ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1565/2025

Obiectul acțiunii deduse judecății 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 14.07.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, următoarele: - anularea în parte a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 737 din 26 iunie 2023 cu privire la pretinsa faptă anticoncurențială de fixare directă sau indirectă a prețurilor de vânzare și/sau de cumpărare și a altor condiții de comercializare a tichetelor; - obligarea Consiliului Concurenței la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu. 1.

Prin sentința civilă nr. 1787 din 27 noiembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL) în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată. 1.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL), cererea fiind înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 06.02.2024. 2. Cererea de sesizare a Curții Constituționale La termenul de judecată din 11.09.2024, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat o cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996. În motivarea cererii, recurenta-reclamantă a arătat - în esență - că textul de lege criticat încalcă art. 21 din Constituție privind principiul liberului acces la justiție și art. 44 din Constituție privind dreptul de proprietate privată. S-a susținut că dispozițiile art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996 prezintă vicii de constituționale grave, în măsura în care sunt interpretate în sensul în care nu permit verificarea de către instanța învestită cu anularea ordinului de inspecție a legalității obiectului și scopului inspecției indicat în cuprinsul acestuia, precum și conformitatea probelor preluate de Consiliul Concurenței cu limitele investigației, apreciind că aceste aspecte pot fi atacate numai odată cu decizia prin care se finalizează investigația potrivit art. 51 alin. (3) din Legea 21/1996. Cu privire la admisibilitatea excepției de neconstituționalitate, recurenta-reclamantă a arătat că excepția a fost ridicată în fața unei instanțe judecătorești, textul a cărei neconstituționalitate se solicită a fi constatată este cuprins într-o lege aflată în vigoare, prevederile criticate au o strânsă legătură cu soluționarea prezentei cauze, în condițiile în care Ordinul de inspecție contestat se întemeiază chiar pe dispozițiile Legii nr. 21/1996, iar prevederile în legătură cu care s-a invocat excepția de neconstituționalitate nu au fost anterior declarate neconstituționale. Recurenta-reclamantă a apreciat că o soluție de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate ar crea premisele încălcării dreptului de a asigura respectarea principiului egalității părților în fața legii. Astfel, instanța de fond a reținut în cuprinsul considerentelor că se va putea aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurilor dispuse prin Ordinul contestat, precum și a desfășurării investigației doar ulterior emiterii Deciziei Președintelui Consiliului Concurenței de finalizare a investigației. În opinia recurentei-reclamante, din modul în care au fost aplicate prevederile art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996 de către instanța de fond, rezultă că nu există o cale efectivă de atac împotriva măsurilor de inspecție, anterior finalizării investigației. S-a apreciat că, prin practica judiciară creată, se îngrădește posibilitatea justițiabilului de a se adresa instanței competente cu o cerere de anulare a ordinului de inspecție prin care să se constate obiectul, modul de derulare al acesteia, durata sau eventuale abuzuri. Recurenta-reclamantă a invocat o serie de hotărâri pronunțate de instanțele judecătorești, arătând că destinatarul normei, în mod inechitabil, trebuie să aștepte începând cu etapa declanșării investigației și până la emiterea efectivă a deciziei finale a autorității, moment la care se naște dreptul acestuia de a contesta conduita și măsurile dispuse de autoritate pe perioada investigației. Practica instanțelor de judecată de a respinge ca nefondate/inadmisibile solicitările părților investigate și lipsirea acestora de un mijloc efectiv de apărare împotriva eventualelor abuzuri din partea autorității reprezintă o gravă încălcare a liberului acces la justiție, principiu fundamental consacrat de art. 21 din Constituția României. Recurenta-reclamantă a subliniat că dezlegarea prezentei cauze depinde de constituționalitatea prevederilor contestate, prevederi prin care societății reclamante i-a fost cenzurat dreptul de a se prevala de controlul unui judecător față de măsurile Consiliului Concurenței dispuse pe durata investigației. 3. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale Prin încheierea de ședință din data de 23 octombrie 2024 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de recurenta-reclamantă A. S.R.L. (fostă B. SRL) cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996.

