ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3438/2022

Ședința publică din data de 14 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal la data de 17.10.2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată Ministerul Sănătății, solicitând anularea, în parte, a Ordinului 119/4 februarie 2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, emis de ministerul sănătății, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordinul nr. 994/9 august 2018 pentru modificarea și completarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, aprobate prin Ordinul ministerului sănătății nr. 119/2014, respectiv anularea dispozițiilor cuprinse în art. 11 alin. (1) și (2) din actul administrativ normativ. A solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 120 din 18 iunie 2019 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția tardivității formulării cererii ca neîntemeiată. S-a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei S.C. A. S.R.L. Golești, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății. S-a admis cererea intervenientei accesorii B..

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, încadrate în art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.:

I.3.1 Cu privire la motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susținut următoarele:

- Instanța de fond nu a analizat și răspuns niciunuia dintre motivele de nulitate invocate (motivul de nulitate privind faptul că Ordinul nr. 119/2014 încalcă principiul securității juridice și al așteptării legitime, iar modificările operate prin Ordinul nr. 119/2014 nu pot afecta un drept câștigat în temeiul dispozițiilor legale în vigoare până în momentul emiterii actului administrativ normativ; intervențiile legiuitorului ulterior emiterii Ordinului nr. 119/2014 confirmă interpretarea societății privind caracterul retroactiv al actului administrativ normativ; lipsa acordurilor prealabile emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului), ceea ce echivalează cu nemotivarea sentinței pronunțate.

- Considerentele sentinței sunt contradictorii, întrucât inițial, instanța de fond justifică emiterea Ordinului nr. 119/2014 prin raportare la modificarea legislației privind protecția mediului, domeniu diferit de domeniul sănătății publice în care are atribuții de reglementare emitentul actului administrativ normativ, conform Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniu sănătății, însă, ulterior, instanța arată că nu erau necesare avizele altor autorități publice, deoarece Ordinul nr. 119/2014 conține dispoziții relevante doar pentru domeniul sănătății publice.

I.3.2. Cu privire la motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a invocat următoarele critici de nelegalitate:

- Motivele procedurale de nulitate a Ordinului nr. 119/2014 (i) Ordinul nr. 119/2014 a fost emis fără avizele prealabile obligatorii

Susține recurenta că Ordinul nr. 119/2014 reglementează normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, dar conține prevederi referitoare la amplasarea clădirilor cu destinația de locuință și restricții privind construirea acestor amplasamente, precum și norme aplicabile unităților industriale, în special cu privire la distanțele minime privind amplasarea obiectivelor economice aflate în zona de protecție sanitară. Recurenta consideră că se impunea obținerea avizelor prealabile obligatorii din partea autorităților publice competente în aceste domenii, respectiv Ministerul Mediului, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Dezvoltării Regionale, având în vedere că obiectul de reglementare al Ordinului nr. 119/2014 interferează cu domenii care nu se regăsesc în sfera de competență a Ministerului Sănătății (i.e. domeniul protecției mediului, domeniul agriculturii și domeniul construcției și urbanismului).

În opinia recurentei, obligația de obținere a avizelor prealabile, reglementată în cazul proiectelor de lege prin art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, există și în cazul elaborării de acte administrative normative, așa cum rezultă din coroborarea acestui text cu art. 78 din același act normativ.

Recurenta consideră eronată afirmația instanței de fond, potrivit căreia nu erau necesare avizele altor autorități publice, întrucât Ordinul nr. 119/2014 reglementează doar distanțe de protecție între ferme de animale și zonele protejate, urmărind protejarea mediului de viață al populației, aceasta fiind contrazisă de însăși considerentele sentinței, în care se afirmă că emiterea ordinului a fost justificată printre altele de faptul că legislația mediului s-a dezvoltat foarte mult, considerentele sentinței fiind contradictorii sub acest aspect.

