ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1056/2025

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 14.07.2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, în temeiul art. 997 și art. 999 alin. (2) din C. proc. civ., coroborat cu art. 47 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, a formulat cerere de ordonanță președințială, prin care a solicitat adoptarea următoarelor măsuri provizorii: 1. obligarea Consiliului Concurenței la eliminarea comunicatului "Consiliul Concurenței a sancționat 3 companii pentru trucarea unei licitații organizate de Ministerul de Interne de pe site-ul www.x.ro până la soluționarea acțiunii în anularea Deciziei nr. 80 din 6 iunie 2023; 2. obligarea Consiliului Concurenței la publicarea, până la soluționarea acțiunii ce vizează anularea Deciziei nr. 80 din 6 iunie 2023, a unui mesaj cu următorul conținut: "Consiliul Concurenței a eliminat comunicatul privind societatea A. date fiind posibilele neconformități din cadrul acestuia, neconformități ce urmează a fi clarificate de către instanțele de judecată competente"; 3. obligarea Consiliului Concurenței la abținerea de la emiterea oricăror alte comunicate sau comunicări neconforme cu cele reținute în Decizia nr. 80 din 6 iunie 2023 până la soluționarea acțiunii in anularea Deciziei nr. 80 din 6 iunie 2023. Prin sentința civilă nr. 1134/27.07.2023, Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței. Prin decizia civilă nr. 925/15.02.2024, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, dispozițiile deciziei de casare fiind în sensul de a se cerceta fondul cererii printr-un examen efectiv al condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale și al argumentelor prezentate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, al întâmpinărilor și al cererii de recurs. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 24.04.2024, sub nr. x/2023*.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 925 din 24 mai 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția inadmisibilității, invocată de pârât, ca neîntemeiată. A fost respinsă cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței și admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului, a arătat că, în ceea ce privește aparența de drept, comunicatul pârâtului este nereal și nu concordă cu cele reținute în decizia nr. 80/2023. Acuzația prezentată public de Consiliul Concurenței este că reclamanta ar fi participat cu oferte trucate la licitația organizată de MAI și că ar fi trucat această licitație. A apreciat recurenta că aceste acuzații prezentate în comunicat sunt contrare înseși deciziei nr. 80/2023, iar intimatul-pârât își contrazice propria decizie și creează în mod greșit în imaginea publicului din România aparența că reclamanta ar fi participat la licitație cu o ofertă trucată și că ar fi trucat licitația, în condițiile în care această afirmație este una falsă. În ceea ce privește existența pagubei iminente, recurenta a arătat că în fiecare moment în care comunicatul și neclarificarea situației rămân publicate este afectată reputația sa comercială. Totodată, cea mai gravă afectare este cea în planul achizițiilor publice, întrucât recurenta participă la multiple licitații publice organizate în România. Presupusa faptă de care recurenta este acuzată în decizia nr. 80/2023 este boicotul primei licitații MAI, în timp ce fapta de care este acuzată în comunicat este de trucare a licitației și depunerea de oferte trucate. Dacă o autoritate publică va găsi comunicatul cu informația falsă privind trucarea de licitație și depunerea de oferte trucate, standardul la care recurenta va fi ținută în aplicarea art. 171 din Legea nr. 98/2016 va fi unul foarte ridicat deoarece autoritatea publică va analiza măsurile luate prin raportare la o faptă de "depunere oferte trucate" și "trucare licitație". În concluzie, a arătat recurenta că pârâtul a acționat abuziv prin publicarea unui comunicat în dezacord cu propria decizie și afectează interesele economice și reputația A.. Recurenta va urmări pașii procedurali în vederea dovedirii nevinovăției, însă, până la momentul respectiv, afectarea intereselor sale este iminentă și ireversibilă prin aducerea la cunoștința publicului și autorităților contractante a unor acuzații care nu sunt în acord cu însăși decizia intimatului-pârât. În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările intimatului Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat.

