ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6110/2020

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 21.02.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, a solicitat suspendarea executării dispozițiilor art. 6 și art. 14 alin. (2) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, cu modificările și completările ulterioare.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 542 din data de 03 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de către reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 542 din data de 03 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 31, art. 6 alin. (1) raportat la art. 7, art. 20 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Art. 20 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prevede că "elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislației din acel domeniu, precum și a reglementărilor similare din legislația străină, în special a țărilor Uniunii Europene". Totodată, art. 7 din Legea nr. 24/2000 stabilește că, de regulă, evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse și trebuie realizată înainte de adoptarea actelor normative, aceasta fiind modalitatea de fundamentare pentru soluțiile legislative propuse. Nu în ultimul rând, trebuie însoțite în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Or, actul normativ contestat nu are la bază o evaluare preliminară constând într-o activitate de documentare și analiză științifică din care să fi rezultat necesitatea adoptării dispozițiilor prevăzute în cuprinsul acestuia în contextul realității sociale, precum și impactul acestor dispoziții. Art. 31 din Legea nr. 24/2000 stabilește elementele pe care referatul de aprobare trebuie sa le cuprindă. Astfel, apreciază că referatele nu îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 31 alin. (1) lit. a) z , b) 3 , d) 4 , e) 5 . Cerința de motivare inclusiv a actelor normative nu este una superfluă, fiind prevăzută în mod expres de prevederile art. 30-32 ale Secțiunii 4 - Motivarea proiectelor de acte normative din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu încalcarea dispozițiilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, având în vedere că a reținut că în cuprinsul referatelor de aprobare sunt menționate și elemente specifice unui studiu de impact, cu încalcarea dispozițiilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Însă, dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/20006, prevăd expres condiția existentei unui studiu de impact, alături de referatul de aprobare. Așadar, dispozițiile legale prevăd existența a două acte distincte: referat de aprobare și studiu de impact. Acest aspect reiese inclusiv din folosirea de către legiuitor a conjuncției "și"- "[...] referat de aprobare, precum și de un studiu de impact" Totodată, studiul de impact este prevăzut distinct de către legiuitor (art. 33 din Legea nr. 24/2000). În consecință, referatul de aprobare nu poate substitui lipsa studiului de impact, cum în mod nelegat a reținut instanța de fond. Hotărârea instanței a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 52/2003 deoarece, instanța de fond a reținut în mod nelegal, că din documentația depusă la dosarul cauzei, ar rezulta că anterior adoptării, proiectul de ordin a fost afișat pe pagina de internet a Ministerului, iar părțile interesate au formulat propuneri ce au fost avute în vedere la elaborarea proiectului. Contrar celor reținute de către instanța de fond, din actele depuse la dosarul cauzei nu reiese dovada publicării pe website-ul intimatei-pârâte a proiectului. Chiar si in ipoteza in care s-ar aprecia contrar, din dosarul administrative nu reiese nici faptul ca proiectul a fost publicat la sediul acesteia si in mass-media, astfel cum prevăd dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003. Hotărârea a fost pronunțata cu incalcarea dispozițiilor art. 13 lit. a), art. 14, art. 15 și art. 17 din Legea nr. 24/2000 deoarece, ordinul conține limitări aduse domeniului activității desfășurate în unitățile de învățământ, în condițiile în care normele specifice acestei activități sunt reglementate de alte dispoziții, respectiv Ordinul nr. 1955/1995 pentru aprobarea Normelor de igiena privind unitățile pentru ocrotirea, educarea și instruirea copiilor și tinerilor și contravine dispozițiilor unor acte cu forță juridică superioară. Astfel, în motivarea cererii de chemare în judecată, recurenta-reclamantă a învederat faptul actul normativ special care reglementează normele de igienă privind unitățile de învățământ este Ordinul nr. 1955/1995 și nu Ordinul contestat. De asemenea, a susținut faptul că Ordinul contestat se află în contradicție cu Ordinul nr. 1955/1995 care reglementează norme de igienă în desfășurarea activității de invatamant. Instanța de fond a reținut că stabilirea Ordinului care se aplică cu prioritate în privința condițiilor de desfășurare a activității în unitățile de învățământ, precum și verificarea caracterului eventual contradictoriu a normelor cuprinse în cele două ordine, implică cercetarea pe fondul cauzei, care nu poate fi realizată în procedura suspendării Ordinului. Însă, împrejurarea că Ordinul nr. 1955/1995 reprezintă legislația specifică în