ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5841/2022

Ședința publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 03.08.2020, reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4 a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, anularea în parte a Ordinului Ministrului Sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, în ceea ce privește dispozițiile art. 6 și art. 14 alin. (2) din cuprinsul respectivelor Norme, învederând, în esență, că încalcă dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și pe cele ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aducând limitări domeniului activității desfășurate în unitățile de învățământ, în condițiile în care aceasta este reglementată de norme specifice, respectiv Ordinul nr. 1955/1995 pentru aprobarea Normelor de igienă privind unitățile pentru ocrotirea, educarea și instruirea copiilor și tinerilor și alte acte cu forță juridică superioară

Prin sentința nr. 60 din 22 ianuarie 2021, a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea promovată de reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondată.

Recurenta-reclamantă Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4 a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și fiscal Ordinului Ministrului Sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, în ceea ce privește dispozițiile art. 6 și art. 14 alin. (2) din cuprinsul actului administrativ normativ.

În esență, recurenta -reclamantă a formulat următoarele critici:

- sentința a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, instanța de fond echivalând în mod greșit dovezile de publicare și de afișare a proiectului de act normativ, cu mențiunile dintr-un referat de aprobare;

- au fost nesocotite prevederile art. 13, art. 14, art. 15 și art. 17 din Legea nr. 24/2000, reținând că Ordinele nr. 119/2014 și nr. 1955/1995 nu conțin dispoziții contradictorii, ci vizează domenii distincte, astfel că pot coexista; deși se poate aprecia că cele două ordine vizează domenii diferite, relevante în cauză sunt dispozițiile privind condițiile de amplasare a unităților de învățământ, cu privire la care există contradicție între cele două acte; ordinul nr. 1955/1995 care este și legislația specială aplicabilă în cauză, prevede că unitățile de învățământ pot fi amplasate și la parter, în timp ce dispozițiile art. 6 din ordinul contestat nu prevăd această posibilitate, astfel că cele două acte nu pot coexista, strict din această perspectivă.

- instanța a reținut greșit că prin noțiunea de clădiri din Ordinul nr. 1955/1995 nu se face referire în mod expres la clădiri de locuit, deși, în raport de prevederile art. 453 din Codul fiscal, clădire este orice construcție care poate servi adăpostirii oamenilor, indiferent de natura sau de destinația acesteia, aspect care rezultă inclusiv din definiția prevăzută în Dicționarul explicabil al limbii române.

- sentința a fost pronunțată și cu încălcarea art. 8, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 24/2000, întrucât instanța a reținut în mod greșit că art. 6 nu ar fi precis, clar și previzibil în ceea ce privește categoriile de amenajări care pot fi amplasate la parter/demisol, cu toate că în cadrul acestuia sunt prevăzute expres aceste categorii, nefiind incluse și unitățile de învățământ.

Ordinul a fost criticat și din perspectiva faptului că nu prevede expres forța juridică a studiului de impact, sens în care susține că deși prevede necesitatea asigurării unei zone de protecție sanitară față de clădirile vecine, nu reglementează și situația în care nu există astfel de clădiri.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat respingerea recursului ca nefondat .

Recurenta-reclamantă a depus note scrise.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4 a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și fiscal Ordinului Ministrului Sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, în ceea ce privește dispozițiile art. 6 și art. 14 alin. (2) din cuprinsul actului administrativ normativ.

Situația de fapt pe care se grefează prezentul litigiu are la bază refuzul Direcției de Sănătate Publică a Municipiului București de a emite autorizația sanitară de funcționare pentru două grădinițe a căror activitate ar fi urmat să se desfășoare la parterul unor imobile de locuințe, refuz în a cărui motivare au fost invocate dispozițiile art. 6 și ale art. 14 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, aprobate prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014, pe care reclamanta înțelege să le conteste prin prezenta acțiune în contencios administrativ.

Soluționând cauza, prima instanță a respins acțiunea reținând, în esență, că reclamanta, nemulțumită de refuzul eliberării autorizațiilor sanitare de funcționare pentru cele două grădinițe, semnalează probleme de interpretare și aplicare a textelor de lege invocate drept temei al refuzului, iar nu veritabile motive de nelegalitate a lor.