Recurenta susține că dispozițiile Ordinului afectează și alte domenii, în afara celui de sănătate publică, respectiv: domeniul protecției mediului, după cum rezultă din însăși referatul de aprobare nr. 836/31.01.2014 al Ordinului nr. 119/2014; domeniul agriculturii și dezvoltării rurale, deoarece reglementează distanțele dintre fermele zootehnice construite cu fonduri structurale și de la bugetul de stat și amplasamentele reglementate prin Legea nr. 204/2008; domeniul construcțiilor, fiind reglementată obligația de conformare la distanțele minime de protecție sanitară, în termen de 180 de zile, ce poate implica desființarea construcțiilor fermei zootehnice și reconstruirea acestora pe un nou amplasament.

(ii) Ordinul nr. 119/2014 a fost emis cu încălcarea normelor de competență de reglementare

Susține recurenta că Ordinul nr. 119/2014 a fost emis în vederea executării dispozițiilor Legii nr. 95/2006, anume prevederile art. 6 lit. e) pct. 3, care reglementează domeniile de intervenție a serviciilor de sănătate publică, printre care și normele de igienă și sănătate, în relația dintre sănătate și mediu, însă Legea 95/2006 nu reglementează norme de igienă și sănătate publică cu caracter general, astfel încât acestea să poată fi puse în executare și în aplicare prin intermediul unui act administrativ normativ, iar o astfel de competență nu poate fi exercită decât în considerarea prevederilor cuprinse în acte legislative. O interpretare în sens contrar ar echivala cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, permițând autorităților executive să intervină în domeniul de competență al autorităților legislative.

Recurenta apreciază că emiterea Ordinului 119/2014, ce conține prescripții cu caracter general și obligatoriu, fără a se limita la punerea în executare și în aplicare a unor acte legislative, încalcă principiul separației puterilor în stat, Ministerul Sănătății depășindu-și competențele prevăzute de lege, aspect care atrage sancțiunea anulării actului administrativ normativ astfel adoptat.

- Motive substanțiale de nulitate a Ordinului nr. 119/2014 (i) Ordinul nr. 119/2014 încalcă principiile neretroactivității și securității juridice și al așteptării legitime;

(ii) Ordinul nr. 119/2014 contravine unor acte normative cu o forță juridică superioară;

(iii) faptul că Ordinul nr. 119/2014încalcă reglementările europene în materie.

(i) Ordinul nr. 119/2014 încalcă principiile neretroactivității, securității juridice și așteptării legitime

Sub acest aspect, recurenta arată că dispozițiile art. 11 alin. (2) din Ordinul nr. 119/2014 prevăd obligativitatea conformării la distanțele minime în termen de 180 de zile de la intrarea în vigoare a actului (i.e. până în data de 21 august 2014).

Având în vederea că Ordinul nr. 119/2014 nu distinge între amplasamentele existente la momentul intrării în vigoare a actului administrativ normativ și amplasamentele noi, dispozițiile Ordinului nr. 119/2014 privind această conformare (i.e. în forma anterioară modificării operate prin Ordinul nr. 994/2018) încalcă principiul neretroactivității deoarece se aplică și amplasamentelor existente la momentul emiterii actului. De asemenea, dispozițiile Ordinului nr. 119/2014 încalcă principiile corolare neretroactivității, anume principiul securității juridice și principiul drepturilor câștigate.

Apreciază recurenta că argumentația instanței de fond este eronată, întrucât dispozițiile art. 11 alin. (1) și alin. (2) din Ordinul nr. 119/2014 nu suprimă o situație juridică, ci drepturi dobândite de societate sub imperiul legii vechii, respectiv dreptul de proprietate asupra fermei din A. pe amplasamentul respectiv și dreptul de a desfășura o activitate economică pe acel amplasament, dobândite în temeiul Legii nr. 204/2008 prin derogare de la distanțele minime reglementate prin Ordinul nr. 536/1997, actul administrativ normativ care reglementa distanțele de protecție minimă sanitară anterior Ordinului nr. 119/2014.

Ca atare, recurenta nu se mai poate supune obligației de conformare la distanțele minime reglementate de Ordinul nr. 119/2014 (aceleași cu distanțele reglementate prin Ordinul nr. 536/1997) în termen de 180 de zile, atât timp cât câștigase, în temeiul legii anterioare, dreptul de a-și desfășura activitatea pe actualul amplasament.

