ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6325/2021

Ședința publică din data de 13 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25.04.2019, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Cluj a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Ministrul Sănătății, anularea dispozițiilor art. 38 lit. c) din Anexa la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igientă și sănătate publică privind mediul de viață al populației și suspendarea aplicării dispozițiilor menționate, până la soluționarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din 14 iunie 2019, Curtea a respins excepțiile lipsei calității procesuale active, a lipsei de interes și a lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Sănătății, invocate de pârâți prin întâmpinare.

A respins cererea de suspendare a executării dispozițiilor art. 38 lit. c) din Anexa la OMS nr. 119/2014, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 688 din 28 octombrie 2019, Curtea a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Cluj a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată, arătându-se în esență următoarele:

Încălcarea prevederilor art. 13 și art. 14 alin. (5) și (8) din C. proc. civ. - motiv de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Recurentul a criticat textul de lege atacat (art. 38 lit. c) din anexa la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014, prin prisma faptului că acesta contravine dispozițiilor art. 38 lit. c) raportat la art. 2 alin. (1) și art. 4 din Legea nr. 266/2008 a farmaciei, act legislativ cu forță juridică superioară, iar printr-un ordin de ministru nu se pot aduce completări legii.

Prima instanță a făcut o distincție între activitățile de asistență farmaceutică a populației și activitățile de sănătate publică ale unităților farmaceutice.

Prima instanță a făcut o greșită apreciere a textelor legale mai sus menționate. În primul rând, aspectele reținute de prima instanță nu au fost supuse dezbaterii contradictorii, încălcându-se dreptul la apărare al recurentului. S-au încălcat, astfel, dispozitiile art. 13 și art. 14 alin. (5) și (6) din C. proc. civ., hotărârea instanței fundamentându-se pe texte de lege care nu au fost puse în discuție.

Conform prevederilor art. 175 alin. (1) din C. proc. civ. i s-a adus o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței întrucât nu a avut posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere față de incidența textelor de lege în final reținute de instanță în cuprinsul sentinței atacate.

Greșita aplicare a art. 2, 4 și 38 din Legea nr. 266/2008 a art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 și a art. art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010 - motiv de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Dacă s-ar dori extinderea atribuțiilor unitarilor farmaceutice ar trebui emisă o lege de completare a prevederilor Legii nr. 266/2008. În caz contrar, sub pretextul asistenței de sănătate publică Ministrul Sănătății ar putea oricând hiper-reglementa domeniul sănătății excedând și adăugând nepermis la lege.

Prima instanță a invocat prevederile generale ale art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 conform cărora unul dintre principalele domenii de intervenție ale asistenței de sănătate publică în relația cu mediul este stabilirea normelor de igienă și sanătate publică. Incontestabil, însă aceasta nu semnifică automat că sub acoperământul unei prevederi generale din Legea nr. 95/2006 Ministerul Sănătății poate reglementa absolut orice în această materie, fără limite.

Gresita aplicare a art. 12 si 52 din Legea nr. 211/2011 - motiv de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prima instanță a reținut în mod eronat că ar fi, incidente prevederile art. 12 și 52 din Legea nr. 211/2011 privind, regimul deșeurilor deoarece farmacia - ca persoană juridică care eliberează și produce medicamente - având în opinia instanței, calitatea de producător în accepțiunea acestei legi - poate fi destinatarul unui ordin de ministru prin care să fie obligată să preia medicamente expirate de la populație indiferent dacă au fost eliberate sau nu de aceasta, în scopul distrugerii lor cu respectarea normelor de protecție a mediului și implicit a sănătății publice - "aceasta fiind rațiunea normelor, europene și interne în vigoare, precum si rațiunea includerii costului eliminării produsului în prețul său de achiziție".

În primă instanță, prin răspunsul la întâmpinare, a argumentat in extenso de ce textele de lege mai sus menționate nu sunt incidențe în ceea ce privește colectarea medicamentelor expirate de la populație de către unități farmaceutice, însă, nu a identificat în cuprinsul sentinței atacate nicio motivare privind înlăturarea argumentelor, astfel încât prima instanță să îi formeze convingerea asupra justeței celor reținute prin hotărâre.