Alte aspecte procesuale Prin încheierea de ședință din 13 februarie 2025, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, pentru motivele prezentate în cuprinsul acesteia. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" Examinând considerentele sentinței, raportat și la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată. Instanța a reținut situația de fapt și a expus concret argumentele de fapt și de drept pentru care a apreciat netemeinicia cererii de ordonanță președințială, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Obligația de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susținere a părților, ci expunerea raționamentului juridic care a determinat aprecierea și convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată. Prin urmare, acest motiv de casare este nefondat. Analizând sentința atacată și din perspectiva criticilor circumscrise celui de-al doilea motiv de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici acesta nu este întrunit în speță, susținerile părții recurente neputând fi validate, deoarece soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente raportat la starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Potrivit acestui motiv de recurs, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. Față de cele constatate, Înalta Curte reține că în cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a normelor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. Astfel, instanța de control judiciar reține că prin Ordinul nr. 225/28.04.2021 al Președintelui Consiliului Concurenței, modificat prin Ordinul nr. 713/27.09.2021 și prin Ordinul nr. 282/20.03.2023, a fost declanșată din oficiu o investigație având ca obiect posibila încălcare a art. 5 alin. [1] din Legea concurenței și a art. 101 din TFUE de către mai multe întreprinderi, printre care și reclamanta, pe piața serviciilor de lucrări de construcții, piața serviciilor de instalații, piața serviciilor de comunicații și alte activități conexe ale acestora din România. În urma desfășurării procedurilor din cadrul investigației, Consiliul Concurenței a adoptat Decizia nr. 80/06.06.2023, prin care a constatat și sancționat încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. a) și b) din Legea concurenței, precum și ale art. 101 alin. (1) din TFUE de către întreprinderile A. S.R.L., B. S.R.L. (în prezent C. S.R.L.) și D. S.R.L. (în prezent D.), prin participarea la o înțelegere și/sau practică concertată unică, continuă și complexă având ca obiect restrângerea concurenței, constând în coordonarea politicilor și strategiilor comerciale ale întreprinderilor concurente, cu scopul manipulării procedurii de achiziție publică având ca obiect activități pentru proiectare și execuție pentru realizarea obiectivului de investiții "E. la nivelul M.A.I.", pentru creșterea bugetului alocat de autoritatea contractantă și, implicit, a prețului produselor/serviciilor/lucrărilor ofertate pe piața serviciilor de instalații, piața serviciilor de comunicații și alte activități conexe ale acestora (inclusiv în urma reducerii necesarului achiziționat cu menținerea bugetului inițial), prin limitarea sau controlul comercializării, inclusiv printr-un schimb de informații sensibile din punct de vedere concurențial, de natură a facilita coordonarea comportamentului pe piață, cu scopul final al creșterii prețurilor, în perioada 10.07.2020 - 26.01.2021. După emiterea Deciziei, în data de 03.07.2023, autoritatea de concurență a emis un Comunicat cu titlul "Consiliul Concurenței a sancționat 3 companii pentru trucarea unei licitații organizate de Ministerul de Interne", în cuprinsul căruia se reține că autoritatea pârâtă "a sancționat companiile A., C. și D. cu amenzi în valoare de aproximativ 20,5 milioane de RON (aproximativ 4,1 milioane de euro), pentru participarea cu oferte trucate la licitația organizată de Ministerul Afacerilor Interne (MAI) pentru realizarea centrului de furnizare de servicii electronice". În continuare, se arată că "în urma unei investigații declanșate în anul 2021 [...] cele trei companii și-au coordonat comportamentul în timpul participării la licitația publică pentru proiectarea și execuția proiectului "E. (centrul de furnizare de servicii electronice) la nivelul Ministerului Afacerilor Interne). Astfel, cele trei companii au schimbat informații sensibile din punct de vedere concurențial referitoare la intențiile de participare la licitație și și-au coordonat politicile și strategiile comerciale pentru a nu depune oferte, cu scopul de a crește bugetul alocat de Ministerul de Interne pentru realizarea proiectului." Recurenta-reclamantă a solicitat pe calea ordonanței președințiale obligarea Consiliului Concurenței la eliminarea comunicatului menționat până la soluționarea acțiunii în anularea Deciziei nr. 80 din 6 iunie 2023, obligarea acestuia la publicarea unui mesaj cu următorul conținut: "Consiliul Concurenței a eliminat comunicatul privind societatea A. date fiind posibilele neconformități din cadrul acestuia, neconformități ce urmează a fi clarificate de către instanțele de judecată competente", precum și obligarea la abținerea de la emiterea oricăror alte comunicate sau comunicări neconforme cu cele reținute în Decizia nr. 80 din 6 iunie 2023, până la soluționarea acțiunii în anularea acesteia. Soluționând cauza, instanța de fond a respins cererea ca neîntemeiată, soluție împărtășită și de instanța de control judiciar. În ceea ce privește criticile recurentei referitoare la condiția aparenței de drept, reținută de prima instanță ca fiind în favoarea pârâtului Consiliul Concurenței, Înalta Curte reține că sunt întemeiate, întrucât, prin sentința nr. 1352/08.08.2024 pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel a constatat nelegalitatea Ordinelor nr. 225/28.04.2021 și nr. 310/10.05.2021, a admis acțiunea și a anulat Decizia nr. 80/06.06.2023. Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv, soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea condiției aparenței de drept, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri ale recurentei-reclamante cu privire la acest aspect. Prin urmare, față de cele reținute, instanța de control judiciar apreciază că aparența de drept este în favoarea recurentei-reclamante. Însă, în ceea ce privește urgența, respectiv necesitarea prevenirii unor pagube iminente care s-ar putea produce prin afectarea gravă a reputației comerciale a recurentei-reclamantei și excluderea din procedurile de achiziție publică în temeiul art. 167 din Legea nr. 98/2016, Înalta Curte reține că s-a constatat în mod legal și temeinic că această condiție de admisibilitate a cererii nu este îndeplinită. Astfel, instanța de fond a reținut că, în ceea ce privește afectarea gravă a reputației comerciale a reclamantei, nu s-a dovedit o astfel de împrejurare ca fiind consecința comunicatului, ea fiind atașată mai degrabă înseși Deciziei de sancționare nr. 80/06.06.2023, ale cărei efecte nu sunt deduse judecății în prezenta cauză. Chiar și în măsura în care s-ar dovedi o astfel de faptă ilicită în cadrul unei acțiuni asupra fondului, judecătorul fondului a reținut că prejudiciul poate fi reparat, nefiind vorba despre efecte iremediabile. Referitor la riscul de excludere de la procedurile de achiziție publică de către autoritățile contractante, în baza art. 167 din Legea nr. 98/2016, prima instanță a constatat că riscul invocat de reclamantă are ca fundament chiar Decizia nr. 80/06.06.2023, raportat la care comunicatul este un simplu demers de informare publică subsecvent, care nu produce efecte juridice de sine stătătoare. A mai reținut judecătorul fondului că, și în situația în care o verificare ar porni de la conținutul comunicatului publicat de către autoritatea de concurență, eventuala excludere dintr-o procedură de licitație nu poate avea ca fundament juridic decât Decizia nr. 80/06.06.2023, în baza căreia a fost emis comunicatul. În aceste condiții, a concluzionat că retragerea provizorie a comunicatului de pe site ar fi lipsită de eficacitatea juridică și practică urmărite de reclamantă prin intermediul cererii de față, deoarece nu ar împiedica autoritățile contractante să recurgă la prevederile art. 167 din Legea nr. 98/2016, atâta vreme cât Decizia nr. 80/06.06.2023 nu este ea însăși anulată definitiv sau, cel puțin, suspendată. Înalta Curte apreciază că aceste aspecte au fost reținute în mod judicios de prima instanță. Totodată, instanța de control judiciar are în vedere faptul că, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a fost înregistrat dosarul nr. x/2023 având ca obiect acțiunea formulată de A. S.R.L., care a solicitat emiterea unei ordonanțe președințiale prin intermediul căreia, în temeiul art. 997 din C. proc. civ., coroborat cu art. 47 din O.G. nr. 2/2001, să se dispună obligarea Consiliul Concurenței să nu înscrie A. S.RL în Lista actualizată a operatorilor economici care au fost implicați în investigații privind trucarea de licitații până la soluționarea acțiunii în anularea Deciziei nr. 8o din 6 iunie 2023; alternativ, dacă până la momentul pronunțării instanței a avut loc deja înscrierea A. în Lista actualizată a operatorilor economici care au fost implicați in investigații privind trucarea de licitații, să elimine Societatea din lista amintită până la soluționarea acțiunii in anularea Deciziei nr. 8o din 6 iunie 2023. Soluția instanței de fond a fost de respingere a cererii de emitere a ordonanței președințiale ca inadmisibilă. Prin decizia nr. 4803/25.10.2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul menționat, au fost respinse recursul principal declarat de reclamantă și cel incident declarat de pârâtul Consiliul Concurenței. În considerentele deciziei, referitor la paguba iminentă, s-au reținut următoarele: "În ceea ce privește afectarea gravă a reputației sale comerciale, așa cum a reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a prezentat nicio dovadă în sensul afectării reputației sale profesionale și nici a gravității afectării invocate, respectiv că aceasta ar fi și iremediabilă după introducerea sa în Listă. Referitor la riscul de excludere de la procedurile de achiziție publică de către autoritățile contractante, conform art. 167 din Legea nr. 98/2016, în mod corect s-a constatat că acest risc s-a materializat parțial în cursul procesului, anterior pronunțării deciziei din recurs, astfel că reclamanta se află deja și pe tărâmul îngrădirii dreptului de participare la procedurile de licitație publică, iar nu exclusiv al unui risc, înțeles ca eveniment viitor probabil, previzibil și generator de pierderi patrimoniale sau nepatrimoniale. Așa fiind, temeinic și legal s-a apreciat că excluderea temporară a recurentei-reclamante din această Listă ar fi lipsită de eficacitatea juridică și practică, deoarece nu ar împiedica autoritățile contractante să recurgă la prevederile art. 167 din Legea nr. 98/2016 atâta vreme cât Decizia nr. 80/06.06.2023 nu este ea însăși anulată sau, cel puțin, suspendată." Prin urmare, față de toate aspectele prezentate, Înalta Curte apreciază că nu este îndeplinită condiția pagubei iminente afirmată de recurenta-reclamantă. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 925 din 24 mai 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.