ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2004/2024

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 08.12.2021, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții: Ministerul Învățământului și Ministerul Sănătății a solicitat anularea dispozițiilor art. 31, 6, 61 din Ordinul Ministerului învățământului și Ministerul Sănătății nr. 5338/2015/2021 și 11 pct. 1 lit. b) linioara a 5 a și III pct. 2 lit. a) și b) din anexa ordinului, referitoare la reluarea cursurilor, suspendarea cursurilor, testarea elevilor și personalului și purtarea măștii de protecție.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1068 din 08 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII -a contencios adminstrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile și lipsei de interes, ca neîntemeiate. A respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată și, pe fond, a respins cererea de chemare în judecată, ca neînemeiată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 1068 din data de 08 iunie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal, a declarant recurs reclamanta A., invocând două categorii principale de critici, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. Prima critică, raportată la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizează aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material. Recurenta arată că instanța de fond nu a analizat în mod corespunzător cererile completatoare formulate ulterior introducerii acțiunii, prin care s-a invocat nelegalitatea măsurii obligativității purtării măștii de protecție în spațiile exterioare. Se susține că această măsură constituie o restrângere a unor drepturi fundamentale, respectiv libertatea individuală, viața privată și dreptul la ocrotirea sănătății, restrângere ce nu putea fi dispusă decât prin lege, ca act formal al Parlamentului, potrivit art. 53 alin. (1) din Constituție și jurisprudenței Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 157/2020. Recurenta invocă faptul că obligativitatea purtării măștii în spațiile deschise a fost introdusă prin O.U.G. nr. 192/2020, act normativ inferior legii, ceea ce contravine exigențelor constituționale. În acest sens, se arată că prin Decizia Curții Constituționale din 15.02.2022 s-a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 192/2020, astfel încât instanța de fond avea obligația de a admite cel puțin parțial acțiunea și de a anula ordinul atacat în ceea ce privește obligativitatea purtării măștii în exterior. Se mai susține că instanța de fond a reținut contradictoriu, pe de o parte, că scopul măsurilor este legitim și proporțional, iar pe de altă parte că nu poate verifica legalitatea ordinului contestat în raport de art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020. Recurenta apreciază că instanța avea obligația de a verifica legalitatea actului atacat prin raportare la art. 53 din Constituție, chiar dacă acesta a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 141/2020. Se invocă faptul că măsurile dispuse prin ordinul contestat nu au fost nici necesare, nici proporționale cu scopul urmărit, iar instanța nu a analizat aceste aspecte. Totodată, se arată că instanța nu a avut în vedere încălcarea art. 126 alin. (6) din Constituție, care consacră controlul judecătoresc asupra actelor administrative, și nici jurisprudența CEDO, respectiv Hotărârea din 15.03.2022 în cauza Communaute genevoise d’action syndicale (CGAS) contra Elveției. A doua critică, raportată la art. 488 pct. 7 C. proc. civ., privește încălcarea autorității de lucru judecat. Recurenta invocă soluția pronunțată în dosarul nr. x/2021, respectiv sentința civilă nr. 1/04.01.2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, menținută prin Decizia nr. 3741/13.07.2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-a dispus anularea H.G. nr. 1242/2021 privind prelungirea stării de alertă. Se arată că, întrucât ordinul contestat în prezenta cauză a fost emis ca act subsecvent hotărârii de guvern anulate, acesta urmează soarta actului principal și trebuie, la rândul său, anulat. Recurenta invocă dispozițiile art. 430-432 C. proc. civ., arătând că autoritatea de lucru judecat are atât efect negativ, constând în imposibilitatea de a fi judecată din nou aceeași cauză, cât și efect pozitiv, constând în posibilitatea de a opune într-un nou litigiu chestiuni juridice tranșate anterior. În speță, anularea hotărârii de guvern privind prelungirea stării de alertă produce efecte asupra ordinului contestat, care nu mai poate fi menținut în vigoare. În concluzie, recurenta susține că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile legale incidente, nu a analizat criticile referitoare la neconstituționalitatea și disproporționalitatea măsurilor dispuse prin ordinul atacat, a ignorat jurisprudența Curții Constituționale și a CEDO, precum și efectele autorității de lucru judecat, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și admiterea acțiunii introductive.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Educației arată că recursul formulat de reclamanta A. nu se circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ.. Se subliniază că măsurile contestate au fost adoptate în temeiul Legii nr. 55/2020 și O.U.G. nr. 141/2020, în scopul protejării sănătății publice, iar instanța de fond a apreciat corect că nu poate verifica constituționalitatea sau oportunitatea acestora, ci doar legalitatea lor. În privința invocării autorității de lucru judecat, se arată că hotărârile anterioare nu produc efecte directe asupra ordinului contestat, care a fost justificat în perioada respectivă. În concluzie, se solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca legală și temeinică. Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Sănătății solicită admiterea excepției nulității recursului, arătând că acesta nu este motivat conform cerințelor art. 487 și art. 489 C. proc. civ., întrucât recurenta nu a formulat critici încadrabile în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., ci a reiterat aspecte generale de fond. Pe fond, se susține că măsurile contestate au fost adoptate în temeiul O.U.G. nr. 141/2020 și Legii nr. 55/2020, în scopul protejării sănătății publice, fiind proporționale și legitime, iar instanța nu poate analiza oportunitatea sau constituționalitatea acestora, ci doar legalitatea lor. În concluzie, se solicită respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate ca legală și temeinică.