În speță nu se desprinde niciun indiciu asupra promovării de către Ministerul Mediului a textului art. 38 lit. c) din anexa la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 119/2014 contestat în prezentul litigiu, în întâmpinările din primă instanță făcându-se referire doar la "propunerile specialiștilor Institutului Național de Sănătate Publică și ai Direcțiilor de Sănătate Publică ".

Fiind măsuri cu impact semnificativ asupra obligațiilor producătorilor, limitându-se principiul libertății contractuale prevăzut de C. civ., doar prin lege (nu și prin ordin de ministru), adică un act legislativ cu o forță juridică egală cu cea a C. civ., s-ar putea reglementa cazurile de răspundere extinsă a producătorilor. În consecință, din punct de vedere al nivelului de forță juridică a actului normativ necesară reglementării răspunderii extinse a producătorilor, un ordin de ministru, precum cel contestat în prezentul litigiu, nu este suficient

În drept, recursul a fost întemeiat pe următoarele dispoziții.

- art. 13, art. 14, art. 175 alin. (1), art; 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

- art. 2, art, 4 și art. 38 lit. c) din Legea nr. 266/2008

- art. 10 alin. (1) din Legea nr. 95/2006

- art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000

- art. 12, art. 51 lit. b), art. 52 lit. c) din Legea nr. 211/2011

- art. 8 indice a din Directiva nr. 2008/98/CE

- art. 2 alia (1) lit. n) și art. 20 din Legea nr. 554/2004

Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare în conformitate cu prevederile art. 205 alin. (2) C. proc. civ., prin care a invocat excepția nulității recursului, apreciind că susținerile recurentului nu se pot încadra în motivele de casare invocate.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5.1. Preliminar, în ceea ce privește excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății prin întâmpinare, Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată, urmând a fi respinsă.

Într-adevăr, în ceea ce privește pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., se constată că alegațiile recurentului-reclamant nu se pot circumscrie acestui motiv de casare, potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Reține Înalta Curte că, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege.

În susținerea acestui motiv de casare, recurentul invocă faptul că, instanța a făcut o greșită apreciere a art. 2 alin. (1) și art. 4 din Legea nr. 266/2008 și a art. 38 lit. c) din aceeași lege, făcând o distincție între activitățile de asistență farmaceutică a populației și activitățile de sănătate publică ale unităților farmaceutice, și că, aspectele reținute de prima instanță nu au fost supuse dezbaterii contradictorii, încălcându-se dreptul de apărare al recurentului reclamant, și astfel, s-au încălcat prevederile art. 13 și art. 14 alin. (5) și (6) din C. proc. civ., hotărârea instanței fundamentându-se pe texte de lege care nu au fost puse în discuție.

Mai arată recurentul că, în temeiul prevederilor art. 175 alin. (1) C. proc. civ. i s-a adus o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței, întrucât nu a avut posibilitatea de a își exprima punctul de vedere față de incidența textelor de lege în final reținute de instanță în cuprinsul sentinței atacate.

Înalta Curte reține că, aceste argumente care nu se încadrează în ipoteza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ci, eventual, în motivul de casare prevăzut de pct. 8 al articolului menționat.

Mai mult, se reține că, dreptul la apărare al recurentului, reglementat de art. 13 C. proc. civ. nu a fost încălcat. Aceasta a avut dreptul și a fost asistată de un avocat și a avut posibilitatea să ia cunoștință de cuprinsul dosarului, să propună probe, să își facă apărări, să își prezinte susținerile în scris sau oral și să exercite căile legale de atac, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege.

Analizând cuprinsul cererii de chemare în judecată, a încheierii din data de 30.09.2019 și considerentele sentinței recurate nr. 688/28.10.2019 se observă că, instanța de fond s-a pronunțat asupra aspectelor invocate de reclamant, respectând principiul contradictorialității reglementat de prevederile art. 14 C. proc. civ.

Potrivit prevederilor art. 14 alin. (5) și (6) C. proc. civ.:

"(5) Instanța este obligată, în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate.

(6) Instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii".

