ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2381/2021

Ședința publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 6 noiembrie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, a solicitat:

- suspendarea executării art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare;

- anularea parțială a Ordinului ministrului sănătății nr. 119/2014, respectiv a art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, parte integrantă din ordin.

Prin sentința civilă nr. 2666 din 7 iunie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr 554/2004;

(ii) a respins excepția lipsei de interes, invocată prin întâmpinare;

(iii) a respins, ca neîntemeiată, acțiunea reclamantului A. în anularea art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, cuprinse în Anexa la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014.

Împotriva sentinței civile nr. 2666 din 7 iunie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admitere acțiunii, atât în privința cererii de suspendare a executării, cât și în privința cererii de anulare a prevederii legale contestate.

În ceea ce privește soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamantul a susținut că imposibilitatea solicitării succesive a suspendării actului administrativ privește doar cererile formulate în temeiul aceluiași articol, art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar nu cererile succesive întemeiate mai întâi pe dispozițiile art. 14 și, ulterior, pe art. 15 din Legea nr. 554/2004. Aceste texte de lege, astfel cum a reținut și instanța de fond, nu se exclud reciproc, suspendarea admisă în temeiul lor având efect pe perioade de timp diferite, iar art. 15 se referă la aceleași motive de suspendare prevăzute de art. 14. Totodată, prevederile care interzic formularea unor cereri de suspendare succesive se regăsesc în cuprinsul art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, nu și în conținutul art. 15 din aceeași lege, aplicarea lui într-o cerere de suspendare întemeiată pe art. 15 având semnificația adăugării la lege.

Recurentul a arătat că a formulat prima cerere de suspendare, întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în dosarul nr. x/2017, aflat în recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Întrucât acest dosar nu este soluționat definitiv, instanța de fond nu putea face aprecieri cu privire la soluția din fond, de respingere a cererii de suspendare.

În consecință, a arătat recurentul, soluția de respingere a cererii, ca inadmisibilă, este rezultatul greșitei interpretări și aplicări a legii și se bazează pe o motivare contradictorie.

Referitor la soluția pronunțată de instanța de fond asupra cererii în anulare, recurentul-reclamant învederează că nu a solicitat înlăturarea normei legale atacate, ci modificarea acesteia, aspect neobservat de prima instanță, deși s-a arătat în ce constau modificările necesare pentru ca atât reclamantul, cât și alți proprietari deținători de terenuri mici de 150 mp până la 300 mp, în zone cu construcții înșiruite la calcan, să poată construi.

A susținut revurentul- reclamantcă a dovedit existența unui interes legitim privat, prin prisma litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2015, acesta constând în riscul de a-i fi demolată casa construită pe terenul aflat în proprietatea sa, conform autorizației de construire emisă de primărie, însă instanța de fond a reținut în mod greșit lipsa unei vătămări și nu a analizat, astfel, motivele de anulare expuse în acțiune. Ca atare, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, întrucât prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului. Prin respingerea acțiunii sale, reclamantul a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 21 din Constituție, referitoare la liberul acces la justiție, dar și cele ale art. 6 din CEDO, care prevăd dreptul la un proces echitabil.

În opinia recurentului, greșit a reținut instanța de fond existența unui referat care stă la baza emiterii OMS nr. 119/2014, astfel încât nu ar fi fost încălcate dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. În realitate, în cauză nu s-a dovedit că, la emiterea OMS nr. 119/2014, s-au întocmit expunerea de motive, nota de fundamentare și studiu de impact.

Recurentul-reclamant a mai susținut că prima instanță nu a luat în considerare Decizia nr. 10/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești. În contextul acestei decizii, interesul determinat, născut, actual, legitim și personal al reclamantului rezultă din existența pe rolul instanțelor judecătorești a dosarului nr. x/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având ca obiect excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr. x/30.06.2006, emisă de Primăria sectorului 3 București în beneficiul proprietarilor terenului învecinat, excepție care a fost declarată admisibilă de instanța de judecată, urmând a fi analizată pe fond.

Recurentul- reclamant a arătat, de asemenea, că pe site-ul Ministerului Sănătății, a fost publicat un proiect de modificare a unor dispoziții din Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014, inclusiv a art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, aspect despre care nu se face nicio mențiune în întâmpinarea pârâtului sau în sentința recurată. A mai solicitat ca instanța de recurs să aibă în vedere lucrarea științifică pe care a comandat-o și a depus-o la fond, întocmită de profesori ai Universității de Arhitectură Ion Mincu, care confirmă necesitatea modificării art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației.

În fine, recurentul-reclamant a reiterat, pe scurt, motivele de nulitate relevante din acțiunea introductivă, întrucât prima instanță nu a motivat hotărârea prin prisma argumentelor de anulare parțială expuse de reclamant.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Un prim rând de critici formulate de reclamantul A. se referă la soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, în raport de cererea de suspendare formulată anterior, întemeiată pe art. 14 din același act normativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2017, critici pe care Înalta Curte le apreciază a fi nefondate.