Susține recurenta că această conformare care implică mutarea fermei ar fi fost imposibilă în termen de 180 de zile, dat fiind că obținerea unor autorizații de demolare/construire sau modificarea autorizației integrate de mediu ar fi durat minim 6 luni.

Drept argument suplimentar în sensul că intervențiile ulterioare ale legiuitorului confirmă interpretarea sa privind caracterul retroactiv al dispozițiilor art. 11 alin. (1) și alin. (2) ale Ordinului nr. 119/2014, recurenta arată că problema aplicării în timp a dispozițiilor Ordinului nr. 119/2014 a fost ridicată într-un act normativ cu forță superioară, prin Hotărârea de Guvern nr. 741/2016 pentru aprobarea Normelor tehnice și sanitare privind serviciile funerare, înhumarea, incinerarea, transportul, deshumarea și reînhumarea cadavrelor umane, cimitirele, crematoriile umane, precum și criteriile profesionale pe care trebuie să le îndeplinească prestatorii de servicii funerare și nivelul fondului de garantare, iar prin acest act normativ cu forță superioară se percepe în mod diferit aplicabilitatea actelor normative în timp, cele din urmă respectând principiul neretroactivității legii, aspect criticabil în cazul Ordinului 119/2014.

Mai arată recurenta că, în data de 21.08.2018 a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 720 Ordinul nr. 994/2018, iar prin intermediul noii reglementări a fost abrogat alin. (2) al articolului 11 din Ordinul nr. 119/2014 care prevedea obligația conformării în termen de 180 de zile la distanțele reglementate, fiind înlăturată dispoziția legală care prevede posibilitatea aplicării retroactive a normelor de igienă și sănătate publică a populației, ceea ce, în opinia sa, semnifică faptul că inclusiv emitentul actului a constatat nelegalitatea actului normativ în forma ce face obiectul prezentei acțiuni, astfel încât a eliminat dispoziția care permitea aplicarea retroactivă a normelor, contrar dispozițiilor legale și constituționale, astfel încât se impune anularea Ordinului nr. 119/2014 în forma aplicabilă anterior modificării prin Ordinul nr. 994/2018, pentru a evita aplicarea retroactivă a unor dispoziții legale a căror nelegalitate a fost înlăturată ulterior chiar de emitentului actului.

ii) Ordinul nr. 119/2014 contravine unor acte normative cu o forță juridica superioară, respectiv Legea nr. 204/2008 și Legea nr. 278/2013.

În ceea ce privește Legea nr. 204/2008, recurenta consideră că dispozițiile acestui act normativ sunt contrazise de Ordinul nr. 119/2014 prin reglementarea termenului de 180 de zile de conformare cu distanțele minime de protecție sanitară.

Argumentația instanței de fond potrivit căreia termenul de conformare de 180 de zile a fost reglementat din cauza lacunelor Ordinului nr. 536/1997 nu este corectă atât timp cât și Ordinul nr. 119/2014 și Ordinul nr. 536/1997 reglementează aceeași distanță minimă de protecție sanitară de 1.500 de metri. Ordinul nr. 119/2014 contravine Legii nr. 204/2008 prin reglementarea obligației de conformare cu distanțele minime, fapt care presupune, implicit, mutarea fermei de pe amplasamentul inițial.

iii) Ordinul nr. 119/2014 contravine dispozițiilor europene

Acest motiv de nelegalitate constă în faptul că Ordinul nr. 119/2014 contrazice Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării) care reglementează modalitatea de monitorizare a emisiilor industriale și care a fost transpusă în legislația națională prin Legea nr. 278/2013, iar la paragraful (2) precizează scopul acestei reglementări precum și modalitatea de realizare a acestuia.

În schimb, dispozițiile art. 11 din Ordinul nr. 119/2014 afectează unitățile agricole prin obligarea la respectarea unor distanțe minime ulterior amplasării acestor unități, creând insecuritate în domeniul agricol și aducând atingere obiectivelor politicii agricole comune. Obligarea unităților economice la conformarea cu dispozițiile Ordinului nr. 119/2014 ulterior începerii desfășurării activității autorizate poate avea ca efect reducerea numărului de exploatații agricole, prin încetarea activității societăților care nu se încadrează în distanțele minime reglementate prin normele de igienă și sănătate a populației, ca urmare a dispozițiilor legii noi, deși la momentul autorizării acestea funcționau în mod legal.