Soluția instanței de fond este însușită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză.

Criticile subsumate motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizând nelegalitatea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 119/2014, cu referire la art. 6 și art. 14 alin. (2) din Norme, sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 6 din Norme:

"(1) La parterul clădirilor de locuit sau structuri similare conform documentației cadastrale cum sunt demisolul, parterul înalt sau mezaninul: a) se pot amplasa/amenaja unități comerciale, unități de prestări servicii, cabinete medicale ambulatorii fără paturi, laboratoare de analize medicale, puncte externe de recoltare de probe biologice ale laboratoarelor de analize medicale, furnizori de servicii de îngrijiri la domiciliu, cabinete de practică pentru servicii publice conexe actului medical și cabinete medicale veterinare pentru animale de companie, cu excepția celor menționate la art. 5 alin. (1); b) cabinetele medicale ambulatorii fără paturi, laboratoarele de analize medicale și punctele externe de recoltare a probelor biologice, cabinetele medicale veterinare pentru animale de companie se amplasează la parterul clădirilor de locuit, în clădiri în care se desfășoară și alte activități sau în clădiri cu funcțiune mixtă, cu respectarea următoarelor condiții: 1. să asigure gestionarea deșeurilor periculoase conform reglementărilor legale în vigoare; 2. să nu creeze disconfort și riscuri pentru sănătate; 3. să respecte normele igienico-sanitare specifice activităților desfășurate conform reglementărilor legale în vigoare; c) se pot amenaja și alte anexe ale locuințelor, precum garaje, doar cu acceptul asociației de locatari sau proprietari. (2) În clădirile de locuit se pot amenaja camere speciale pentru depozitarea deșeurilor solide, spălătorii, uscătorii. (3) Activitățile de birou se pot organiza și la alte etaje ale imobilelor de locuit dacă se obține acceptul vecinilor direcți. (4) Schimbarea destinației unui spațiu de locuit se poate face numai cu respectarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 196/2018 privind înființarea, organizarea și funcționarea asociațiilor de proprietari și administrarea condominiilor.

Conform art. 14 alin. (2) din Norme:

"Unităților sanitare cu servicii de spitalizare de zi, centrelor de sănătate, centrelor de sănătate multifuncționale, creșelor, grădinițelor, școlilor li se asigură o zonă de protecție sanitară față de clădirile de locuit din vecinătate de minimum 15 m sau stabilită prin studii de impact asupra stării de sănătate a populației".

Criticile prin care se invocă încălcarea transparenței decizionale, prin aceea că proiectul de act normativ nu ar fi fost adus la cunoștința publicului în condițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 și că nu ar fi fost parcurse nici etapele obligatorii prevăzute la alin. (2) și alin. (8) privind transmiterea propunerilor, opiniilor ori sugestiilor persoanelor interesate cu privire la acesta, sunt nefondate.

Așa cum a constatat și instanța de fond, din cuprinsul referatelor de aprobare depuse la dosar, ca parte a documentației administrative ce a stat la baza adoptării ordinului contestat, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că cerințele de transparență decizională au fost respectate, menționându-se în aceste referate că proiectul de act normativ a fost publicat pe site-ul autorității, că au fost primite propuneri de la actorii interesați, care au fost analizate și luate în considerare.

Cât privește studiul de impact, din dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 rezultă că întocmirea sa nu este obligatorie, ci depinde de conținutul reglementării, în raport de care nu s-a demonstrat de către reclamantă necesitatea evaluării impactului ori a unei activități prealabile de documentare și analiză științifică, cu atât mai mult cu cât Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014 intervine într-un domeniu reglementat anterior de Ordinul Ministrului Sănătății nr. 536/1997 pentru aprobarea Normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației, care, la art. 5 și 15, prevedeau soluții normative similare privind obiectivele ce pot funcționa la parterul clădirilor de locuit, respectiv zona de protecție necesar a se asigura grădinițelor.