În raport de dispozițiile legale sus menționate, reiese că, principiul contradictorialității presupune ca orice aspect privitor la litigiu să fie pus în discuția părților, iar actele de procedură și înscrisurile să fie comunicate între acestea, în condițiile legii, astfel încât să aibă posibilitatea de a-și exprima opinia în legătură cu problemele de drept substanțial sau de drept procedural ori de fapt în dezbatere.

Părțile au obligația de a prezenta situația de fapt la care se referă pretențiile și apărările lor în mod corect și complet, fără a denatura sau omite faptele care le sunt cunoscute, precum și de a își expune un punct de vedere propriu față de afirmațiile părții adverse cu privire la împrejurări de fapt relevante în cauză, iar instanței îi revine obligația de a dispune citarea părților și comunicarea actelor de procedură între acestea, potrivit legii, de a pune în diseția părților orice chestiune de drept procesual sau substanțial ori de fapt, precum și de a-și întemeia hotărârea, astfel cum prevede art. 14 alin. (6) C. proc. civ..civ., numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii.

Faptul că recurentul reclamant consideră că, instanța de fond a apreciat greșit textele de lege nu înseamnă că, nu a fost respectat principiul contradictorialității, respectiv principiul dreptului la apărare.

5.2. Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, avându-se în vedere următoarele considerente:

Contrar susținerilor recurentei reclamante, Înalta Curte reține că, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente în speță.

În mod legal, instanța de fond a reținut că, Ordinul nr. 119 din 2014 și Ordinul nr. 994/2018, care modifică art. 38 lit. c) analizat în cauză, au fost emise, astfel cum rezultă din chiar cuprinsul lor, în temeiul prevederilor art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 7 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, cu modificările și completările ulterioare.

Dispozițiile art. 38 lit. c) din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, prevăd următoarele:

c) Medicamentele expirate provenite de la populație vor fi depuse la farmacii, oficine locale de distribuție sau drogherii apropiate, în vederea eliminării finale, prin incinerare. Unitățile farmaceutice vor afișa la loc vizibil anunțul privind colectarea gratuită a medicamentelor expirate.

Astfel, în temeiul prerogativelor legale, ce țin de reglementarea în materie de norme de igienă și sănătate publică, intimatul Ministrul Sănătății a emis ordinul contestat în prezenta cauză, scopul acestuia reieșind chiar din titlul actului normativ, respectiv reglementarea unor norme de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației.

Dispozițiile art. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, prevăd că, "protecția sănătății publice constituie o obligație a autorităților administrației publice centrale și locale, precum și a tuturor persoanelor fizice și juridice".

În mod judicios a reținut instanța de fond că, scopul protecției sănătății publice constituie, potrivit art. 3 din Legea nr. 95/2006, o obligație a tuturor autorităților administrației publice centrale și locale, precum și a tuturor persoanelor fizice și juridice.

Neîntemeiate sunt și criticile recurentului, referitoare la greșita aplicare a art. 12 si 52 din Legea nr. 211/2011 - motiv de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că, prima instanță a reținut în mod eronat că ar fi, incidente prevederile art. 12 și 52 din Legea nr. 211/2011.

Așa cum s-a reținut anterior, scopul reglementărilor prevăzute de art. 38 lit. c) din Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, a fost acela de a se ține cont de riscurile asupra sănătății generate de deșeurile periculoase, în categoria cărora se încadrează medicamentele după expirarea valabilității. Scopul actelor normative elaborate de Ministerul Sănătății este acela de a asigura un habitat sănătos.

Astfel, prevederile art. 12 din Legea nr. 211/2011, instituie regimul de răspundere extinsă a producătorului aplicabil "producătorului produsului, persoanei fizice autorizate sau persoanei juridice ce, cu titlu profesional, proiectează, produce prelucrează, tratează, vinde ori importă produse."

Prin art. 12 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 211/2011 se instituie măsura de acceptare a produselor returnate și a deșeurilor rezultate după ce produsele nu mai sunt folosite și asigurarea gestionării ulterioare a acestora fără a crea prejudicii asupra mediului sau sănătății populației, precum și asumarea răspunderii financiare.

