparenței de nelegalitate, fără a se pronunța asupra fondului. Prima instanță a respectat această limită, reținând că existența unor norme juridice contradictorii, aplicate fără distincție între situații juridice diferite, generează o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

În plus, instanța de recurs constată că, prin sentința civilă nr. 11 pronunțată la data de 13 februarie 2025, în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității formulării contestației împotriva deciziei nr. 1061 din data de 11 iulie 2024, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, a anulat în parte decizia nr. 1061/11 iulie 2024 privind soluționarea plângerii prealabile și decizia nr. 754/27 mai 2024, ambele emise de Comitetul de Supraveghere - Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, respectiv doar cu privire la obligația privind "achitarea diferenței rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc", prevăzută la punctul 3 al deciziei nr. 754 din data de 27 mai 2024 și a respins restul pretențiilor reclamantei.

Chiar dacă această hotărâre nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către toate părțile din dosar), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale recurentului-pârât cu privire la nedovedirea acestei condiții.

În ce privește critica privind neîndeplinirea condiției pagubei iminente, instituția recurentă susține că afectarea patrimoniului unei societăți nu poate constitui, în sine, o pagubă iminentă.

Înalta Curte reține că noțiunea de pagubă iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, include prejudiciul material viitor și previzibil, precum și perturbarea gravă a activității unei persoane juridice.

Instanța de fond a reținut, în mod corect, că impunerea unei obligații de plată lunară de 224.867 RON, în condițiile sistării activității, generează un risc real de insolvență și lichidare, ceea ce constituie o pagubă iminentă.

Această concluzie este susținută de înscrisurile depuse la dosar, precum și de jurisprudența Înaltei Curți (Decizia nr. 816/2019), care consacră ideea că suspendarea executării actului administrativ este justificată atunci când punerea în executare ar produce efecte ireversibile asupra patrimoniului reclamantului.

În acest context, critica privind aplicarea greșită a normelor de drept material urmează a fi respinsă ca nefondată.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Oficiul Național al Jocurilor de Noroc - Comitetul de Supraveghere împotriva sentinței nr. 131 pronunțate la 16 octombrie 2024 de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 mai 2025.