materia desfășurării activităților de învățământ rezultă chiar din denumirea/domeniul reglementat, respectiv "Normele de igienă privind unitățile pentru ocrotirea, educarea și instruirea copiilor și tinerilor". Totodată, art. 2 din Ordinul nr. 1955/1995 prevede că: "Normele de igienă aprobate prin prezentul ordin sunt obligatorii, potrivit legii, pentru toate unitățile pentru ocrotirea, educarea, instruirea, odihna și recreerea copiilor și tinerilor, din sistemul public și privat". Din contră, spre exemplu, dispozițiile art. 23 lit. g) din Ordinul nr. 1955/1995 prevăd că: "amplasarea sălilor de grupă pentru copiii de 1-2 ani se va face numai la parterul clădirii". Totodată, dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 1955/1995 sunt în același sens: "Unitățile pentru anteprescolari (creșe, leagăne) și pentru preșcolari (grădinițe, case de copii) vor fi prevăzute cu încăperi pentru primire (filtru-vestiar), situate Ia fiecare nivel al clădirii [...]". Așadar, Ordinul vine în contradicție cu Ordinul nr. 1955/1995 care reglementează modalitatea în care unitățile de învățământ trebuie amenajate, amplasate și care nu conține dispoziții sau limitări de natura celor prevăzute în Ordinul contestat. Așadar, Ordinul a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000, care prevăd că actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care: a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune. Ordinul nu este corelat și prezintă dispoziții contradictorii în raport cu Legea nr. 50/1991, contrar celor reținute de instanța de fond. Dispozițiile Legii nr. 50/1991 prevăd că se poate schimba destinația sau tema spatiilor, iar prin Ordin se reține faptul că la parterul unui imobil pot fi organizate spații comerciale. În cazul de față, unitățile de învățământ au fost amenajate prin schimbarea destinației, din spații comerciale în unități de învățământ, sens în care au fost obținute certificate de urbanism și ulterior autorizații de constuire (schimbare pe care inclusiv Direcția de Sănătate Publică a avut-o în vedere la emiterea avizelor). În consecință, de vreme ce dispozițiile Legii nr. 50/1991 prevăd posibilitatea schimbării destinației/temei unor spații (așadar, inclusiv schimbarea dintr-un spațiu comercial într-o altă destinație), pe de altă parte, dispozițiile Ordinului (într-o interpretare restrânsă) ar putea fi considerate că împiedică funcționarea unor alte unități, cu excepția celor menționate în cuprinsul art. 6 din Ordin. Hotărârea instanței a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 8 alin. (3) si alin. (4), art. 24 alin. (1) și art. 23 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, deoarece, în mod greșit a reținut prima instanță că dispozițiile Ordinului sunt clare și previzibile. Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta-reclamantă consideră că dispozițiile art. 6 din Ordin nu respectă standardele de precizie și predictibilitate, cu nerespectarea dispoziilor art. 8 alin. (4) 11 și la alin. (3) 12 din Legea nr. 24/2000. În susținerea acestui argument, învederează că obligația organului emitent este nerespectată sub aspectul stabilirii categoriilor de spații care se pot amplasa/amenaja la parterul/demisolul sau mezaninul clădirilor. Lipsa clarității și previzibilității dispozițiilor art. 6 din Ordin este de natură să deschidă calea unor interpretări/măsuri din partea organelor cu atribuții în verificarea modalității de aducere la indeplinire a dispozițiilor legale, care pot fi abuzive sau discreționare. În atare situație, destinatarul actului este constrâns să efectueze unele demersuri care ar putea fi evitate (și care în mod evident ar putea conduce inclusiv la prejudicii în sarcina acestuia și costuri nejustificate - imposibilitatea de a cunoaște cu certitudine dacă se poate realiza un proiect, întârzierea investiției, pierderea acesteia, costuri aferente demarării litigiului) în cazul în care textul legal ar fi unul clar, precis și previzibil. Dispozițiile art. 14 din Ordinul contestat sunt, de asemenea, echivoce și lipsite de predictibilitate. Pe de o parte se susține că unităților de învățământ trebuie să li se asigure o zonă de protecție sanitară față de clădirile de locuit din vecinătate de minimum 15 m, iar pe de altă parte se menționează că această distanță se poate stabili prin studii de impact. Astfel, textul nu expune în mod clar, precis, univoc limita dispozițiilor imperative și limita celor permisive, alternative, derogatorii, facultative, cu încălcarea dispozițiilor art. 8 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 24/2000, respectiv: dacă studiul de impact poate stabili ca o altă distanță situat sub cei 15 m; dacă studiul de impact poate stabili inclusiv că nu este nevoie de o zonă de protecție sanitară. În ce condiții este necesar studiul de impact: Dacă rezultatele studiului de impact sunt obligatorii pentru instituțiile abilitate în domeniul igienei și sănătății. De asemenea, textul nu reglementează situația în care o unitate școlară nu are în vecinătate clădiri de locuit, în contextul în care în ziua de astăzi, este de notorietate tendința de dezvoltare a zonelor limitrofe municipiilor, respectiv zone care nu sunt construite în totalitate. Clădirea în care