I.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea ca nefondat a recursului pentru următoarele motive:

- Față de critica recurentei privind încălcarea principiului neretroactivității legii, mai exact art. 11 alin. (1) și (2) din OMS nr. 119/2014, intimatul a arătat că, așa cum în mod corect a reținut Curtea de Apel Galați, Ordinul criticat nu retroactivează, întrucât pot exista fapte sau situații de fapt care durează în timp și astfel cad sub imperiul mai multor legi succesive sau care capătă o reglementare abia prin legea nouă care le atribuie puterea de a constitui, modifica sau stinge o situație juridică, sens în care a statuat și Curtea Constituțională în mod constant.

- În ceea ce privește conformitatea OMS nr. 119/2014 cu Legea nr. 204/2008, Curtea a constatat că, potrivit Deciziei nr. 306/2018 a Tribunalului Mehedinți, pronunțată în dosarul nr. x/2016, locuitorii din zonele protejate dețin locuințele anterior începerii activității pârâtei din dosarul anterior menționat, astfel că distanța legală trebuia respectată de reclamanta din cauza de față.

- În ceea ce privește conformitatea OMS nr. 119/2014 cu Legea nr. 278/2013 Curtea, în mod corect a reținut că cele două acte normative au domenii de reglementare și obiective diferite. OMS nr. 119/2014 a fost emis tocmai cu scopul de a se limita doar la aspecte care pot constitui pericol pentru sănătatea publică, fără a urmări să interfereze cu aspecte reglementate de legislația mediului. Reglementarea unor distanțe minime între zonele protejate și unitățile de exploatare urmărește asigurarea unor condiții de mediu igienice, care să contribuie la menținerea și promovarea unei stări de sănătate optime și la combaterea factorilor de risc din mediul de viață.

- Referitor la criticile recurentei privind încălcarea de către Ordinul criticat a dreptului Uniunii Europene, Curtea în mod corect a constatat că raportat la domeniul de aplicare a OMS nr. 119/2014 nu este incidentă legislația comunitară indicată de reclamantă, iar prevederile OMS nr. 119/2014 sunt armonizate cu prevederile Legii nr. 278/2013 care prevăd garanții în sensul ca amplasamentele să nu prezinte niciun risc semnificativ pentru sănătatea umană sau pentru mediu, cauzat de contaminarea solului și a apelor subterane ca rezultat al activităților autorizate, precum și faptul că au fost respectate atât procedura prevăzută de lege pentru emiterea ordinului, cât și normele de competență invocate de reclamantă, respectiv prevederile art. 6 din Legea nr. 95/2006.

- Curtea în mod corect nu a considerat întemeiate criticile privind lipsa avizelor de la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și de la Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, raportat la conținutul normei vizate de reclamantă, respectiv art. 11 din OMS nr. 119/2014 și la scopul acesteia. Acest articol reglementează doar distanțe de protecție între ferme de animale și zonele protejate, urmărind protejarea mediului de viață a populației. Aceste distanțe de protecție nu sunt impuse fără rezerve și necondiționat, ci sunt raportate la numărul efectiv de animale pe care le deține reclamanta. Este firesc ca în cazul în care aceasta a operat modificări în capacitățile de producție, astfel încât aceasta să se încadreze, în timp, în alte categorii și distanțe necesare, se impunea obținerea unei notificări de la direcția de sănătate publică, deoarece intervin modificări în cantitatea de noxe emise și în gradul de risc asupra sănătății umane, iar distanța de protecție prin raportare la capacitatea de producție nu reprezintă o reglementare tehnică cu aplicabilitate în domeniul construcțiilor și urbanismului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de recurent este nefondat.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.:"(1) Hotărârea va cuprinde:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Sub acest aspect, Curtea reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că întinderea obligației privind motivarea poate varia în funcție de natura deciziei (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) și trebuie analizată în lumina circumstanțelor speței: trebuie să se țină seama în special de diversitatea motivelor pe care un justițiabil le poate ridica în instanță și de diferențele din statele contractante în materie de dispoziții legale, cutume, concepții doctrinare, prezentarea și redactarea hotărârilor și deciziilor (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; cauza Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27).