În susținerea acestui motiv de recurs, reclamantul a argumentat, în esență, că interdicția formulării unor cereri de suspendare succesive este incidentă doar în cazul cererilor de suspendare formulate în temeiul aceluiași text de lege (art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004), situație neregăsită în speță, unde prima cerere de suspendare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14, iar prezenta cerere pe dispozițiile art. 15.

Înalta Curte constată că interpretarea reclamantului nu corespunde sensului art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care stipulează interdicția formulării unor cereri de suspendare succesive, pentru aceleași motive, fără a distinge expres după cum cererile sunt formulate în același temei de drept sau în temeiuri de drept diferite (dintre cele stipulate în Legea nr. 554/2004), iar din punct de vedere teleologic are scopul de a opri partea să reitereze aceleași motive pe care și-a întemeiat o primă cerere de suspendare a executării, ignorând efectul puterii de lucru judecat al hotărârii instanței.

Cu alte cuvinte, prin interzicerea formulării mai multor cereri de suspendare întemeiate pe aceleași motive, legiuitorul a intenționat să sancționeze exercitarea abuzivă a drepturilor procedurale de către reclamantul căruia i s-a respins o primă cerere de suspendare și care reiterează această cerere printr-o acțiune ulterioară, susținând aceleași motive în sprijinul suspendării, chiar dacă în baza altui text de lege decât cel care a fundamentat prima cerere. Astfel cum a reținut și instanța de fond, această soluție legislativă este menită să împiedice judecarea repetată a unor motive de suspendare tranșate anterior de o altă instanță.

Sunt neîntemeiate și susținerile recurentului-reclamant referitoare la reglementarea acestei interdicții doar în cuprinsul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu consecința inaplicabilității în cazul cererii ulterioare, întemeiate pe dispozițiile art. 15 din aceeași lege. Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prevederile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător, inclusiv în privința interdicției de reiterare a cererii de suspendare pentru aceleași motive.

Cât privește argumentul nesoluționării definitive a primei cereri de suspendare, respinse în primă instanță, Înalta Curte îl apreciază a fi nerelevant în tranșarea aspectelor de inadmisibilitate, din perspectiva art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 având relevanță doar depunerea ulterioară a unei cereri cuprinzând aceleași motive cu cele deja analizate într-o acțiune anterioară, iar nu caracterul definitiv sau nu al soluției pronunțate în prima cerere de suspendare.

În consecință, Înalta Curte va menține, ca legală, dispoziția din sentința recurată referitoare la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare a executării, formulată de reclamant.

În ceea ce privește acțiunea în anulare, recurentul-reclamant a prezentat argumente în sprijinul existenței unui interes legitim privat încălcat, care i-ar permite să solicite instanței de contencios administrativ anularea prevederilor contestate, argumente raportate majoritar la situația litigioasă ce rezultă din dosarul nr. x/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Înalta Curte reține că prevederile art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, contestate de recurentul-reclamant, garantează dreptul la însorire al tuturor persoanelor, iar reclamantul nu a indicat, nici prin acțiune și nici în calea de atac, modalitatea în care reglementarea acestui drept (de care beneficiază și el) este de natură a-i afecta drepturile sau interesele personale legitime, rezumându-și criticile din recurs la invocarea soluției de anulare a autorizației sale de construire, pronunțată prin sentința Tribunalului București în dosarul nr. x/2015.

Soluția de anulare pronunțată de tribunal (care a fost modificată în recurs, astfel cum se va arăta în cele ce urmează), a avut în vedere edificarea de către reclamant a unei construcții, fără respectarea normelor referitoare la dreptul la însorire al imobilelor învecinate, iar reclamantul a contestat textul de lege care reglementează acest drept. Or, există o diferență între interesul procesual al formulării acțiunii în anulare, pe de-o parte, respectiv folosul practic urmărit prin promovarea acțiunii, pe care reclamantul l-a justificat arătând că, prin acțiunea în anularea OMS nr. 119/2014, urmărește să schimbe soluția pronunțată în dosarul nr. x/2015 și, pe de altă parte, interesul legitim afectat prin emiterea actului administrativ contestat, noțiune specifică contenciosului administrativ, pe care reclamantul trebuie să o invoce și să o dovedească în raport de art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Nu prezintă relevanță nici argumentul că acțiunea în anulare nu urmărește înlăturarea prevederii contestate din ordinea de drept, ci doar modificarea acesteia în sensul indicat de reclamant, întrucât, și în acest caz, reclamantul nu este scutit de obligația de a indica interesul legitim încălcat prin norma disputată.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2015 a fost definitiv soluționat prin decizia nr. 5172 din 09.10.2018, Curtea de Apel București admițând în parte excepția de nelegalitate a Autorizației de Construire nr. x/30.06.2006, emisă de Primăria Sectorului 3 București în beneficiul B. S.R.L., constatând nulitatea acestui act administrativ în ceea ce privește autorizarea dreptului de deschidere/amplasare a ferestrelor de vedere de pe fațada orientată spre terenul situat în București, str. x, sectorul 3 (proprietatea reclamantului A.). Ca atare, Curtea a respins, ca neîntemeiată, acțiunea modificată a reclamanților fondată pe cauza juridică privind necesitatea obținerii acordului vecinilor prin prisma studiului de însorire anterior emiterii Autorizației de construire nr. x/07.08.2014, eliberată de Primăria Sectorului 3 București beneficiarului A..