au fost amenajate Grădinițele în cauză nu se învecinează cu alte clădiri la o distanta mai mica de 15 metri (pag. 17, penultimul paragraf din Studiul de Impact realizat de Institutul National de Sănătate Publică). În consecință, lipsa reglementarii unor situații concrete regăsite în realitatea socială permite automat posibilitatea unor interpretări discreționare, care ar putea veni tocmai din partea organelor/structurilor abilitate în domeniul sănătății - ceea ce contravine principiului previzibilității și clarității actului normativ, fiind contrară dispozițiilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 24/2000. Instanța de fond în mod nelegal a reținut că nu este îndeplinită condiția pagubei iminente, contrar dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. În acest sens, instanța reține că dispozițiile Ordinului nu sunt apte să efecteze prin efectul lor situația recurentei-reclamante, întrucât efectele pretins vătămătoare s-ar produce prin actele administrative individuale emise în temeiul acestui act. Așa cum s-a menționat, în cauză a fost refuzată emiterea autorizațiilor de funcționare sanitară, reținându-se incidența dispozițiilor art. 6 și art. 14 alin. (2) din Ordin. Este adevărat că efectul vătămător este produs și de actele emise de Direcția de Sănătate Publică, însă efectul direct este reprezentat de dispozițiile contestate din Ordin, pe care se bazează celelalte acte individuale. În consecință, de vreme ce actele individuale se întemeiază pe un Ordin emis cu nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, pe cale de consecință, actele individuale se bazează pe un act nelegal care îți produce efectele vătămătoare. 4. Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 16 septembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 18 noiembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat și va fi respins. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării dispozițiilor art. 6 și art. 14 alin. (2) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, cu modificările și completările ulterioare. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, pe de o parte, că nu este îndeplinită condiția existenței unei situații de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, simpla existență a unei îndoieli asupra legalității și temeiniciei actului administrativ nefiind aptă să conducă la suspendarea executării, iar pe de altă parte, că în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care impun îndeplinirea cumulativă a celor două condiții (cazul bine justificat și paguba iminentă) nu se mai impune și analizarea condiției pagubei iminente, având în vedere că perima condiție nu este îndeplinită. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că, deși recurenta-reclamantă a invocat generic dispozițiile art. 483 și următoarele din C. proc. civ., criticile formulate pot fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Astfel, Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În cauză, Înalta Curte apreciază că nu există elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, prima instanță reținând în mod corect că argumentele reclamantului cu privire la greșita întemeiere în drept a actului administrativ nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului. Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că din analiza documentației care a stat la baza emiterii actului administrativ atacat, depusă la dosarul cauzei de intimatul-pârât rezultă că a fost întocmit un referat de aprobare în care au fost menționate și elementele specifice unui studiu de impact, astfel încât din perspectiva verificării sumare pe care o poate realiza instanța în cadrul acestei proceduri, nu se poate reține că ar exista o împrejurare care să dea naștere unei îndoieli puternice și evidente asupra prezumției de legalitate a Ordinului. Faptul că Direcția de Sănătate Publică a Municipiul București nu a dat curs solicitării de autorizare a Grădinițelor "Avram Iancu" și "101 Dalmațieni" din punct de vedere sanitar, considerând că nu au fost respectate prevederile art. 6 și 14 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, cu modificările aduse prin Ordinul nr. 1378/2018, iar recurenta-reclamantă a invocat ca principal motiv al acțiunii deduse judecății faptul că prin dispozițiile art. 6 și 14 din Norme se împiedică autorizarea Grădinițelor "Avram Iancu" și "101 Dalmațieni" pentru a funcționa în complexul A., nu poate fi apreciat ca un caz bine justificat așa cum este definit de art. 2 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă invocă motive ce țin de fondul cauzei, argumente ce ar putea fi analizate în cadrul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, însă în cauza de față aceste argumente nu pot fi analizare având în vedere că suspendarea executării actului administrativ poate interveni în cazuri bine justificate ce presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, fără o analiză pe fond a situației de fapt. În acest context, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu prezintă critici concrete din care să rezulte că prima instanță ar fi dat o interpretare greșită normelor de drept material. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,