ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2459/2025

Ședința publică din data de 9 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 16.10.2024 pe Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Antifraudă Fiscală și Direcția Regională Antifraudă Fiscală București a formulat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 278 din Codul de Procedură Fiscală, cerere de suspendare a executării Deciziei de Impunere nr. x AFR x/28.08.2024, emisă de ANAF, Direcția Generală Antifraudă Fiscală - Direcția Regională Antifraudă Fiscală București, pentru suma de 16.993.138 RON precum și a oricăror acte subsecvente Deciziei, emise sau care ar putea fi emise, in considerarea Deciziei.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1711 din 25 octombrie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtelor Direcția Generală Antifraudă Fiscală și Direcția Generală Antifraudă Fiscală București și respinge cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu acestea ca fiind introdusă împotriva unor persoane lipsite de capacitate procesuală de folosință.

A admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, și a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. A_AFR x/28.08.2024 emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii privind anularea acesteia.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 1711 din 25 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea hotărârii primei instanțe, iar pe fondul cauzei, respingerea acțiunii introductive.

În esență, în motivare, a arătat că hotărârea primei instanțe a fost data cu încălcarea prevederilor art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, judecătorul fondului a nesocotit prevederile legale incidente in cauza, retinand in mod greșit faptul ca in speta sunt îndeplinite condițiile stricte prevazute de lege pentru acordarea suspendarii executarii actelor administrative.

Prima instanta a interpretat si a aplicat gresit prevederile legale incidente in cauza, dispunând suspendarea executarii Deciziei de impunere nr. A-AFR x/28.08.2024, emisa de ANAF- Directia Regionala Antifrauda Fiscala Bucuresti.

Motivele invocate de reclamanta în sustinerea cererii de suspendare a executarii, nu erau de natura sa faca dovada indeplinirii conditiilor prevazute de lege pentru a se dispune suspendarea executarii actelor administrative.

Din prevederile art. 14 din Legea 554/2004 rezultă condițiile ce trebuie îndeplinite pentru admisibilitatea unei astfel de cereri, și anume: sesizarea autorității publice care a emis actul, existența cazului bine justificat, prevenirea unei pagube iminente, precum și formularea unei astfel de cereri până la soluționarea acțiunii pe fond.

Măsura suspendării actelor administrative este una excepțională care se poate dispune doar în situația îndeplinirii cumulative a celor două condiții prevăzute de legea contenciosului administrativ, respectiv existența cazului bine justificat și a pagubei iminente.

În mod nelegal, instanța de fond a apreciat că sunt îndeplinite condițiile privind existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

În primul rând, în ceea ce privește existența cazului bine justificat, a arătat că, aspectele reținute de către instanța de fond în motivarea privind îndeplinirea acestei condiții sunt veritabile aspecte de fond, care nu puteau forma obiectul analizei instanței investite cu soluționarea unei cereri de suspendare.

Sub acest aspect, cu privire la existența cazului bine justificat, precizăm că în speță, motivele invocate de reclamantă si reținute de prima instanța nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal, iar pe de altă parte necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Argumentele de nelegalitate a actului administrativ invocate de reclamantă sunt motive ce țin de analizarea pe fond a legalității acestuia, motive asupra cărora trebuie să se pronunțe instanța de contencios administrativ.

Cu privire la cazul bine justificat legea a limitat sfera acestuia la îndoiala serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, nu și cu privire la temeinicia acestuia. Or, în actul administrativ contestat nu sunt indicate situații care să conducă la concluzia că, la încheierea acestuia, autoritatea publică emitentă a încălcat dispoziții legale imperative, situații care ar fi de natură să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ.

In ceea ce privește aspectul privind nemotivarea deciziei de impunere atacata in cauza, a fost in mod cu totul eronat retinut de instanta de fond cata vreme decizia de impunere nr. A-AFR x/28.08.2024 indeplineste cerintele legale privind motivarea.

Oricare dintre aspectele mai sus mentionate impun cercetări amănunțite care, odată lămurite, conduc la soluționarea pe fond a diferendului dintre părți. Așadar, nelegalitatea deciziei contestate nu transpare în mod vădit din argumentația reclamantei si nici din motivarea primei instante, impunându-se analizarea și interpretarea unor dispoziții legale și verificarea modalității concrete de aplicare a lor, ceea ce presupune însăși rezolvarea fondului cauzei, rezolvare care excedă competenței instanței învestite cu cererea de suspendare.

In mod eronat a retinut Curtea de Apel București ca este indeplinita condiția pagubei iminente în cauza intrucat "neplata acestei sume de bani (cea stabilita prin decizia de impunere) determina îndeplinirea unor masuri de executare silita".

Suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat, condiție care nu este îndeplinită in cauza.

În ceea ce privește paguba iminentă, aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așa cum a fost reținut în jurisprudența națională, posibilitatea producerii unei pagube este o chestiune de fapt, lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului. Actele administrative sunt executorii din oficiu și, dacă judecătorul constată că executarea ar putea provoca o pagubă celui căruia i se adresează actul, el este în drept să îl suspende.