Drept urmare, activitatea de colectare a medicamentelor expirate (ca deșeuri), nu poate fi supusă contravențiilor, dimpotrivă aceasta este o obligație instituită prin Legea nr. 211/2011 a cărei neîndeplinire constituie infracțiune, potrivit art. 63 alin. (1) lit. b) indice 4.

La data intrării în vigoare a art. 38 lit. c) a Ordinului nr. 119/2014, era în vigoare Ordinul ministrului sănătății nr. 962/2009, potrivit căruia depozitul farmaciei comunitare și a drogheriilor trebuie să dispună de o zonă special dedicată păstrării medicamentelor expirate sau a celor colectate în vederea distrugerii. Această normă juridică s-a aplicat până la data de 24 aprilie 2019, fără a fi atacată de către recurentul reclamant, cu toate că prevederile se refereau în mod implicit la activitatea de colectare a medicamentelor expirate. Prin intrarea în vigoare a Ordinului nr. 444/2019, măsura a fost înlocuită cu sintagma "să dispună de o zonă special dedicată păstrării medicamentelor expirate".

Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 52 din Legea nr. 211/2011 "Ministerul Sănătății are următoarele atribuții:

a) evaluează, prin structurile competente, posibilul impact asupra sănătății populației determinat de funcționarea obiectivelor generatoare de deșeuri de orice fel și/sau a obiectivelor care procesează deșeuri;

b) elaborează strategia și programul de gestionare a deșeurilor rezultate din activitatea medicală și orice alte activități care generează deșeurile prevăzute la clasa 18, subclasa 18 01 din anexa la Decizia Comisiei 2014/955/UE, și asigură condițiile de ducere la îndeplinire a acestora;

c) elaborează reglementări specifice pentru gestionarea deșeurilor provenite din activitățile medicale și orice alte activități care generează deșeurile prevăzute la clasa 18, subclasa 18 01 din anexa la Decizia Comisiei 2014/955/UE, cu avizul autorității publice centrale pentru protecția mediului;

d) monitorizează și controlează activitățile de gestionare a deșeurilor, în conformitate cu atribuțiile și competențele stabilite prin lege;

e) coordonează implementarea prevederilor legale în domeniul gestionării deșeurilor rezultate din activitatea medicală și orice alte activități care generează deșeurile prevăzute la clasa 18, subclasa 18 01 din anexa la Decizia Comisiei 2014/955/UE;

f) aprobă fonduri autorităților de sănătate publică județene și a municipiului București pentru monitorizarea și controlul activităților legate de gestionarea deșeurilor rezultate din activitatea medicală la nivel local;

g) gestionează baza de date a deșeurilor rezultate din activitatea medicală și orice alte activități care generează deșeurile prevăzute la clasa 18, subclasa 18 01 din anexa la Decizia Comisiei 2014/955/UE de modificare a Deciziei 2000/532/CE de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul Directivei 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului;

h) asigură, la nivelul fiecărei unități sanitare, prin Casa Națională de Asigurări de Sănătate, fondurile necesare pentru gestionarea deșeurilor."

În raport de dispozițiile sus menționate, aplicabile în speță, reiese că, în mod corect, instanța de fond a reținut că, exista la data emiterii ordinului de către pârâți, cadrul legal în scopul stabilirii în sarcina farmaciilor a unei astfel de obligații, iar Ministerul Sănătății avea chiar obligația de a elabora norme specifice în acest scop, coordonând implementarea acestora și monitorizând activitățile, aceste obligații preupunând implicit emiterea unor acte administrative în scopul organizării executării legii, precum actul contestat în cauza de față.

Totodată, instanța de control judiciar reține că, legislația națională este în concordanță cu prevederile art. 127b din Directiva 2004/27/CE, care impun ca "Statele membre se asigură că există sisteme corespunzătoare de colectare a medicamentelor nefolosite și expirate".

Concluzionând, Înalta Curte reține că, sentința recurată este legală, aspectele invocate de către recurent prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății prin întâmpinare.

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciștilor din Cluj împotriva sentinței nr. 688 din 28 octombrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 decembrie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.