Cererea de recurs Împotriva încheierii de ședință din data de 23 octombrie 2024 a formulat recurs recurenta - reclamantă A. S.R.L. (fostă B. SRL) în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 și art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. S-a solicitat admiterea recursului formulat împotriva încheierii din 23.10.2024, pronunțată în dosarul nr. x/2023, prin care s-a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, casarea încheierii recurată și, pe cale de consecință, sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 alin. (6) din Legea concurenței nr. 21/1996. S-a învederat, în prealabil, situația de fapt, respectiv că prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 737/26.06.2023 s-a dispus efectuarea unei inspecții inopinate la sediile și punctele de lucru ale unor întreprinderi investigate pentru posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și a art. 101 alin. (1) TFUE. La data de 11.07.2023, reclamanta a promovat acțiune în anulare, întemeiată pe art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, vizând anularea în parte a ordinului menționat. Prin hotărârea din 27.11.2023, Curtea de Apel București a respins acțiunea, reținând că legalitatea și temeinicia măsurilor dispuse prin ordinul de inspecție, precum și derularea investigației, se pot aprecia numai după emiterea deciziei finale a autorității. S-a invocat că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, în interpretarea potrivit căreia instanța investită cu acțiunea în anularea ordinului de inspecție nu poate verifica legalitatea obiectului și scopului inspecției, precum și conformitatea probelor preluate cu limitele investigației, aceste chestiuni urmând a fi cenzurate exclusiv prin decizia finală emisă în temeiul art. 51 alin. (3) din aceeași lege. S-a susținut că o atare interpretare este contrară Constituției. S-a arătat, pe latura constituțională, că sunt încălcate astfel, art. 21 din Constituție - liberul acces la justiție și dreptul la un recurs efectiv - întrucât destinatarul măsurilor intruzive ale inspecției este lipsit de o cale judiciară efectivă și promptă de a supune controlului ordinul de inspecție în ceea ce privește obiectul/scopul și modalitatea de preluare a probelor. Totodată s-a invocat încălcarea art. 44 din Constituție - dreptul de proprietate privată - întrucât măsurile de percheziție informatică, ridicare/copiere de documente și acces în spatii sunt de natură a afecta exercițiul atributelor dreptului, iar amânarea controlului până la decizia finală nu satisface exigențele de proporționalitate și protecție efectivă. S-a susținut că finalitatea art. 38 alin. (6) este asigurarea unui control judiciar imediat și că interpretarea restrictivă golește de conținut dreptul conferit de lege. S-a învederat admisibilitatea excepției conform art. 29 din Legea nr. 47/1992, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de textul de lege, respectiv: excepția este ridicată în fața unei instanțe judecătorești - Înalta Curte de Casație și Justiție, în dosarul nr. x/2023; norma criticată este în vigoare; există legătură evidentă între prevederile criticate și soluționarea cauzei, întrucât legalitatea ordinului de inspecție se întemeiază pe art. 38 alin. (6); excepția este ridicată de parte; dispozițiile criticate nu au fost anterior declarate neconstituționale; motivarea este completă, indicând norma supusă controlului, textele constituționale pretins încălcate și raționamentul juridic. S-a solicitat, totodată, sesizarea Curții Constituționale cu formulă de interpretare ("cu rezervă de interpretare"), întrucât CCR poate cenzura o anumită lectură jurisprudențială a textului. S-a susținut că practica judiciară majoritară a deturnat scopul art. 38 alin. (6), reținând că analiza obiectului și scopului inspecției, respectiv a modului de preluare a probelor, excedează acțiunii de anulare a ordinului și se realizează numai odată cu decizia de finalizare a investigației (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Î.C.C.J. nr. 2134/2016; Î.C.C.J. nr. 6657/2016; C.A. București nr. 1232/2021). S-a arătat că, printr-o asemenea lectură, persoana vizată este obligată să suporte efectele unei măsuri intruzive pe tot parcursul investigației, fără un control judiciar real și prompt, ceea ce echivalează cu negarea garanției accesului la justiție. S-a invocat că încheierea recurată a reținut în mod greșit neîndeplinirea condițiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, refuzând sesizarea Curții Constituționale deși excepția îndeplinește cumulativ cerințele de relevanță, pertinență și motivare. Or, prevederile criticate au o strânsă legătură cu soluționarea cauzei - Ordinul de inspecție contestat întemeindu-se chiar pe dispozițiile Legii 21/1996, act normativ care conține prevederi neconstituționale (art. 38) - o soluție de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate creând premisele încălcării dreptului de a asigura respectarea principiului egalității părților în fața legii S-a solicitat a se constata că prevederile criticate sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează că împiedică instanța învestită cu anularea ordinului de inspecție să verifice legalitatea obiectului și scopului inspecției și conformitatea actelor/probelor colectate cu limitele investigației. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii din 23.10.2024 și, în rejudecare, sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 și art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările intimaților. Consiliul Concurenței a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (Decizia nr. 87/2011) este inadmisibilă sesizarea curții cu o excepție care vizează modalitatea de aplicare a legii de către instanțele judecătorești.