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că excepția nulității recursului invocată de intimatul Ministerul Sănătății nu poate fi primită. Potrivit art. 487 alin. (1) și art. 489 alin. (1) C. proc. civ., recursul trebuie motivat prin însăși cererea de recurs, iar nemotivarea atrage nulitatea. În cauză, recurenta a indicat expres temeiurile de drept pe care își întemeiază calea de atac, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ., dezvoltând critici raportate la soluția instanței de fond. Chiar dacă argumentele recurentei au reluat susțineri formulate în fața instanței de fond, acestea au fost circumscrise motivelor de casare invocate, ceea ce exclude sancțiunea nulității. În consecință, excepția nulității recursului va fi respinsă. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Prin prezentul demers judiciar, reclamanta A. a solicitat suspendarea executării, respectiv anularea dispozițiilor art. 31, 6, 61 din Ordinul Ministerului învățământului și Ministerul Sănătății nr. 5338/2015/2021 și 11 pct. 1 lit. b) linioara a 5 a și III pct. 2 lit. a) și b) din anexa ordinului, referitoare la reluarea cursurilor, suspendarea cursurilor, testarea elevilor și personalului și purtarea măștii de protecție; dispozițiilor pct. l, 3,4, 5, 6 și 7 din Ordinul nr. 3030/82/2022; art. 6 alin. (1) și (2) și art. 61 alin. (3) din Ordinul comun nr. 5338/2015/2021, în redactarea dată prin Ordinul nr. 3076/212/2022. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată. Înalta Curte reține că recurenta a invocat două categorii de critici: aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și încălcarea autorității de lucru judecat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. În ceea ce privește prima critică, recurenta a susținut că instanța de fond nu a analizat corect legalitatea Ordinului comun al Ministerului Educației și Ministerului Sănătății nr. 5338/2015/2021, astfel cum a fost modificat, invocând încălcarea art. 53 și art. 126 alin. (6) din Constituție, a Legii nr. 55/2020 și a O.U.G. nr. 141/2020, precum și jurisprudența Curții Constituționale. Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect că actele administrative normative contestate au fost emise în temeiul art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020, care prevede expres că măsurile de organizare a activității în cadrul unităților de învățământ pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu SARS-CoV-2 se aprobă prin ordin comun al ministrului sănătății și al ministrului educației. Legalitatea acestor acte se analizează prin raportare la dispozițiile legale pe care le pun în executare, iar instanța de contencios administrativ nu are competența de a verifica constituționalitatea normei de bază, ci doar conformitatea actului administrativ cu aceasta, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004. Criticile recurentei privind proporționalitatea măsurilor au caracter general și nu demonstrează că acestea ar fi fost vădit disproporționate față de scopul urmărit. Instanța de fond a reținut în mod întemeiat că măsurile contestate au urmărit un scop legitim, respectiv protejarea sănătății publice, în conformitate cu art. 53 din Constituție, iar analiza oportunității sau eficienței acestora excede competenței instanței judecătorești. Înalta Curte reține că recurenta a invocat, pentru prima dată în calea de atac a recursului, anularea Hotărârii Guvernului nr. 1242/2021, ca temei al nelegalității ordinului administrativ contestat. Or, potrivit dispozițiilor art. 478 alin. (1) și art. 479 alin. (1) C. proc. civ., recursul se judecă numai în limitele motivelor invocate și ale celor de ordine publică, iar instanța de recurs nu poate analiza aspecte de fapt sau de drept care nu au fost supuse dezbaterii în fața instanței de fond. De asemenea, conform art. 489 alin. (2) C. proc. civ., motivarea recursului trebuie să fie circumscrisă cazurilor de casare prevăzute limitativ de art. 488 C. proc. civ., iar invocarea unor împrejurări noi, care nu au fost deduse judecății în fața instanței de fond, nu poate constitui temei de casare. Recursul nu este o cale devolutivă de judecată, ci una extraordinară, limitată la verificarea legalității hotărârii atacate prin raportare la situația de fapt și de drept avută în vedere de instanța de fond la momentul pronunțării. În acest context, anularea ulterioară a H.G. nr. 1242/2021, deși poate fi un element juridic distinct, nu poate fi valorificată direct în recurs, întrucât nu a fost invocată și analizată în fața instanței de fond. Acceptarea unui asemenea motiv ar echivala cu extinderea obiectului judecății în recurs și cu transformarea acestei căi extraordinare într-o judecată de fond, ceea ce contravine principiului consacrat de art. 483 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia recursul se exercită numai pentru motive de nelegalitate. Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul nou de nelegalitate invocat de recurenta, raportat la anularea H.G. nr. 1242/2021, nu poate fi analizat în prezenta cauză, întrucât a fost formulat direct în recurs și excede limitele acestei căi de atac. În ceea ce privește a doua critică, recurenta a invocat încălcarea autorității de lucru judecat, raportându-se la soluția pronunțată în dosarul nr. x/2021, prin care au fost anulate H.G. nr. 1242/2021 și HCNSU nr. 112/2021. Înalta Curte constată că efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, consacrat de art. 431 alin. (2) C. proc. civ., presupune că presupune că o chestiune litigioasă tranșată anterior poate fi opusă într-un nou litigiu, dacă are legătură directă cu soluționarea acestuia. În speță, ordinul contestat a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 141/2020 și a reglementat măsuri specifice de organizare a activității în unitățile de învățământ. Anularea unei hotărâri de guvern privind prelungirea stării de alertă nu produce efecte directe asupra ordinului contestat, care are un temei legal distinct și o sferă proprie de reglementare. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea autorității de lucru judecat. Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.