Susținerea potrivit căreia, prin chiar achitarea sumei datorate sau executarea silita a acesteia s-ar ajunge la producerea unui prejudiciu în patrimoniul persoanei ce datorează suma, nu este suficientă pentru a demonstra iminenta producerii unei pagube, care ar trebui să constea într-o consecință a executării, iar nu în însăși executarea actului administrativ atacat.

Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerința referitoare la iminența producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ fiscal, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative astfel cum aceasta este reglementată de Legea nr. 554/2004.

După cum s-a reținut în jurisprudența instanței supreme, simpla menționare a creanței contestate și a valorii ei, nu duce de facto, la constatarea că există pagubă iminentă iar executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăși ca producătoare a unei pagube iminente.

Înalta Curte a precizat că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevanță simplele afirmații.

In plus, nu orice sumă pe care reclamanta ar fi obligata să o achite este de natură să manifeste ca un prejudiciu pentru aceasta, ci doar acele sume stabilite cu aparență de nelegalitate, dar decizia de impunere atacata de reclamanta este la adapost de orice suspiciune de nelegalitate.

Prin urmare, îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate.

Cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând așadar dovedirea efectivă a unor împrejurări care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminentei producerii pagubei.

Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Pentru considerentele expuse in conținutul prezentelor motive de recurs, a solicitat admiterea recursului, sa casarea sentinței atacate si, in rejudecare, sa respingă ca nefondata cererea reclamantei A. S.R.L. privind suspendarea executării actului administrativ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondate, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente speței.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală se impune a fi admis, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării deciziei de impunere nr. A_AFR x/28.08.2024 emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, în urma verificării documentare efectuate conform prevederilor art. 148 - 149 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, prin care au fost stabilite în sarcina reclamantei obligații fiscale principale constând în contribuția la fondul de tranziție energetică pentru intervalul septembrie 2022 - martie 2023 în sumă totală de 16.993.138 RON

Instanța de primă jurisdicție a respins excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtelor Direcția Generală Antifraudă Fiscală și Direcția Generală Antifraudă Fiscală București și a admis cererea de chemare în judecată, reținând în motivare că în cauză sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea actului administrativ fiscal, respectiv condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Recurenta-pârâtă, în cadrul căii de atac, a invocat faptul că măsura suspendării actului administrativ fiscal a fost dispusă eronat de prima instanță deoarece nu se confirmă cele două condiții cumulative solicitate de textul de lege pentru a fi admisă cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte apreciază se impune admiterea cererii de recurs, casată sentința primei instanțe, iar pe fondul cauzei, se impune respingerea cererii de chemare în judecată.

Așadar, Înalta Curte va proceda la analiza criticilor expuse de recurenta - reclamantă în cadrul căii de atac din perspectiva motivului de casare ce vizează interpretarea și aplicarea normelor de drept material în cauză de la art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.

Luând act de faptul că s-a invocat de către recurenta - reclamantă faptul că instanța de fond a încălcat normele de drept material de la art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 care reglementează instituția suspendării executării unui act administrativ, Înalta Curte apreciază că aceste critici sunt întemeiate cu motivarea ce va fi oferită în paragrafele care urmează.

Astfel, Înalta Curte amintește că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la prima condiție legală, respectiv existența unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse și coroborate cu actele și înscrisurile existente la dosar, la o cercetare în aparență, reiese, contrar celor reținute de prima instanță, că aspectele invocate de reclamanta în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă și evidentă în privința actului administrativ a cărui suspendare a fost solicitată.

Înalta Curte constată că prima instanță, în încercarea de a motiva îndeplinirea condiției cazului bine justificat, a procedat la examinarea modului de calcul a Contribuției la Fondul de Tranziție Energetică, aspect care nu ține de cercetarea sumară ce se poate realiza în cadrul acțiunii de suspendare a actului administrativ ci ține de fondul litigiului, însă, în cadrul acțiunii de față, nu se poate, așa cum am arătat anterior, realiza o prejudecare a raportului de drept substanțial care poate face obiect doar al acțiunii în anulare.

Totodată, instanța de control judiciar nu este de acord cu raționamentul expus de judecătorul fondului în sensul că decizia a cărei suspendare se solicită este nemotivată deoarece tranșarea acestei problematici ar conduce la soluționarea pe fond a diferendului dintre părțile procesuale, chestiune, de asemenea, incompatibilă cu materia suspendării executării actului administrativ. Cercetarea motivării/nemotivării deciziei criticate presupune analiza și interpretarea mai multor dispoziții legale precum și verificarea modalității de aplicare a acestora, rezolvare care excede competenței instanței învestite cu judecata cererii de suspendare.

Prin urmare, față de cele anterior expuse, cum în cauză nu se poate decela cu ușurință un motiv de nelegalitate evidentă a actului administrativ a cărui suspendare a fost solicitată de reclamantă, nefiind îndeplinită una din condițiile cumulative cerute de lege pentru a se putea dispune întreruperea vremelnică a efectelor deciziei de impunere nr. A_AFR x/28.08.2024, emisă de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, urmează a se admite recursul și a se respinge cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte are în vedere și că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată având în vedere că neîndeplinirea condiției cazului bine justificat conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării de executare a actului administrativ.

Pentru considerentele expuse, fiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și, pe fondul cauzei, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței civile nr. 1711 din 25 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea atacată și, în rejudecare:

Respinge cererea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 9 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.