Din această jurisprudență, Curtea reține că noțiunea de proces echitabil, deși art. 6 alin. (1) obligă instanțele să își motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înțeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke și Lenoble împotriva Franței (dec.); Perez împotriva Franței (MC), pct. 81], ci impune doar ca o instanță internă care și-a motivat decizia pe scurt - fie prin însușirea motivelor furnizate de o instanță de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuși în mod real chestiunile esențiale supuse atenției sale și să nu se fi mulțumit să confirme pur și simplu concluziile unei instanțe de grad inferior (cauza Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Mai mult, instanța europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părților să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 in fine).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanța de fond și-a motivat sentința în acord cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ. și cu respectarea garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reține și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Curtea apreciază că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată, considerentele acestea nu sunt nici contradictorii și nici străine de natura cauzei și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind astfel respectate cerințele unui proces echitabil.

Sunt nefondate criticile recurentei prin care aceasta critică în esență nemotivarea sentinței sub aspectul motivelor de nulitate invocate. Analizând punctual criticile recurentului, Înalta Curte reține că acestea sunt nefondate, iar instanța de fond a făcut analiza motivelor de nulitate invocate pe care le-a considerat nefondate, după cum urmează:

- Criticile referitoare la încălcarea principiului neretroactivității au fost respinse prin raportare la dispozițiile art. 6 alin. (5) din C. civ. și la jurisprudența Curții Constituționale (decizia nr. 291/2004).

- Cu privire la lipsa acordurilor prealabile emise de MADR și Ministerul Mediului, instanța de fond a analizat de asemenea motivul de nelegalitate, considerând însă că aceste avize nu se impuneau prin raportare la obiectul ordinului atacat care stabilește distanța de protecție prin raportare la capacitatea de producție nu reprezintă o reglementare tehnică cu aplicabilitate în domeniul construcțiilor și urbanismului.

Nici criticile privind caracterul contradictoriu al considerentelor nu se confirmă.

Faptul că ordinul atacat conține dispoziții relevante doar pentru domeniul sănătății publice nu exclude împrejurarea că prin modificarea legislației privind protecția mediului se poate impune modificarea sau completarea acestuia, fiind posibil ca un act normativ emis întru-un anumit domeniu, respectiv cel al mediului să aibă impact, inclusiv sub aspectul necesității legiferării, asupra unor domenii conexe, cum este în speță domeniul sănătății publice.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale s-a invocat în esență și o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi încadrate de către instanță în motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și analizate ca atare în cele ce urmează.

II.2. Motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este de asemenea nefondat.

În ceea ce privește lipsa avizelor prealabile obligatorii, Înalta Curte reține că ordinul atacat, de aprobare a normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației a fost emis în temeiul prevederilor art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și al prevederilor art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății și abrogat Ordinul Ministerului Sănătății nr. 536/1997 pentru aprobarea normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației.

Potrivit art. 9 din Legea nr. 24/2000, privind tehnica legislativă, (Avizarea proiectelor):

"(1) În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării."

Prin urmare, avizarea proiectelor de acte normative se impune numai în cazurile prevăzute de lege și doar dacă această avizare se impune în raport de obiectul reglementării.

În cauză, Înalta Curte confirmă raționamentul instanței de fond care a apreciat că aceste avize nu erau necesare în raport de conținutul ordinului și de scopul acestuia, art. 11 din OMS nr. 119/2014 urmărind protejarea mediului de viață al populației prin reglementarea distanței de protecție între ferme de animale și zonele protejate, scopul reglementării nefiind nici reglementări tehnice cu aplicabilitate în domeniul construcțiilor și urbanismului care să fi impus avizul MDRAP, nici reglementări în materie de protecție sanitar veterinară sau alimentară sau de protecția animalelor, care să fi impus avizul MADR, nici măsuri de protecția mediului care să fi impus avizul Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice.