Fiind așadar preluată, în esență, o reglementare existentă deja în cadrul normativ aplicabil în materie, nu rezultă necesitatea realizării unui studiu de impact ori a unor activități de documentare și analiză științifică, iar restrângerea zonei de protecție de la 50 m cum prevedeau Normele aprobate prin Ordinul nr. 536/1997 la 15 m, cum se prevede în prezent, precum și necesitatea menținerii unei distanțe de protecție sanitară, este justificată în referatul de aprobare nr. 12686/30.10.2018.

Criticile referitoare la contarietatea dintre Ordinul nr. 119/2014 și acte normative de același nivel, dar cu caracter de norme speciale, respectiv Ordinul nr. 1955/1995, criticle sunt, de asemenea, nefondate.

În argumentația sa, recurenta- reclamantă pornește de la premisa că art. 6 din Norme restrânge posibilitatea unităților de învățământ de a-și desfășura activitatea la parterul unor clădiri noi de locuit, în ciuda faptului că spațiile corespund standardelor legale necesare desfășurării activității educaționale.

Din textul art. 6 nu rezultă însă o atare interdicție exprimată expres. Textul analizat permite ca la parterul clădirilor de locuit să desfășoare activitate unități de prestări servicii, iar dacă în această categorie intră și grădinițele este o chestiune de interpretare și aplicare a legii, iar nu de legalitate a Ordinului.

De asemenea, reclamanta critică art. 14 alin. (2) din Norme care impune ca grădinițelor să li se asigure o zonă de protecție sanitară față de clădirile de locuit din vecinătate de minimum 15 m sau stabilită prin studii de impact asupra stării de sănătate a populației.

Or, faptul că Normele de igienă privind unitățile pentru ocrotirea, educarea și instruirea copiilor și tinerilor, aprobate prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1955/1995 ori prin Ordinul nr. 1456/2020, în prezent în vigoare, nu prevăd aceleași limitări sau obligații nu exclude reglementarea lor printr-un alt act normativ, cu un domeniu diferit de reglementare și care ocrotește interese diferite.

Astfel, pe de o parte, Ordinul nr. 1955/1995 vizează în special interesele beneficiarilor unităților de învățământ și ocrotirea sănătății acestora prin instituirea unor norme adecvate de igienă.

Pe de altă parte, Ordinul contestat este menit a ocroti sănătatea populației, în general, inclusiv de potențiale efecte negative ale activității desfășurate în cadrul unităților de învățământ asupra zonei adiacente și a locuințelor din jur, nefiind protejați doar beneficiarii de educație, ci și restul populației, vecini, trecători etc.

Fiind vorba despre acte normative cu domeniu diferit de reglementare și scop diferit, nu se poate reține că ar intra în contradicție prin aceea că Ordinul contestat instituie cerințe neprevăzute de Ordinul nr. 1955/1995, ci cele două acte normative de același nivel și cu obiect diferit de reglementare se aplică în mod concomitent.

Faptul că Ordinul nr. 1955/1995 permite organizarea de unități de învățământ la parterul clădirilor nu este relevant, întrucât nu se referă expressis verbis la clădirile de locuit, ci la clădiri în general.

De altfel, fiind vorba despre acte normative cu aceeași forță juridică, o eventuală contradicție între ele nu constituie motiv de nelegalitate, ci o chestiune de aplicare a legii, pe baza regulilor de rezolvare a conflictelor de legi, spre exemplu prin determinarea normei generale și a celei speciale, dacă este cazul.

Cât privește lipsa de claritate, precizie și predictibilitate invocată în legătură cu textul art. 6 din Norme, contrar recurentei-reclamante, enumerarea categoriilor de spații ce se pot amenaja la parterul clădirilor de locuit ce rezultă din acesta este clară, fiind o chestiune de interpretare și aplicare a legii dacă prin "unități de prestări servicii" se pot înțelege și grădinițele. De altfel, recurenta-reclamantă însăși argumentează de ce trebuie să se considere că grădinițele intră în această categorie, ceea ce invocă de fapt fiind nelegalitatea interpretării contrare, aceea în care s-ar considera că art. 6 nu permite funcționarea grădinițelor la parterul clădirilor de locuit, iar nu nelegalitatea propriu-zisă a textului art. 6 din Norme.