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat asupra soluției de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curții Constituționale este nefondat, pentru următoarele considerente: Astfel cum s-a reținut, cererea de sesizare vizează excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 alin. (6) din Legea concurenței nr. 21/1996 potrivit cărora: "Ordinul de inspecție va indica obiectul și scopul inspecției, stabilește data la care începe și arată sancțiunile prevăzute la art. 53 și 59, precum și dreptul de a ataca ordinul la Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, în termen de 15 zile de la comunicare, prin derogare de la Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Hotărârea curții de apel este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare. Instanțele vor soluționa cauza de urgență și cu precădere." Obiectul cauzei este reprezentat de cererea privind anularea Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 737 din 26 iunie 2023 cu privire la pretinsa faptă anticoncurențială de fixare directă sau indirectă a prețurilor de vânzare și/sau de cumpărare și a altor condiții de comercializare a tichetelor. Prin încheierea recurată, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut, în aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, raportat și la jurisprudența Curții Constituționale reprezentată de Decizia nr. 87 din 27 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011, Decizia nr. 825 din 11 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 837 din 12 decembrie 2012, că este inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale, întrucât pe calea excepției se solicită verificarea modalității în care instanțele judecătorești fac aplicarea în concret a dispozițiilor legale. Verificând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. soluția pronunțată de către prima instanță, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 29 din Legea 47/1992, Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia. În raport de dispozițiile legale expuse, Curtea apreciază că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile pentru sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate invocate, astfel cum s-a stabilit prin încheierea recurată. Analizând motivele de recurs din perspectiva modului în care instanța a interpretat condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Înalta Curte constată caracterul nefondat al recursului. Pe cale jurisprudențială Curtea Constituțională a stabilit două criterii/condiții pentru stabilirea/existența legăturii excepției de neconstituționalitate cu soluționarea cauzei, în sensul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, condiții care trebuie întrunite cumulativ, respectiv aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecății și necesitatea invocării excepției de neconstituționalitate în scopul restabilirii stării de legalitate. Prin urmare, în verificarea condiției relevanței excepției de neconstituționalitate, respectiv a incidenței textului de lege criticat în soluționarea cauzei aflate pe rolul instanței judecătorești, trebuie verificat în primul rând interesul procesual al invocării excepției de neconstituționalitate, mai ales prin prisma efectelor unei eventuale constatări a neconstituționalității textului de lege (Deciziile Curții Constituționale nr. 465 din 23 septembrie 2014, nr. 189 din 31 martie 2015, nr. 279 din 23 aprilie 2015, nr. 397 din 28 mai 2015). În concret, excepția de neconstituționalitate nu vizează accesul părții la o instanță, respectiv, la o cale de atac, observându-se că dispozițiile criticate pentru neconstituționalitate prevăd expres "dreptul de a ataca ordinul la Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, în termen de 15 zile de la comunicare, prin derogare de la Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare" precum și faptul că "hotărârea curții de apel este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare. Instanțele vor soluționa cauza de urgență și cu precădere". Ceea ce se critică în concret de către recurenta - reclamantă este împrejurarea că practica judiciară majoritară a reținut că analiza obiectului și scopului inspecției, respectiv a modului de preluare a probelor, excedează acțiunii de anulare a ordinului și se realizează numai odată cu decizia de finalizare a investigației, fapt care ar "denatura", în aprecierea părții, scopul reglementării. În aceste condiții, instanța învestită cu soluționarea căii de atac, reține că în mod corect cererea de sesizare a Curții Constituționale a fost respinsă ca inadmisibilă. Se constată că pe calea excepției nu este criticat textul de lege din perspectiva încălcării dispozițiilor legii fundamentale, observându-se că textul reglementează atât dreptul de a ataca ordinul în fața instanței de contencios administrativ cât și calea de atac, ci prin prisma unei anumite interpretări și aplicări a dispozițiilor legale, referitor la întinderea verificărilor specifice fiecărei etape derulate în procedura desfășurată în fața Consiliului Concurenței în aplicarea prevederilor art. 101 și/sau 102 din TFUE, conform legii speciale. Or, o astfel de critică excedează controlului Curții Constituționale, care potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, "se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată", iar nu cu privire la modul de interpretare și aplicare a legii în concret la o cauză. Printr-o jurisprudență constantă Curtea Constituțional s-a pronunțat cu privire la competența exclusivă a instanțelor judecătorești de a soluționa probleme care țin de interpretarea și aplicarea legii. Astfel, prin Decizia nr. 504 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, Curtea s-a pronunțat în sensul că: "în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992, aceasta asigură controlul de constituționalitate a legilor, a ordonanțelor Guvernului, a tratatelor internaționale și a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispozițiile și principiile Constituției. Așadar, aplicarea și interpretarea legii nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție". Înalta Curte constată că încheierea recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor reținute în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a încheierii, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.