Criticile referitoare la încălcarea normelor de competență de reglementare la emiterea ordinului nr. 119/2014 sunt, de asemenea, nefondate.

Stabilirea distanței de protecție prin raportare la capacitatea de producție s-a făcut din rațiuni de sănătate a populației, întrucât o capacitate de producție sporită impune modificări în cantitatea de noxe emise și în gradul de risc asupra sănătății umane, iar nu din rațiuni care țin de protecția mediului, protecția animalelor sau de domeniul construcțiilor, astfel încât în mod corect autoritatea emitentă a acestui ordin este Ministerul Sănătății, autoritatea responsabilă cu protecția sănătății publice.

Nefondate sunt și criticile prin care recurenta invocă încălcarea normelor de competență de reglementare în sensul în care deși ordinul a foste emis în baza dispozițiilor Legii nr. 95/2006, această lege nu reglementează norme de igienă și sănătate publică cu caracter general, astfel încât acestea să poată fi puse în executare și aplicare prin norme metodologice

Din chiar preambulul ordinului atacat rezultă faptul că acesta a fost emis în temeiul atribuțiilor prevăzute în principalele domenii de intervenție ale asistenței de sănătate publică la art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006, "stabilirea normelor de igienă și sănătate publică comunitare".

Potrivit art. 10 alin. (1) din același act normativ:

"Autoritatea centrală în domeniul sănătății publice elaborează proiecte de acte normative în domeniul sănătății publice și avizează reglementări ale altor ministere și instituții referitoare la activități cu impact asupra sănătății publice."

Prin urmare, în raport de atribuțiile ce îi reveneau în domeniul sănătății publice, în mod corect ordinul a fost emis de către Ministerul Sănătății, în temeiul unei atribuții conferite de Legea nr. 95/2006, nefiind necesar ca legea însăși să detalieze despre ce norme de sănătate publică este vorba sau să cuprindă o reglementare de substanță a acestora, aceste aspecte putându-se face și pe calea normelor metodologice.

Potrivit art. 78 din Legea nr. 24/2000, invocat de către recurentă:

"Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora."

Or, ordinul emis se referă exclusiv la norme de igienă și sănătate publică, nu excede domeniului de reglementare stabilit prin art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 și nu au fost semnalate contradicții între textul normelor metodologice și lege, problema unei astfel de contradicții punându-se doar în ipoteza în care Legea nr. 95/2006 ar fi reglementat într-o manieră distinctă distanțele de protecție stabilite prin art. 11 din Legea nr. 95/2006, fără a fi necesar ca aceste prevederi tehnice să se regăsească prin chiar cuprinsul actului normativ primar.

Prin urmare, criticile recurentei referitoare la încălcarea principiului separației puterilor în stat sunt nefondate.

Nefondate sunt și criticile referitoare la principiile neretroactivității și securității juridice, respectiv așteptării legitime.

În ceea ce privește retroactivitatea actului normativ, Înalta Curte reține că, potrivit acestui principiu constuțional consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile", legiuitorul este obligat ca, în acvitatea de legiferare, să respecte principiul neretroacvității legii (cu singura excepție permisă, cea a legii penale sau contravenționale mai favorabile).

La nivel infraconstuțional, principiul neretroacvității legii civile este prevăzut de art. 6 - Aplicarea în timp a legii civile din capitolul II - Aplicarea legii civile din C. civ., după cum urmează:

"(1) Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă. (2) Actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor. (...) (5) Dispozițiile legii noi se aplică tuturor actelor și faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare, precum și situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (6) Dispozițiile legii noi sunt de asemenea aplicabile și efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acesteia, derivate din starea și capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiație, adopție și obligația legală de întreținere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul general al bunurilor, și din raporturile de vecinătate, dacă aceste situații juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi."

De asemenea, Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. cuprinde dispoziții referitoare la soluționarea conflictului de legi în mp, rezultat din intrarea în vigoare a C. civ.. Potrivit art. 3 din aceasta, "Actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a C. civ. nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor", iar, în conformitate cu art. 5, "(1) Dispozițiile C. civ. se aplică tuturor actelor și faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare, precum și situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (2) Dispozițiile C. civ. sunt aplicabile și efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acestuia, derivate din starea și capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiație, adopție și obligația legală de întreținere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul general al bunurilor, și din raporturile de vecinătate, dacă aceste situații juridice subzistă după intrarea în vigoare a C. civ.."