Se critică și faptul că nu este reglementată situația în care activitatea educațională se desfășoară cu caracter temporar într-o clădire de locuit, însă aceasta este o chestiune de oportunitate, legiuitorul fiind liber să aprecieze necesitatea unei reglementări speciale pentru o anumită situație, altminteri urmând a se aplica normele cu caracter general în materia respectivă.

În orice caz, reclamanta nu a indicat o obligație legală în baza căreia autoritatea pârâtă să fie ținută a reglementa expres posibilitatea grădinițelor de a funcționa la parterul clădirilor de locuit,fie aceasta permanent ori doar cu titlu temporar. Faptul că această soluție legislativă nu este prevăzută ca atare nu face ca reglementarea contestată să fie nici lipsită de suplețe și nici lipsită de claritate, precizie ori previzibilitate.

Recurenta-reclamanta invocă lipsa de predictibilitate și caracterul echivoc al art. 14 alin. (2) din Norme, prin aceea că nu se arată clar dacă studiul de impact poate stabili o altă distanță a zonei de protecție sanitară, sub 15 m, dacă ar putea stabili inclusiv că nu este necesară o zonă de protecție sanitară, în ce condiții este necesar studiul de impact, respectiv dacă rezultatele acestuia sunt obligatorii pentru instituțiile abilitate în domeniul igienei și sănătății.

Or, aceste pretinse dificultăți de interpretare nu au fundament în text, art. 14 alin. (2) din Norme instituind posibilitatea realizării unor studii de impact asupra sănătății populației în situația în care distanța minimă de 15 m nu poate fi respectată, astfel că nu se poate susține că dispozițiile menționate ar fi neclare sau contradictorii.

Cât privește împrejurarea dacă, în concret, grădinițele pentru care s-a refuzat eliberarea autorizațiilor sanitare de funcționare se învecinau sau nu cu alte clădiri de locuit, efectele studiului de impact, natura și forța juridică a acestuia, sunt aspecte de interpretare și aplicare a legii, nefiind de natură a atrage nelegalitatea ordinului

În cauză, Înalta Curte confirmă raționamentul instanței de fond care a apreciat că, raportat la chestiunile litigioase, reclamanta, nemulțumită de refuzul eliberării autorizațiilor sanitare de funcționare pentru cele două grădinițe, semnalează probleme de interpretare și aplicare a textelor de lege invocate drept temei al refuzului, iar nu veritabile motive de nelegalitate a lor.

Astfel, art. 6 din Norme reglementează activitățile ce pot fi desfășurate la parterul clădirilor de locuit, fără a exclude grădinițele. Dimpotrivă, permite activitatea unităților de prestări servicii.

Art. 14 alin. (2) din Norme instituie, pentru grădinițe, o zonă de protecție sanitară de minim 15 m față de clădirile de locuit din jur, cu posibilitatea ca, dacă această distanță nu poate fi respectată, să se întocmească un studiu de impact asupra sănătății populației. Nici acest text nu exclude per se amplasarea grădinițelor la parterul clădirilor de locuit, cu respectarea, desigur, a condițiilor ce rezultă implicit, privind imperativul asigurării sănătății populației.

Cu alte cuvinte, a stabili dacă Ordinul contestat permite amplasarea grădinițelor la parterul clădirilor de locuit, respectiv dacă zona de protecție sanitară poate fi redusă la 0 m sunt chestiuni de interpretare și aplicare a sa, iar nu de nelegalitate.

În orice caz, recurenta-reclamantă nu indică nicio normă juridică cu forță superioară care să impună autorizarea funcționării de grădinițe la parterul clădirilor de locuit ori eliminarea, cel puțin în anumite condiții, a zonei de protecție sanitară și nu a demonstrat că adoptarea normelor criticate din Ordinul litigios depășește limitele marjei de apreciere ce trebuie recunoscută autorității în materie de igienă și sănătate publică.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Direcția de Administrare a Unităților de Învățământ Sector 4 împotriva sentinței nr. 60 din 22 ianuarie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 decembrie 2022.