Este de menționat că acest litigiu a avut ca obiect, inițial, cererea de anulare a Autorizației de construire nr. x/07.08.2014, emisă de Primăria sectorului 3 București, prin care A. a edificat construcția aflată pe terenul situat în București, str. x, unul dintre motivele invocate de reclamanții și intervenienții din acea pricină fiind aceea a nerespectării dreptului de însorire prevăzut de OMS nr. 119/2014, acțiune pe care reclamantul a contracarat-o prin formularea unei excepții de nelegalitate cu privire la Autorizația de Construire nr. x/30.06.2006, emisă de Primăria Sectorului 3 București în beneficiul B. S.R.L..

Astfel cum a reținut Curtea de Apel București prin decizia nr. 5172/09.10.2018:

"interesul recurentului pârât (de a invoca excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr. x/2006 - n.r.) rezidă tocmai în paralizarea motivului de nelegalitate invocat cu privire la AC nr. 759/07.08.2014 (al cărei beneficiar este) privind nerespectarea dreptului de însorire cu privire la acele ferestre (drept pretins de reclamanți și de ceilalți intervenienți persoane fizice din litigiu, proprietari de apartamente în imobilul ridicat în baza AC nr. 808/30.06.2006). Or, dacă acele ferestre nu puteau fi, legal, autorizate a fi amplasate pe acel perete (fațada retrasă) dinspre terenul învecinat, atunci pârâtului nu i se mai poate pretinde respectarea dreptului de însorire prevăzut de OMS nr. 119/2014." Admițând, în parte, excepția de nelegalitate, Curtea a reținut următoarele:

"Consecința procesuală a caracterului, în parte, fondat al excepției de nelegalitate, în privința acțiunii modificate a reclamanților, este aceea a netemeiniciei acesteia în privința cauzei juridice privind necesitatea obținerii acordului vecinilor prin prisma studiului de însorire anterior emiterii Autorizației de construire nr. x/07.08.2014 eliberată de Primăria Sectorului 3 București. Prin urmare, în limitele acestei cauze juridice, acțiunea modificată a reclamanților va fi respinsă ca neîntemeiată (în urma admiterii recursului recurentului pârât A. și a admiterii în parte a excepției de nelegalitate)."

Concret, consecința admiterii excepției de nelegalitate a autorizației de construire în baza căreia s-a edificat imobilul vecin a condus la respingerea motivului de nelegalitate invocat de proprietarii vecini cu privire la încălcarea de către reclamant, prin edificarea construcției proprii, a dreptului lor la însorire, în coordonatele prevăzute de Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014. Soluția definitivă a instanței de judecată, prin care autorizația de construire emisă în beneficiul reclamantului (nr. 759/07.08.2014) este menținută în această privință, confirmă lipsa vătămării produse asupra drepturilor și intereselor legitime ale reclamantului de prevederile art. 3 din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației și legalitatea sentineți de fond.

În consecință, instanța de fond nu a omis să cerceteze în fond cauza, sub aspectul motivelor de nulitate invocate de reclamant, ci, în raport de lipsa unui interes propriu care să fi fost vătămat, a reținut că nu poate analiza motivele care se refereau la existența unei necorelări de reglementare între OMS nr. 119/2014 și Normativul privind proiectarea clădirilor de locuințe NP057-2002, aprobat prin Ordinul MLPTL nr. 1383/24.09.2002 și la nerespectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000. Se impune însă a se face o mențiune și anume aceea că, în subsidiar, instanța de fond a indicat, succint, că aceste motive de nelegalitate nu sunt întemeiate, pentru motivele expuse în cuprinsul sentinței (penultimul paragraf al considerentelor), astfel încât, și din această perspectivă, nu se poate susține o necercetare a cauzei, în sensul indicat de reclamant.

Câr privește argumentele referitoare la nerespectarea procedurii de emitere a ordinului contestat, din perspectiva neîntocmirii expunerii de motive, notei de fundamentare și studiului de impact, precum și a nedovedirii întocmirii referatului de aprobare, Înalta Curte constată a fi nefondate criticile reclamantului. Astfel cum a reținut și instanța de fond, art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede necesitatea întocmirii acestor documente "după caz", iar nu cumulativ, astfel cum susține recurentul-reclamant; în speță, față de obiectul reglementării, autoritatea ministerială a întocmit un referat de aprobare, a cărui existență este probată, contrar afirmațiilor recurentului, prin depunerea la dosarul cauzei a unei copii a acestui înscris .

Restul argumentelor din cererea de recurs (referitoare la studiul științific întocmit la solicitarea reclamantului și la existența în curs a unei proceduri de modificare a prevederii legale contestate) sunt susțineri menite să sprijine motivele de nelegalitate invocate; or, astfel cum s-a arătat anterior, în lipsa unui drept propriu sau a unui interes legitim privat pretins vătămat, instanța de contencios administrativ nu poate analiza motivele de nulitate ale actului/dispoziției contestate.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2666 din 7 iunie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 aprilie 2021.