Prin Decizia nr. 812/2006, Curtea Constituțională a statuat că "ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii celei noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii legi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. Însă legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Neadmiterea unei atari soluții ar determina rezolvarea diferențiată a aceleiași situații juridice, […], aplicând persoanelor aflate în aceeași situație juridică un tratament discriminatoriu, contrar spiritului legii noi." În același sens sunt și deciziile nr. 409/2003 și nr. 201/2007.

Curtea a mai statuat, în mod constant, că "O lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în anul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare". În acest sens sunt deciziile nr. 330/200140, nr. 294/2004 și nr. 458/2003.

Cu privire la situații juridice obiective, Curtea, analizând constuționalitatea unor dispoziții din Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale, prin Decizia nr. 842/2011 a constatat că faptul că după înființarea unei societăți comerciale au fost edictate noi reguli care guvernează activitatea acestora pe viitor nu constituie o încălcare a principiului neretroactivității legii civile prevăzut de art. 15 alin. (2). Prin Decizia nr. 325/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 756 din 19 august 2005, Curtea s-a pronunțat, referitor la susținerea autorului excepției potrivit căreia Ordonanța Guvernului nr. 72/2004 înțelege să "reconfigureze situații juridice anterioare", ceea ce contravine art. 15 alin. (2) din Constituție, în sensul că "într-adevăr, art. II alin. (3) din ordonanță stabilește pentru persoana juridică obligația modificării în mod corespunzător a denumirii firmei în cazul în care aceasta conține cuvintele menționate în text, într-un termen de maximum 3 luni de la data intrării în vigoare a ordonanței", însă a constatat că "aceste dispoziții nu au caracter retroactiv, ci dau expresie principiului aplicării legii noi referitoare la schimbarea unei situații juridice pentru viitor". În același sens este și Decizia nr. 188/2005.

Prin aplicarea acestei jurisprudențe cauzei de față, rezultă că Ordinul atacat nu încalcă principiul neretroactivității legii civile, obligația de conformare la noile reguli de distanțare funcționând doar pentru viitor, activitatea economică a unei societăți constituite sub o lege nouă fiind o situație juridică ce poate suferi schimbări pentru viitor, tocmai dat fiind caracterul său de continuitate și faptul că aceasta este supusă fluctuațiilor legislative.

Cu privire la critica referitoare la încălcarea principiul stabilității/securității raporturilor juridice și a principiului încrederii legitime, Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, Curtea Constituțională a reținut că, deși principiul stabilității/securității raporturilor juridice nu este în mod expres consacrat de Constituție, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa. În legătură cu acest principiu, instanța de la Strasbourg a reținut că "unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice" (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunțată în Cauza Androne împotriva României, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunțată în Cauza Stanca Popescu împotriva României). Curtea Europeană a mai statuat că, "odată ce Statul adoptă o soluție, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate și coerență rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluții" (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Beian împotriva României).

Făcând aplicarea acestor principii la cauza de față, Înalta Curte apreciază că faptul că, la un anumit moment, un act normativ a decis păstrarea tuturor explotațiilor care îndeplineau anumite criterii de funcționare nu poate da naștere unei așteptări legitime că pe viitor aceste condiții nu vor suferi modificări, activitatea economică a unei întreprinderi fiind în mod firesc supusă schimbărilor legislative și presupunând o continuă adaptare la noile condiții impuse cu privire la funcționarea agenților economici.

Cu privire la termenul de conformare la noile obligații, Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 26/2012, Curtea Constituțională a reținut că "impunerea de reguli și obligații noi fără reglementarea unui termen adecvat care să permită subiectului de drept să răspundă noilor cerințe legislative reprezintă o încălcare a exigențelor constituționale sub aspectul principiului securității juridice și a principiului încrederii legitime care impune limitarea posibilităților de modificare a normelor juridice și stabilitatea regulilor instituite prin acestea".

Sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că termenul de 180 de zile nu este unul neadecvat, el permițând în mod obiectiv inițierea demersurilor de intrare în legalitate.

În ceea ce privește faptul că ordinul atacat ar contraveni unor acte normative cu o forță juridică superioară, respectiv Legea 204/2008 și Legea nr. 278/2013, criticile sunt, de asemenea, nefondate, ordinul atacat instituind un termen de 180 de zile de conformare cu distanțele minime de protecție sanitară stabilite.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 1 din Legea nr. 204/2008, se stabilește păstrarea amplasamentelor exploatațiilor agricole care au fost înființate și funcționează cu respectarea prevederilor legale în vigoare, zonele de protecție sanitară și distanțele minime de protecție fiind cele definite și stabilite la art. 13 din Normele de igienă și recomandările privind mediul de viață al populației, cu modificările și completările ulterioare, aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 536/1997.

Faptul că Legea nr. 204/2008 a stabilit păstrarea exploatațiilor agricole înființate cu respectarea prevederilor legale în vigoare nu echivalează cu o obligație din partea autorităților de a nu mai stabili pentru viitor niciun fel de reglementări legale în domeniu și nici cu exceptarea agenților economici de la noile reglementări, fiind firesc ca un agent economic să se conformeze cadrului normativ în vigoare care poate suferi modificări pe durata desfășurării activității sale, importantă fiind acordarea unii termen rezonabil de intrare în legalitate care să nu îl pună pe acesta în fața unei sarcini excesive.

Nici susținerile recurentei cu privire la contradicția între ordinul atacat și normele Legii nr. 278/2013, respectiv cele ale Directivei 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării) care reglementează modalitatea de monitorizare a emisiilor industriale nu se confirmă.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 278/2013, acest act normativ, prin care se transpune în legislația națională Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării) care reglementează modalitatea de monitorizare a emisiilor industriale, are ca scop prevenirea și controlul integrat al poluării rezultate din activitățile industriale, stabilind condițiile pentru prevenirea sau, în cazul în care nu este posibil, pentru reducerea emisiilor în aer, apă și sol, precum și pentru prevenirea generării deșeurilor, astfel încât să se atingă un nivel ridicat de protecție a mediului, considerat în întregul său.

Prin urmare, nu se pune problema unei contradicții între dispozițiile acestui act normativ și ordinul atacat, de vreme ce obiectul de reglementare și scopul normelor sunt diferite, faptul că prin Legea nr. 278/2013 se stabilesc anumite norme cu scopul reducerii emisiilor în aer și sol neputând însemna că prin acte normative de reglementare în domenii distincte, cum este cazul normelor de igienă și sănătate publică cuprinse în ordinul atacat, nu pot fi dispuse reglementări mai restrictive.

Nu poate fi reținut argumentul recurentei în sensul că intervențiile ulterioare ale legiuitorului ar confirma interpretarea sa privind caracterul retroactiv al dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Ordinul nr. 119/2014, modificarea unui act normativ neavând neapărat semnificația îndreptării unei carențe a actului normativ anterior, aceasta putând fi dictată de numeroși alți factori precum schimbări ale politicilor în domeniu, modificări ale unor acte normative cu forță juridică superioară, armonizarea cu reglementări europene sau criterii de oportunitate.

Sunt fără legătură cu prezenta cauză referirile recurentei la modul de aplicare în timp a H.G. nr. 741/2016, dat fiind că obiectul de reglementare al acestui act normativ excede obiectului prezentei cauze.

În sfârșit, sunt lipsite de consecințe din punctul de vedere al controlului de legalitate pe care instanța de control administrativ este chemată să îl facă criticile de oportunitate formulate de recurentă cu privire la măsurile instituite prin ordinul atacat și consecințele acestuia asupra activității sale economice, oportunitatea inițierii unui act normativ aparținând exclusiv autorităților competente pentru emiterea respectivului act, corespunzător forței juridice și obiectului său de reglementare, fără ca instanța să se poată substitui acestora în aprecierea unei astfel de oportunități, întrucât s-ar încălca principiul separației puterilor în stat.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 120 din 18 iunie 2019 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 iunie 2022.